Аналитическая записка

«О состоянии правового регулирования в области информационной открытости деятельности органов публичной власти»

           Значение обеспечения права на получение информации трудно переоценить, поскольку оно выступает как гарантия права на участие в управлении делами государства в целом, в том числе права избирать и быть избранным, права петиций, собраний и др.
          В современном мире право на информацию о решениях органов публичной власти является одним из основных и неотъемлемых прав человека. Основываясь на знании того, как в том или ином обществе юридически оформлено и защищается право человека на информацию о решениях органов публичной власти, можно судить о степени демократичности такого общества.
          Информационная прозрачность деятельности органов власти всех уровней, реальная доступность для любого субъекта, будь то физическое или юридическое лицо, получения от указанных органов информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности является не только необходимым элементом осуществления постоянной и надежной связи между гражданами и их представителями во властных структурах, но и средством эффективного функционирования самих органов власти.
          Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 24) установлено, что каждому предоставляется возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Таким образом, граждане, обращаясь за информацией о решениях органов публичной власти, реализуют свое конституционное право, а на органы государственной власти и органы местного самоуправления возложена обязанность предоставлять такую информацию. Поэтому обязанностью государства является установление правовых гарантий осуществления этого права. В ряде федеральных законов (например, "Об информации, информатизации и защите информации") и указов Президента Российской Федерации содержатся отдельные положения, направленные на реализацию указанного права. Однако в них в основном регулируются отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов и при защите информации. И практически отсутствуют положения, регулирующие порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому необходимо констатировать, что собственно механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти является недостаточно проработанным.
          Не случайно даже в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895) отмечено, что одной из угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности может являться неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления[1]. В Доктрине также было указано, что сложившееся положение дел в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации требует безотлагательного решения таких задач, как совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации.
          На отсутствие должной информационной открытости органов власти было указано и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: "России надо быть сильной и конкурентоспособной" в 2002 году[2]. В Послании было сказано, что нельзя дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой, в том числе – из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остается "черным ящиком". В числе первоочередных задач Послания была отмечена необходимость: "определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской  среды". Можно лишь с сожалением констатировать, что за прошедшие полтора года Послание Президента даже в этой части так и не было реализовано.
          Следует заметить, что в российском парламенте ранее уже предпринимались попытки принять федеральный закон, регламентирующий право на получение информации. Так, в 1997 году в Государственную Думу был внесен проект федерального закона "О праве на доступ к информации". Однако в данном проекте федерального закона упор был сделан на всеобъемлющее законодательное регулирование конституционного права искать и получать информацию (часть 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации). Поэтому в проекте регламентировался значительный круг отношений, связанных с предоставлением гражданам практически любой информации от любых организаций, причем независимо от их правового статуса. Но если реализовать это право до конца, то будет необходимо законодательно урегулировать право получения информации и у физических и у юридических лиц.
          Между тем, согласно международным документам право свободно получать и распространять информацию относится к праву свободно выражать свое мнение. Так, данный подход закреплен в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Данная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией[3]. Согласно статье 10 Конвенции каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.
          В современных российских условиях, при разработке соответствующего законодательства, необходимо учитывать не только часть 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации, но и другие конституционные положения. Прежде всего, часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Сегодня более актуально распространение действия федерального закона прежде всего на государственные органы и органы местного самоуправления. А право на получение информации у других организаций может регламентироваться в соответствующих тематических федеральных законах. Например, нет никаких сомнений, что политические партии и избирательные комиссии должны быть максимально информационно открытыми для граждан и избирателей. Однако законодательная регламентация этого должна производиться соответственно в федеральных законах «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
          Об этом же говорит и зарубежный опыт законодательного регулирования. Во многих странах такие законы действуют уже достаточно давно. Первой страной, начавшей утверждать принцип транспарентности государственных органов, стала Швеция, принявшая в 1776 году закон о свободе изданий. В 1949 году он был модифицирован в закон о свободе печати. В настоящее время этот закон является составной частью конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе.
          США в 1966 году приняли закон «О свободе информации», согласно которому все данные, которые собираются и хранятся государственными структурами, являются общественным достоянием, доступ к ним имеют граждане США на бесплатной основе. Отдельные ведомства  - Министерство обороны, ЦРУ, ФБР – частично освобождены от обязательств, налагаемых законом, однако граждане имеют право требовать рассекречивания информации через суд.
