АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ

к Общественным слушаниям по теме:
“Пропорциональная” избирательная реформа

Разноцветные революции, произошедшие сразу в нескольких странах СНГ, имели под собой общий политико-правовой фон: неверие избирателей в объективность итогов выборов и как следствие – массовые протесты.

Пока в ходе идущей в нашей стране избирательной реформы этот фактор не принимается во внимание. Между тем, организация выборов на постсоветском пространстве имеет много общих черт. Прежде всего, это близкая законодательная база, много общего и в организации голосования. Характерными особенностями наших стран является низкий уровень соблюдения избирательного законодательства, доминирование административного ресурса, практически полное подчинение избирательных комиссий исполнительной власти.

В отличие от стран СНГ, где произошли революции, выборы, прошедшие в России в декабре 2003 года, не привели к массовым выступлениям, за исключением некоторых субъектов Федерации, где одновременно проходили региональные выборы (например, Республика Калмыкия). Вместе с тем, выборы депутатов Государственной Думы четвертого созыва вызвали не только шок и замешательство у политической элиты, но и явную неудовлетворенность избирателей. Эти выборы наиболее наглядно продемонстрировали грубое использование федерального административного ресурса. По итогам этих выборов было подано огромное количество обращений в прокуратуру и суды. В том числе в Верховном Суде РФ состоялся беспрецедентный процесс, в котором КПРФ и “Яблоко” впервые оспаривали общие итоги выборов, стремясь доказать наличие существенных нарушений, которые повлияли на волеизъявление граждан. Однако результатом всех этих многочисленных обращений стала лишь констатация факта, что российская судебная система оказалась не способной защищать нарушенные избирательные права граждан и политических партий.

В ходе реформирования избирательной системы российские власти не извлекли уроков из событий в ближнем зарубежье. Вместо того, чтобы позаботиться о повышении доверия общества к результатам выборов, они продолжили прежнюю практику сворачивания выборных и референдумных процедур, ограничения избирательных прав граждан и усиления административного давления на выборы.

Отказ от выборов глав регионов не только непосредственно сузил права граждан на участие в управлении государством, но ведет (особенно в сочетании с массовым вступлением губернаторов в пропрезидентскую партию) к дальнейшей мобилизации административного ресурса к новым федеральным выборам. Показательно, что фактически назначаемые Президентом губернаторы сохранили за собой право единолично назначать половину составов избирательных комиссий субъектов Федерации. Это право, которое было допустимым в тот период, когда губернаторы получали свой мандат из рук избирателей (хотя оно и тогда было спорным), в настоящий момент становится однозначным свидетельством зависимости избирательных комиссий от исполнительной власти.

Стремление усилить административное давление на результаты выборов является главной целью и проводимой в настоящее время реформы системы выборов в Государственную Думу. Этой цели подчинены не только переход на полностью пропорциональную систему, но и изменение порядка формирования партийного списка – его принудительная “регионализация”, что стимулирует встроенных в “вертикаль” губернаторов еще более активно использовать свой административный ресурс в пользу правящей партии.

Хотя к каждым выборам депутатов Государственной Думы (1995, 1999, 2003 гг.) тоже принимались новые законы, однако основные параметры избирательной системы на протяжении 10 лет оставались неизменными: избрание половины депутатов по одномандатным округам, а половины – по партийным спискам, 5%-ный барьер, стабильная методика распределения мандатов между списками и между региональными группами внутри списка. Единственное, что менялось – это правила составления списков (минимальное число региональных групп, максимальное число кандидатов в общефедеральной части).

Проект нового закона о выборах депутатов Государственной Думы, инициированный Президентом РФ, изначально предлагал радикальные изменения практически всех параметров избирательной системы:

• отказ от выборов по одномандатным округам и переход на полностью пропорциональную систему;
• повышение заградительного барьера до 7%;
• резкое повышение минимального числа региональных групп (с 7 до 71);
• резкое снижение максимального числа кандидатов в общефедеральной части списка: с 18 до 3;
• изменение методики распределения мандатов между региональными группами.

