АНАЛИТИЧЕСКИЙ МАТЕРИАЛ

14 апреля 2005 г. Президент РФ внес в Государственную Думу проект Федерального закона “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации”. 20 мая проект был принят в первом чтении.

1. Проект предлагает внесение изменений в 13 федеральных законов:

• Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (статья 9, 77 пунктов);
• Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” (статья 11, 77 пунктов);
• Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 8, 24 пункта);
• Федеральный закон “О политических партиях” (статья 7, 14 пунктов);
• Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (статья 12, 9 пунктов);
• Федеральный закон “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (статья 2, 7 пунктов);
• Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (статья 10, 7 пунктов);
• Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” (статья 4, 4 пункта);
• Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 3, 3 пункта);
• Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (статья 5, 2 пункта);
• Федеральный закон “О средствах массовой информации” (статья 1, без пунктов);
• Налоговый кодекс Российской Федерации (статья 6, без пунктов);
• Федеральный закон “О лотереях” (статья 13, без пунктов).

Наиболее существенные изменения вносятся в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, имеющий характер “рамочного” закона о выборах и референдумах. Изменения в Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” в основном дублируют изменения, вносимые в “рамочный” закон.

В то же время изменения, вносимые в некоторые законы, являются техническими. Так, единственное изменение, вносимое в Налоговый кодекс, все изменения, вносимые в Уголовный кодекс, и одно из двух изменений, вносимых в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, связаны с исключением термина “избирательный блок” в связи с предлагаемой в “рамочном” законе ликвидацией данного института. Второе изменение, вносимое в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, также связано с новеллой “рамочного” закона: т.н. “единым избирательным днем”. В Федеральный закон “О лотереях” вносится дополнительная статья, дублирующая норму, присутствующую в “рамочном” законе с 2002 г.

Следует отметить, что процесс реформирования избирательного законодательства в нынешнем цикле существенно отличается от предыдущих по своей технологии. Если раньше прежде всего происходило изменение “рамочного” закона, а затем на основании этих изменений происходило изменение других законодательных актов, связанных с выборами, то теперь все делается по-другому. Сначала был принят новый Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, во многом противоречащий действующему “рамочному” закону, и лишь после этого вносится проект изменений в “рамочный” закон. Тем самым порядок проведения всех выборов в России фактически подстраивается под порядок выборов депутатов Государственной Думы. При этом нет никаких гарантий, что между “рамочным” законом и законом о парламентских выборах не возникнет коллизий.

2. Наиболее существенной и радикальной новеллой законопроекта является “единый избирательный день” (статья 9, пункты 7 и 74). Проект предлагает установить основным днем голосования второе воскресенье марта. В качестве дополнительного дня голосования предлагается первое воскресенье октября. Дополнительный день голосования предусмотрен только на переходный период, а также для досрочных выборов и выборов вновь образуемых органов. Для очередных выборов депутатов Государственной Думы ранее принятый закон сохранил в качестве дня голосования первое воскресенье декабря. В связи с этим в год проведения выборов депутатов Государственной Думы дополнительным днем голосования на региональных и местных выборах будет день голосования на парламентских выборах.

Полагаем, что данная новелла является неоправданной и чрезвычайно вредной.

2.1. В первую очередь следует отметить, что для введения этого радикального изменения не предложено никакого серьезного обоснования. Единственный аргумент разработчиков закона: необходимость уйти от “перманентных” выборов. Однако нет никаких аргументов в отношении того, что “перманентные” выборы – это плохо.

Действительно, в чем отрицательный момент того, что выборы, например, Воронежской областной Думы проходят 20 марта, Амурского областного Совета народных депутатов – 27 марта, а Магаданской областной Думы – 22 мая? Избиратели разные, кандидаты разные, газеты разные, деньги разные. И какое преимущество дает проведение всех этих выборов одновременно – для избирателей, для бюджета и т.п.? Аналогичные вопросы возникают и в отношении муниципальных выборов.