          В Японии с 1 апреля 2001 года вступил в силу закон об опубликовании информации, принадлежащей административным органам. Круг лиц, имеющих право на получение доступа к государственной управленческой информации, японским законодателем практически не ограничен: любой человек может требовать от руководителей административных органов раскрытия принадлежащих им документов бесплатно. Принцип прозрачности не распространяется на законодательную и судебную власти, на часть структур государственного управления.
          В Великобритании с 2005 года окончательно вступает в силу закон «О свободе информации», по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме «имеющих отношение к формулированию и определению политики правительства» (закон 2000 года Freedom of Information Bill содержит большое количество норм, ограничивающих доступ к правительственной информации). Предоставление информации было и останется бесплатным.
          Любопытен пример Мексики, где 70 лет монополию на власть осуществляла Институционно-революционная партия (ИРП), представлявшая собой своеобразный симбиоз партии и государства наподобие КПСС. Здесь в 2000 году был обнародован закон о транспарентности и доступе к информации. Закон обязывает государственных служащих предоставлять любому обратившемуся с запросом гражданину положительный или мотивированный отрицательный ответ в течение 20 рабочих дней. Предполагается строгое наказание чиновников за умышленное сокрытие или уничтожение информации. Документ дает возможность любому гражданину отслеживать зарплату чиновников: от начальника департамента до президента, следить за исполнением бюджета, лицензионной деятельностью государства и другими параметрами работы государственной администрации. Закон предусматривает отказ лишь в случае, если обнародование той или иной информации может представлять угрозу для национальной безопасности или касается незавершенных судебных разбирательств. Одновременно период секретности для большей части информации определяется в 12 лет. Это гораздо меньше, чем во многих странах, где сроки длятся от 20 до 50 лет.
          Конечно же, зарубежный опыт ни в коем случае нельзя использовать чисто механически, «собирая» проект российского закона из отдельных статей законов зарубежных. Требуется адаптация иностранного опыта к отечественным условиям, с тем, что бы закон был реально работающим и применяющимся на практике.
          Для российского федерального законодателя весьма поучителен и опыт субъектов Российской Федерации в этой сфере. За время после принятия действующей Конституции РФ во многих субъектах были приняты законы в той или иной степени регулирующие вопросы информационной открытости государственных органов разного уровня. Старейший – Закон Санкт-Петербурга, принятый в 1995 и отредактированный в 1997 году – «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга». В 2002 году был принят Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области», а в 2003 году Закон Красноярского края «О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края».
          Аналогичный закон о порядке предоставления информации был принят и властями Волгоградской области. В марте 2004 года столичные власти приняли Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы». В Новгородской области был принят и в январе 2005 вступил в силу областной Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области». Принятию Закона способствовал большой опыт накопленный в виде губернаторских указов.
          Особо следует сказать о Законе Еврейской автономной области 1999 года в редакции 2004 года «О гарантиях реализации конституционных прав граждан на информацию о решениях принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области». Стоит отметить, что это пока единственный закон, включивший в перечень публичных органов власти органы местного самоуправления. На наш взгляд, региональный законодатель обходит своим вниманием органы местного самоуправления именно из-за неурегулированности этого вопроса на федеральном уровне.
          К настоящему времени разработан и ряд смежных законопроектов, регламентирующих порядок обращения граждан в государственные и муниципальные органы, в том числе и по поводу принимаемых ими решений[4]. Особое место в ряду отечественных наработок в этой сфере занимает законопроект, разработанный усилиями ряда неправительственных организаций и посвященный федеральным гарантиям предоставления информации о решениях и деятельности всей системы государственных органов и органов местного самоуправления. Концепция данного законопроекта прошла широкое обсуждение среди специалистов и экспертов и к настоящему времени значительно доработана с учетом замечаний и предложений государственных и общественных структур[5]. Представляется, что проект федерального закона «О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления» пошел по наиболее оптимальному пути и регулирует не только получение информации о решениях органов публичной власти, но и устанавливает принципы открытости деятельности всей системы органов государственной власти и местного самоуправления. Этот законопроект был направлен во все государственные органы и по информации, публикующейся в СМИ, учитывался и Правительством РФ при разработке своей версии этого проекта.[6]
          В законопроекте, инициированном рядом независимых депутатов Государственной Думы под информированием граждан понимается предоставление всей создаваемой государственными органами и органами местного самоуправления информации, которая содержит сведения о принимаемых ими решениях в пределах их компетенции, а также нормативные правовые акты, издаваемые этими органами. Этот закон должен послужить установлению информационной открытости в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступности для физических и юридических лиц информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, систематическому информированию общественности о предполагаемых или принятых решениях, осуществлению контроля за деятельностью указанных органов и принимаемыми ими решениями.