Другие существенные изменения избирательного законодательства, вместе с ранее принятыми поправками к закону о политических партиях, ужесточающими правила их регистрации, также будут способствовать снижению конкурентности выборов. Речь идет об отмене института избирательных блоков и ужесточении правил регистрации списков кандидатов.

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству 5 апреля 2005 г. одобрил 254 и отклонил 617 из общего числа поправок, поступивших к законопроекту о выборах депутатов Государственной Думы.

1. Изменены правила формирования региональных групп партийного списка:

• минимальное число региональных групп – 100;
• максимальное число избирателей на территории, соответствующей региональной группе, – 3 миллиона;
• субъект РФ с числом избирателей больше 3 миллионов обязательно должен быть разбит на несколько региональных групп, а субъект с числом избирателей от 1,3 миллиона до 3 миллионов может быть разбит на несколько региональных групп; при этом число избирателей в каждой такой группе не может быть менее 650 тысяч.

По оценке ЦИК РФ, максимально возможное число региональных групп в соответствии с данными правилами – 158.

2. Решено отказаться от изменения методики распределения мандатов между региональными группами и вернуться к методике, предусмотренной действующим законом. Таким образом, отказались от идеи распределять мандаты, в первую очередь исходя из относительного, а не абсолютного числа голосов, полученных региональной группой.

3. Предельная сумма расходов избирательного фонда партии повышена с 260 до 400 миллионов руб.

В два раза повышены предельные суммы расходов из избирательных фондов региональных отделений партии (эти суммы дифференцированы в зависимости от числа избирателей в соответствующем субъекте РФ).

Уточнено, что расходы из средств избирательных фондов региональных отделений не включаются в предельную сумму расходов средств избирательного фонда партии.

Если суммировать все предельные суммы расходов из избирательных фондов региональных отделений, то получается (исходя из 88 субъектов РФ и числа избирателей на 14.03.2004) примерно 1,4 млрд. руб. Таким образом, предельная сумма всех расходов партии возрастает примерно до 1,8 млрд. руб.

4. Отменены любые санкции в отношении партии за отказ избранного кандидата от мандата, в том числе и за пассивный отказ (не предоставление документа о прекращении несовместимой со статусом депутата деятельности).

5. Введено правило, согласно которому при отказе партии от участия в дебатах, общее время на дебаты сокращается, а партия получает свою долю времени для проведения индивидуальной агитации.

6. Повышен с 3 до 4% барьер, при недостижении которого избирательный залог не возвращается внесшей его партии.

Повышен с 2 до 3% барьер, при недостижении которого партия обязана выплатить стоимость “бесплатного” эфирного времени и “бесплатной” печатной площади.

7. Отменено право направления наблюдателей для любых общественных объединений. Это право оставлено только за партиями, зарегистрировавшими свой список.

Анализ основных изменений, которые предлагает проект, подготовленный ко второму чтению, показывает, что они призваны полностью монополизировать избирательный процесс нынешней “партией власти”. Если смешанная избирательная система позволяет соединить достоинства мажоритарной и пропорциональной избирательных систем и компенсировать их недостатки, то предлагаемый отказ от смешанной системы открывает простор для монополизации всех выборных процедур и сворачивания строительства многопартийной политической системы.

Переход к полностью пропорциональной системе допустим при одном условии: когда в стране уже сформировалась партийная система, и партии в совокупности адекватно отражают интересы всех социальных групп и слоев. В нашей стране этого пока не произошло.

Ни разу за четыре цикла выборов в Государственную Думу партии и блоки, допущенные к распределению депутатских мандатов, не получили более 90% голосов избирателей. На последних выборах они довольствовались 70,7%, то есть почти 30% избирателей, принявших участие в голосовании, оказались не представлены в пропорциональной части Государственной Думы. Ясно, что пока такое положение сохраняется, недопустимо отдавать этим партиям все 100% мандатов в нижней палате парламента.

Более того, отказ от мажоритарной составляющей – это еще и потеря одного из важнейших избирательных прав – права на самовыдвижение. Это – реальное право. На последних выборах в Государственную Думу им смогли воспользоваться сотни граждан. И 67 из них были избраны депутатами. Ликвидация такого права – прямое нарушение части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, которая запрещает издавать законы, отменяющие права граждан. Реакция избирателей на подобное ущемление их прав может приобрести еще больший протестный характер.

Вместо отказа от мажоритарной составляющей, на наш взгляд, следовало бы предложить модификацию смешанной системы, например, использовать элементы “персонализированной” смешанной системы, применяемой на выборах в Германии. При такой системе избиратели тоже имеют два голоса: один они используют для голосования за кандидатов, баллотирующихся по одномандатному округу, другой – для голосования за партийные списки кандидатов. Однако, в отличие от системы, которая использовалась на выборах Государственной Думы первых четырех созывов, когда пропорционально “вторым” голосам распределяется только половина мест в Думе, в Германии по пропорциональному принципу распределяются все “основные” мандаты. Но при этом очередность получения мандатов представителями партии зависит в первую очередь от “первых” голосов: сначала мандаты получают кандидаты, набравшие относительное большинство в одномандатных округах, и только оставшиеся мандаты распределяются в соответствии с очередность кандидатов в списке. Таким образом, эта система позволяет сочетать пропорциональное представительство (практически в неискаженном виде) с возможностью для избирателей голосовать за конкретных кандидатов.

Предлагаемое увеличение минимального числа региональных групп с 7 до 100, на наш взгляд, абсолютно чрезмерное требование, которое приведет не к сближению депутатов с избирателями, а к противоположному результату – снижению представительности Думы. Расчеты показывают, что партии, получившие менее 15% голосов, должны будут получить меньше 90 мандатов, а значит, часть региональных групп заведомо останется без мандатов, а соответствующие регионы – без представительства в данной фракции, что особенно недопустимо в связи с отсутствием одномандатных округов.

На выборах в Государственную Думу в 2003 г. большинство серьезных партий разбивали свои списки на 20–30 региональных групп. На наш взгляд, такое опытным путем подобранное количество групп следует считать оптимальным.

Обстоятельный анализ приводит нас к выводу, что три главных новеллы реформы – отмена губернаторских выборов, отказ от одномандатных округов и “регионализация” списков – направлены в одну сторону и имеют целью исключительно усиление административного ресурса в пользу “партии власти”.

По нашему мнению, усиление “регионализации” партийных списков ведет к повышению влияния губернаторов на их формирование. Если региональная группа соответствует группе из 3–5 субъектов Федерации, губернаторам гораздо труднее влиять и на расположение кандидатов в такой группе, и на результат, полученный группой. Другое дело, когда каждая региональная группа соответствует одному субъекту Федерации или его части. В этом случае влияние губернатора как на формирование группы, так и на ее результат становится существенным, а иногда и решающим.

Когда половина Государственной Думы избиралась по партийным спискам, а половина – по одномандатным округам, губернаторы основной свой ресурс использовали для поддержки кандидатов–одномандатников. Теперь же ситуация меняется. Губернаторам ничего не останется, как поддерживать на своей территории список президентской “партии власти”. А для того, чтобы стимулировать губернаторов, им как раз и дается возможность влиять (в определенных пределах) на состав списка. Напомним, что число мандатов, выделяемых региональной группе, зависит от числа голосов, полученных этой группой. Таким образом, губернаторы получают прямой заказ на поддержку “партии власти”: на них есть “кнут” – угроза недовольства Президента плохими результатами выборов в регионе, что таит опасность увольнения за “утрату доверия”, и “пряник” – возможность проведения в Думу “нужных” кандидатов.