          При этом гарантией реализации права граждан на информацию станет законодательное закрепление обязанности государственных органов и органов местного самоуправления по хранению в течении установленных сроков принимаемых ими актов, созданию в своем составе структурных подразделений, назначению ответственных лиц, на которые возлагается непосредственное обеспечение предоставления информации заинтересованным лицам.
          Помимо этого закон призван установить финансовые гарантии обеспечения права на получение информации. Плата за получение информации должна взиматься только в размере, не превышающем затраты на ее предоставление. В то же время, информация, затрагивающая права и свободы личности обратившегося, должна предоставляться во всех случаях бесплатно.
          Именно на федеральном уровне должны быть закреплены основополагающие принципы реализации права на информацию, в качестве которых законопроект выделяет следующие:

– открытость процедуры выработки, принятия и исполнения решений государственными органами, органами местного самоуправления;

– общедоступность информации, представляющей общественный интерес, открытость информации, затрагивающей личные интересы граждан;

– обеспечение безопасности личности, общества и государства;

– систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях государственными органами и органами местного самоуправления;

– законность поиска, получения и передачи информации о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– достоверность и полнота предоставляемой информации;

– защита права на получение информации;
          – осуществление общественного контроля за принятием решений государственными органами, органами местного самоуправления.
          В федеральном законе должен быть дан исчерпывающий перечень информации ограниченного доступа и информации, доступ к которой не может быть ограничен ни при каких обстоятельствах. Декларируя в законе открытость деятельности органов власти, методологически нужно исходить из того, что вся информация должна быть открыта. Ведь, согласно Конституции Российской Федерации и базовым демократическим принципам, вся информация открыта, а уже потом складывается перечень того, что должно быть закрыто. И соответственно, в законе важно в первую очередь сформулировать, какая информация никогда не может быть закрыта, а затем уже можно вести речь об ограниченном доступе.
          Не менее важно в законе процедурно закрепить основные способы предоставления информации. Полагаем, что предоставление информации о решениях органов власти может осуществляться следующими способами:
          1. Обнародование информации о принимаемых решениях.
          2. Обеспечение непосредственного доступа документам и материалам в органах власти.
          3. Обеспечение доступа к заседаниям органов власти.
          4. Предоставление документов и материалов на основании запроса.
          1. Обнародование информации о принимаемых решениях. Основным способом обнародования информации о принимаемых решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления является публикация этой информации в средствах массовой информации. Информирование граждан государственными органами и органами местного самоуправления может осуществляться посредством обнародования информации о принимаемых государственными органами и органами местного самоуправления решениях, ежегодных докладов о результатах работы, а также иных информационных материалов.
          Следует отметить, что наиболее часто встречающийся способ получения гражданами информации о деятельности органов публичной власти – это информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в Законе Российской Федерации "О средствах массовой информации"[7]. Согласно статье 35 данного Закона граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.
          Распространение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государства является одним из существенных элементов народовластия. Это предполагает участие граждан в управлении делами государства, и одной из немаловажных его составляющих является контроль гражданского общества за происходящим в процессе отправления государственными органами и должностными лицами своих властных полномочий. Контроль обуславливает необходимость информированности граждан.
          В соответствии с частью четвертой статьи 29 Конституции Российской Федерации каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Деятельность средств массовой информации как части гражданского общества является одновременно гарантией и способом обеспечения эффективности такого контроля.
          Как отмечено Европейским судом по правам человека, «не следует забывать о первостепенной роли прессы в правовом государстве. Свобода прессы предоставляет обществу одно из наилучших средств узнавать мнения и взгляды политических деятелей и составлять свое мнение о них. В частности, она дает политическим деятелям возможность высказывать и комментировать общественные проблемы и выражать свою озабоченность. Таким образом, пресса позволяет каждому человеку принимать участие в свободном политическом обмене мнениями, который является самой сутью концепции демократического общества»[8].