Введение повышенного заградительного барьера имеет целью отсечь от участия в парламенте не только партии, получающие ничтожное количество голосов избирателей, но и преградить путь потенциальным “середнячкам”, которые могли бы повысить эффективность работы парламента. Анализ свидетельствует, что партии, получающие более 2–3% голосов избирателей, являются стабильными образованиями и представляют значительное число избирателей. Что касается предотвращения образования мелких фракций, то эта цель при 225 депутатах, избираемых по спискам, вполне обеспечивалась 5%-ным барьером, который гарантировал создание фракции из не менее 12 депутатов. Однако при переходе на полностью пропорциональную систему даже 3%-ный барьер гарантирует создание фракции из не менее 13 депутатов. Поэтому с точки зрения защиты избирательных прав и повышения представительности парламента заградительный барьер необходимо снизить (оптимально – до 3%). Повышение же барьера до 7%, на наш взгляд, является грубым нарушением избирательных прав граждан, принципов многопартийности и народовластия.

В проекте предлагается повысить с 50 до 60% минимальный порог, который необходимо преодолеть в совокупности спискам, допущенным к распределению мандатов (при недостижении этого порога предусматривается переход к “плавающему барьеру”). Эта мера призвана повысить гарантированный уровень представительности Думы, однако она, по нашему мнению, недостаточна, так как порог в 60% означает возможность оставления без представительства 40% избирателей, что просто недопустимо в сочетании с отсутствием одномандатных округов. Полагаем, что гарантированный уровень представительности Думы необходимо повысить минимум до 75%.

Полный отказ от института избирательных блоков является еще одним шагом в сторону монополизации власти. По нашему мнению, отказываться от избирательных блоков можно будет только тогда, когда партийная система в стране окончательно сформируется. В настоящее время этого не произошло, поэтому отказ от института избирательных блоков является преждевременным.

Наряду или взамен института избирательных блоков возможно было бы предусмотреть другой механизм объединения партий, например, существующий в ряде стран институт соединения списков. Этот институт дает партиям, самостоятельно идущим на выборы, возможность заранее договориться о соединении списков на тот случай, если каждая из них в отдельности не преодолеет заградительный барьер, а вместе они его преодолевают.

За период с декабря 2003 г. по март 2005 г. выборы по пропорциональной системе прошли в 31 регионе. При этом в трех регионах (Республика Калмыкия, Корякский и Ямало-Ненецкий автономные округа) использовалась система “открытых” списков, и в трех регионах (Республика Мордовия, Архангельская и Курганская области) списки разбивались на субрегиональные группы.

Введение пропорциональной избирательной системы на региональных выборах выявило ряд негативных тенденций, к преодолению которых необходимо стремиться.

1. Низкая степень конкурентности. В трех регионах в выборах участвовало всего 5 списков, в четырех – всего 4 списка, а в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе – всего 3 списка.

2. Отказы в регистрации или отмена регистрации списков, которые имели высокие шансы на успех. Так, во Владимирской области отказано в регистрации списка регионального отделения партии “Родина”, в Ямало-Ненецком автономном округе отменена регистрация списка ЛДПР, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе отказано в регистрации списка окружного отделения Аграрной партии России, в Свердловской области отказано в регистрации списков нескольких избирательных блоков, в том числе блока “СПС и ЯБЛОКО”.

3. Высокий уровень голосования против всех списков. Практически повсеместно (за исключением Читинской области) против всех списков голосовало меньше избирателей, чем против всех кандидатов в одномандатных (или многомандатных) округах. Однако во многих регионах уровень голосования против всех списков был довольно высоким: 20,0% в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе, 17,9% во Владимирской области, 15,7% в Архангельской области, 15,0% в Читинской области, 14,4% в Республике Марий Эл, 14,2% в Ямало-Ненецком автономном округе. По мнению региональных аналитиков, во многом это связано с отмечавшимися выше отказами в регистрации списков популярных партий и низкой степенью конкурентности.

4. Высокие заградительные барьеры. В ряде регионов установлены завышенные заградительные барьеры. В наибольшей степени отличились Республики Дагестан и Калмыкия, а также Москва и Алтайский край, установившие барьер на уровне 10%. Но если в Алтайском крае законодатели затем снизили барьер до 7% (что тоже завышено), то в Москве, напротив, сначала установили 5%, а затем повысили до 10%.

Барьеры на уровне 7–8%, помимо Алтайского края, установлены во Владимирской, Волгоградской, Вологодской, Омской, Пермской областях, республиках Башкортостан и Татарстан, Ненецком и Таймырском (Долгано-Ненецком) автономных округах.

По нашему мнению, такие завышенные барьеры приводят к искусственному снижению представительности избранных парламентов. Так, в Республике Калмыкия 10%-ный барьер преодолели только две партии, получившие в сумме лишь 52,2% голосов, в то время как при 5%-ном барьере в Народный Хурал попали бы 4 партии, получившие в сумме 67,1%. В Республике Татарстан 7%-ный барьер преодолела лишь одна партия, и пришлось применять “плавающий” барьер, в результате к распределению мандатов была допущена вторая партия, получившая 6,3% голосов.

5. Недостаточные гарантии избирательных прав граждан при применении системы открытых списков. В некоторых регионах, использующих систему открытых списков, для распределения мандатов внутри списка была предложена упрощенная методика, учитывающая только предпочтения избирателей, даже если правом отметить кандидатов воспользуется ничтожное меньшинство. Представляется, что такая методика нарушает права избирателей, которые не отметили кандидатов, поскольку данный способ волеизъявления следует трактовать как поддержку той последовательности, которая установлена партией, выдвинувшей список.

В других регионах используется методика, рекомендованная Центризбиркомом, предлагающая механически перемножать число голосов, полученных кандидатами, и т.н. “партийный рейтинг”, искусственно сконструированный. Эта методика, использованная, в частности, в Ямало-Ненецком автономном округе, не позволяет адекватно отражать волеизъявление избирателей.

При введении отрытых списков необходимы дополнительные гарантии избирательных прав граждан, которые, однако, отсутствуют в соответствующих региональных законах. В частности, поскольку число голосов, полученных кандидатами внутри списка, отражается не в протоколе избирательной комиссии, а в приложении к протоколу, необходимо публиковать не только данные протокола, но и данные его приложений.

6. Чрезмерные требования к спискам кандидатов в региональных законах. В некоторых региональных законах по рекомендации Центризбиркома установлено минимальное число кандидатов в списке – не менее числа распределяемых мандатов (или даже больше данного числа). На наш взгляд, это – явно чрезмерное требование, поскольку большинство партий на региональных выборах могут претендовать лишь на 2–3 мандата. Недопустимо требовать, чтобы такая партия включала в свой список, скажем, не менее 20 кандидатов, большая часть из которых никаких шансов на получение мандатов заведомо иметь не будет.

Особенно много неразумных ограничений установлено в законодательстве регионов, где предусмотрено разбиение списков на субрегиональные группы. Так, в законе Республики Мордовия установлено, что число региональных групп должно соответствовать числу одномандатных округов (а центральной части вообще не должно быть), при этом в каждой группе должно быть не менее 3 и не более 5 кандидатов.

В законе Курганской области также установлено, что субрегиональные группы должны соответствовать одномандатным округам. Однако затем в закон было внесено изменение, жестко устанавливающее размер общерегиональной части списка – 10 кандидатов, после чего разбиение списков на субрегиональные группы сделалось бессмысленным: ни один список не получил больше 6 мандатов.

По нашему мнению, на региональных выборах еще с большей эффективностью, чем на выборах в Государственную Думу, можно было бы использовать “персонализированную” смешанную систему. Применение такой системы полностью соответствует действующему федеральному законодательству. Полагаем, что ряд регионов, наиболее преуспевших в развитии партийной системы (Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Красноярский край, Пермский край) могли бы опробовать эту избирательную систему, а не копировать решения, принятые на федеральном уровне.

Следует также отметить, что до сих пор принятие федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предшествовало принятию федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы. Это в основном позволяло решать сначала общие вопросы, связанные с защитой избирательных прав граждан, и только после этого принимать решения по вопросам, связанным с проведением конкретных выборов.