          Таким образом, возможность получения гражданами оперативной, достоверной и полной информации о деятельности и решениях органов власти напрямую связана с доступностью ее получения средствами массовой информации у указанных органов. В настоящее время Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» содержит достаточно узкий перечень лиц, чья обязанность предоставлять информацию корреспондирует праву граждан на ее получение: в этот перечень не входят, к примеру, органы местного самоуправления, юридические лица, физические лица, в том числе состоящие на службе в государственных органах, но не осуществляющие функции должностного лица.
          Вследствие этого достаточно узок и круг сведений, являющихся предметом правоотношений в соответствии с указанным Законом. В этом смысле большого прогресса не принесло и принятие Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», установившего понятие общедоступных государственных информационных ресурсов, под которыми понимается документированная информация по вопросам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации или по вопросам, находящимся в совместном ведении России и ее субъектов.
          Необходимо иметь в виду, что любые нормативные правовые акты государственных органов и органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. В случае нарушения данного правила нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации).
          Кроме того, полагаем, что государственные органы и органы местного самоуправления должны предоставлять для опубликования в средствах массовой информации следующую официальную информацию:
           о вступлении в должность или об отставке руководителей государственных органов и органов местного самоуправления;
          о принятии соответствующего бюджета, установлении и изменении ставок и порядка уплаты налогов и сборов, коммунальных и иных платежей в порядке, установленном соответственно бюджетным и налоговым законодательством;
           о принятии правовых актов по управлению имущественными объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности;
           о заключении международных соглашений;
          о мерах, предпринимаемых для ликвидации чрезвычайных происшествий, угрожающих жизни и здоровью людей.
          Также, в целях представления информации о результатах работы государственных органов и органов местного самоуправления руководителям указанных органов целесообразно обеспечивать подготовку и публикацию в средствах массовой информации ежегодного доклада по результатам деятельности возглавляемых ими органов.
          2. Обеспечение непосредственного доступа документам и материалам в органах публичной власти. Непосредственный доступ к документам и материалам государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечивается через:
          – фонды официальной информации государственных органов и органов местного самоуправления;
          – библиотечные и архивные фонды официальной информации;
          – информационные ресурсы, функционирующие на основе технологий сети Интернет.
          Под общедоступными фондами официальной информации мы понимаем сформированные на основе официальных документов и материалов государственных органов, органов местного самоуправления собрания сведений, находящихся в соответствующем органе, библиотеке, архиве либо на сайте государственного органа, органа местного самоуправления в сети Интернет. И здесь особое внимание необходимо обратить на возможности максимального использования сети Интернет в работе государственных и муниципальных органов по информированию граждан о принимаемых ими решениях. В этих целях информация о решениях государственных органов должна быть размещена на сайте соответствующего органа в сети Интернет для открытого доступа. Очень важно, чтобы эта информация поддерживалась в актуальном виде. Для этого потребуется определенное перераспределение имеющихся в наличии органов власти материальных ресурсов. Органы местного самоуправления могут размещать информацию о принимаемых ими решениях при наличии технической возможности.
          На сайтах законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления для открытого доступа необходимо размещать законопроекты и проекты нормативных правовых актов, результаты голосования на заседаниях (сессиях) соответствующего органа, за исключением тайного голосования. Кроме того, депутаты, члены законодательных (представительных) органов государственной власти, депутаты представительных органов местного самоуправления должны обладать правом использования сайта соответствующего органа для размещения в сети Интернет в открытом доступе информации, касающейся вопросов своей деятельности, в том числе результатов голосования.
          3. Обеспечение доступа к заседаниям органов власти. Гражданам должно быть предоставлено реальное право знакомиться не только с "исходным продуктом" – решениями государственных и муниципальных органов, но и иметь всю необходимую информацию на этапах, связанных с выработкой какого-либо решения. Это может быть достигнуто путем непосредственного присутствия граждан на заседании государственного или муниципального органа. Такое непосредственное присутствие граждан позволит на практике реализовать принципы гласности и открытости проведения заседаний соответствующих органов. Как отмечается в юридической литературе, "гласность деятельности законодательных органов обеспечивается процедурами, связанными, в частности, с приглашениями на заседания лиц, не являющихся депутатами"[9]. Регламенты многих законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации предусматривают допуск граждан на свои заседания. С определенными условиями принцип гласности, открытости заседаний должен распространяться и на органы исполнительной власти всех уровней. При этом соответствующие органы власти должны заблаговременно доводить до сведения граждан повестку и время своего заседания. Конечно же доступ граждан на заседания органов власти по ряду причин не может быть абсолютно свободным. Иногда это просто связано с отсутствием возможности размещения значительного числа желающих. Кроме того, как отмечается, слишком большое число присутствующих в зале не способствует созданию деловой обстановки[10]. Особенно это справедливо применительно к федеральным и региональным органам государственной власти. В тоже время присутствие граждан на заседаниях органов местного самоуправления, т.е. органов наиболее приближенных к населению, представляется весьма важным. Следует также иметь в виду, что вряд ли граждане смогут принять участие и в закрытом заседании. Однако условия проведения таких заседаний не должны определяться произвольно. Они должны быть закреплены как минимум в регламенте соответствующего органа, а еще лучше – в акте более высокого уровня. Так, в части 2 статьи 100 Конституции Российской Федерации установлено, что в случаях, предусмотренных регламентами Совета Федерации и Государственной Думы, соответствующая палата вправе проводить закрытое заседание. В любом случае, решение о проведении заседания в закрытом режиме должно быть доступно для ознакомления и подробно мотивировано со ссылками на конкретные нормы законодательства, явившиеся основанием для ограничения доступа общественности к заседанию.
          Следует отметить, что весьма неопределенной остается ситуация и с информационной открытостью избирательных комиссий всех уровней. Это связано с тем, что федеральный законодатель, чрезмерно зарегламентировал деятельность (в том числе и информационную) не только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, но и всех иных комиссий. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что в числе установленных федеральными законами категорий лиц, имеющих право присутствия на заседаниях избирательных комиссий, отсутствуют собственно избиратели. На наш взгляд это ненормально.
          Конечно же, доступ избирателей на заседания комиссий по ряду причин не может быть абсолютно свободным. Это просто может быть связано с отсутствием возможности размещения значительного числа желающих, особенно в ходе выборов. Однако, справедливости ради, надо отметить, что в зарубежных странах заседания избирательных комиссий доступны для посещениях всех желающих, потому что закон не делает ни для кого исключений. Например, в США для доступа публики открыты даже заседания Федеральной избирательной комиссии[11]. В тоже время присутствие граждан на заседаниях территориальных и участковых избирательных комиссий, т.е. комиссий наиболее приближенных к избирателям, представляется весьма важным. Следует заметить, что ранее в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ предусматривалось, что законом субъекта Российской Федерации, регулирующим порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей (пункт 7 статьи 26).
          4. Предоставление документов и материалов на основании запроса. Для того, чтобы информация была реально доступна, гражданин должен иметь возможность требовать предоставить ему информацию о решениях органов власти в той форме, которая действительно существует и удобна лично для него.
          Запросы на получение информации могут быть адресованы государственным органам и органам местного самоуправления в форме:
             - личного устного обращения, обращения по справочному телефону соответствующего органа;
             - письменного запроса, доставляемого по почте или путем личной передачи;
          - текстовых сообщений, передаваемых по каналам телекоммуникационной связи (электронная почта, факс).
          Ответ на запрос целесообразно давать в той же форме, в которой был получен запрос или же в иной удобной для граждан форме. Так, при личном устном обращении заинтересованного лица за получением информации или обращении по телефону соответствующая информация должна предоставляться в устной форме.
          Государственные органы и органы местного самоуправления обязаны в соответствии с письменным запросом заинтересованных лиц предоставлять документы и материалы о решениях соответствующего органа. При этом в федеральном законодательстве должны быть установлены предельные сроки ответов на запросы о предоставлении информации. Достаточным здесь представляется срок в 30 дней, с возможностью небольшой его отсрочки в особых случаях. Это не должно исключать установления законами субъектов Российской Федерации сокращенных сроков исполнения запросов.
          Обязанности органа власти, получившего запрос, должны исчерпываться поиском существующего документа. От него не требуется подбирать информацию, которой у него нет. Орган не обязан также проводить исследовательскую или аналитическую работу для удовлетворения запроса. Лица, запрашивающие информацию, должны обращаться за существующими документами. Для того, чтобы получить требуемые сведения, запросы должны тщательно формулироваться. Им в помощь необходимо разрабатывать примерные образцы запросов.