В то же время, предшествующий опыт законотворчества показывает, что значительное разведение по времени принятия федеральных законов об основных гарантиях избирательных прав и о выборах депутатов Государственной Думы приводит к тому, что эти два закона противоречат друг другу. Возникают коллизии, которые очень часто разрешаются не на основе принципов права, а из конъюнктурных соображений. Так, правоприменительная практика последних лет содержит примеры как приоритетного применения закона об основных гарантиях избирательных прав (регистрация кандидатов без сбора подписей и залога на дополнительных выборах), так и приоритетного применения закона о выборах депутатов Государственной Думы (запись “самовыдвижение” в избирательном бюллетене).

Сегодня предлагается наихудший вариант: сначала принять новый специальный закон – закон о выборах депутатов Государственной Думы, и только потом принимать закон, предполагающий внесение существенных изменений в “рамочный” закон – закон об основных гарантиях избирательных прав. Это неизбежно приведет к существенным коллизиям двух законов. На наш взгляд, нет никакой срочности в принятии нового закона о выборах депутатов Государственной Думы. Целесообразно отложить его принятие и принимать его одновременно с федеральным законом о внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах, который в настоящее время только готовится к внесению в Государственную Думу.

Еще более целесообразным для упорядочения федерального и регионального избирательного законодательства представляется принципиально иной путь – разработка и принятие Избирательного кодекса Российской Федерации. За время, оставшееся до назначения очередных выборов в Государственную Думу, это вполне можно было бы сделать.

По нашему мнению, сейчас, когда до очередных выборов в Государственную Думу остается более 2,5 лет, нет объективных причин для форсированного принятия столь радикально нового закона о выборах. Такие непродуманные действия неизбежно приведут к еще большему снижению доверия граждан к выборам и ослаблению легитимности избираемых органов власти.

Вопреки заявлениям о необходимости прозрачности российских выборов сегодня делается все для снижения тех минимальных гарантий, которые еще остались в избирательном законодательстве. Так, в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы, подготовленном ко второму чтению, полностью исключено право общественных объединений направлять наблюдателей, то есть ликвидируется один из важнейших институтов демократии – независимый общественный контроль за выборами.

Полагаем, что путь реформирования избирательной системы, который выбрала российская власть, не имеет перспективы, в том числе и для нее самой. Федеральную избирательную систему следует корректировать в направлении повышения доверия общества к институту выборов. Эта задача не решается административным путем или постоянным изменением правил проведения выборов. За время, оставшееся до новых парламентских выборов, необходимо разработать и принять на основе широкого общественного обсуждения концептуально новый федеральный избирательный кодекс, устанавливающий на длительную перспективу стабильные правила выборов представительных органов власти всех уровней, а также независимый статус избирательных комиссий. Избирательные комиссии должны стать, прежде всего, независимыми от органов исполнительной власти, как в кадровом, так и организационном плане, в их статусе должна быть усилена межпартийная и общественная составляющая при укреплении гарантий от подчиненности их деятельности интересам одной партии.

Должна быть создана эффективная система общественного контроля за выборами, реально позволяющая противостоять нарушению избирательных прав граждан и оппозиционных партий, гарантировать честный подсчет голосов и, как результат, признание всеми участниками выборов их официальных итогов, что позволит исключить нежелательные эксцессы.

Предлагаемое скоропалительное и конъюнктурное реформирование избирательной системы не имеет ничего общего с реальными потребностями российской политической системы, которые заключаются в стабильных и честных правилах выборов, гарантирующих систематическое обновление российской власти. Вместо форсированного принятия новых избирательных законов необходима широкая общественная дискуссия с участием всех субъектов избирательного процесса и специалистов-экспертов. Ее результатом должна стать выработка обновленной концепции развития российского избирательного законодательства.

Дирекция программ мониторинга
избирательных кампаний
Независимого института выборов

В начало