          Несомненно, что сведения ограниченного доступа не должны предоставляться совершенно свободно. Законодательство во всех странах предусматривает соответствующие исключения. В общем виде они могут быть отнесены к четырем категориям:
          1. Исключения в интересах государства (государственная тайна, общественный порядок, экономические интересы, международные отношения и т.д.).
          2. Исключения в интересах третьих сторон (неприкосновенность частной жизни, интеллектуальная собственность, коммерческая тайна и т.д.).
           3. Исключения в целях защиты процесса принятия решений (сведения "для внутреннего пользования").
          4. Исключения для избежания необоснованных трудовых затрат государственного или муниципального органа (например, если соответствующее решение уже было опубликовано).
          Однако такие ограничения должны устанавливаться исключительно в федеральном законодательстве. Например, перечень сведений, составляющих государственную тайну, определен в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 года "О государственной тайне". Рассматривая вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации ряда статей данного Закона, федеральный Конституционный Суд указал, что Конституция, гарантируя каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, в то же время предусматривает, что федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ст. 29, ч. 4). Такое решение вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого, законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям[12].
          Следует также помнить, что в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. При отсутствии федерального регулирования субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять в этой сфере собственное правовое регулирование. В этом плане весьма показателен опыт Калининградской области, где принят Закон "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области". Процедуры, предложенные региональным законодателем, вполне приемлемы и для федерального уровня. Однако региональный законодатель не мог урегулировать информационную деятельность федеральных органов, чего нельзя сказать о деятельности органов местного самоуправления. В результате этого органы местного самоуправления, действующие в Калининградской области, выведены из сферы действия данного Закона.
          Возможно, это было связано с опасениями, что в случае распространения Закона и на органы местного самоуправления областной законодатель выйдет за пределы своей компетенции. То есть опасались, что законом субъекта Российской Федерации на органы местного самоуправления могут быть возложены дополнительные обязанности, не подкрепленные финансовыми и материальными ресурсами. Но здесь не следует забывать, что речь не идет о делегировании отдельных государственных полномочий (если только на органы местного самоуправления не возлагается обязанность по информированию о решениях органов государственной власти, что само по себе вряд ли целесообразно).
          Если на органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации возлагается обязанность об информировании о своих решениях, то это вполне укладывается в их компетенцию, установленную Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Федеральное законодательство определяет предметы ведения местного самоуправления. И информирование о принятых решениях по собственным предметам ведения является прямой обязанностью органов местного самоуправления. В ряде федеральных законов на органы местного самоуправления возлагается прямая обязанность по информированию о принятых решениях. Например, в Земельном кодексе Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (статья 31 Земельного кодекса Российской Федерации).
          Сходные положения установлены и в Градостроительном кодексе Российской Федерации. Информирование граждан и их объединений о градостроительной деятельности осуществляется соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. Порядок информирования граждан и их объединений о градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 18 Градостроительного кодекса).
          В целом надо признать, что в большинстве субъектов Российской Федерации законодательные гарантии прав граждан являются формальными и не могут в должной мере обеспечить информирование граждан о решениях органов публичной власти. В качестве примера можно привести Закон Еврейской автономной области от 21 декабря 1999 г. № 152-ОЗ "О гарантиях реализации конституционных прав граждан о решениях, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области". Данный Закон, состоящий всего из пяти статей, посвящен исключительно порядку опубликования нормативных правовых актов областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также направлению указанных актов в фонды соответствующих библиотек.
          Исходя из изложенного очевидно, что необходимо скорейшее принятие федерального закона, в котором был бы в полной мере урегулирован порядок получения информации о решениях органов власти всех уровней. При этом законами субъектов Российской Федерации должны устанавливаться дополнительные гарантии на получение информации о решениях органов публичной власти. Принятие и исполнение указанного федерального закона позволит достичь следующих целей. Первая – сделать российское государство более демократичным, информационно открытым и «прозрачным» для граждан. Вторая – повысить эффективность деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Ибо российский опят показывает, что непрозрачная, а следовательно безответственная власть неэффективна. Наконец, третья – установление общественного контроля над властью. Только общественный контроль позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, злоупотреблением должностным положением.

В начало