2.2. Новелла приведет к тому, что одновременно будет проводиться большое число выборов. Например, только по выборам законодательных органов государственной власти субъектов РФ получается следующая картина:

• 12 марта 2006 г. будут проведены выборы в 18 субъектах РФ;
• 1 октября 2006 г. будут проведены выборы в 10 субъектах РФ;
• 11 марта 2007 г. будут проведены выборы в 15 субъектах РФ;
• и т.д.

В следующем избирательном цикле число одновременно проводимых выборов увеличится, т.к. все очередные выборы будут проводиться во второе воскресенье марта.

2.3. Одно из главных отрицательных последствий введения “единого избирательного дня” – депрофессионализация выборов. Люди, профессионально занимающиеся выборами, – политтехнологи, юристы, специалисты по организации выборов и контролю за выборами – смогут участвовать в значительно меньшем числе избирательных кампаний. На их место придут непрофессионалы, что неизбежно приведет к снижению качества избирательного процесса. Может быть, в этом и состоит одна из целей реформы?

Усложнится и возможность защиты избирательных прав граждан со стороны федеральных органов власти. И Центризбирком, и Верховный Суд просто не будут справляться с жалобами, которыми их будут заваливать в ходе одновременно проходящих выборов в двух и более десятках регионов.

2.4. Новелла приведет к существенному увеличению сроков полномочий избранных органов власти. Так, для законодательных органов государственной власти субъектов РФ, избранных в апреле (Карелия, Удмуртия, Кемеровская, Липецкая, Пензенская, Свердловская области), срок полномочий увеличивается на 6 месяцев. Это же касается и сроков полномочий избранных населением глав муниципальных образований.

Еще больше увеличиваются сроки полномочий представительных органов муниципальных образований. Для таких органов, избранных в апреле или ноябре, срок полномочий продлевается на 11 месяцев.

2.5. Неоправданно увеличивается срок проведения повторных и досрочных выборов. Так, если глава муниципального образования досрочно прекратил полномочия в январе, выборы нового главы будут проведены только в октябре, а в год проведения очередных выборов депутатов Государственной Думы – только в декабре. Если глава муниципального образования досрочно прекратил полномочия в июле, выборы нового главы будут проведены только в марте следующего года.

Особо следует отметить следующую недоработку проекта. Если глава муниципального образования досрочно прекратил полномочия в конце декабря (т.е. менее чем за 80 дней до второго воскресенья марта следующего года), то, согласно предлагаемой в проекте редакции п. 4 ст. 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, выборы все равно должны назначаться на второе воскресенье марта следующего года, что противоречит предлагаемой в проекте редакции п. 7 указанной статьи.

2.6. Следует также отметить неудачную формулировку: “год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва”. Разработчики проекта имели в виду, очевидно, то, что эта норма не распространяется на случай досрочных выборов в Государственную Думу (иначе получается абсолютно не работоспособная норма). Однако ясно, что любые выборы в Государственную Думу (как очередные, так и досрочные) приводят к избранию нового, т.е. очередного созыва. Правильнее использовать формулировку: “год истечения срока полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации текущего созыва”.

2.7. В отношении совмещения выборов обсуждаемая новелла приводит к трудно предсказуемым последствиям. В принципе, она не обязывает проводить совмещенные выборы, поскольку при особом желании выборы можно развести по годам в пределах четырехлетнего цикла. Однако при введении “единого избирательного дня” повышается вероятность “сверхсовмещения”, когда в один день на одной территории будет проводиться большое число выборов: Президента РФ, законодательного органа субъекта РФ (по двум бюллетеням), главы муниципального образования и представительного органа муниципального образования – итого 5 бюллетеней. Такое “сверхсовмещение” затрудняет для избирателей возможность сделать осознанный выбор.

2.8. Первое воскресенье октября – не самое удачное время для проведения выборов. Поскольку выборы назначаются примерно за три месяца до дня голосования (региональные – за 90–100 дней, а местные – за 80–90 дней), то значительная часть избирательной кампании в этом случае приходится на летнее отпускное время. Это и формирование окружных избирательных комиссий, и выдвижение кандидатов (вместе со сбором подписей), и нарезка избирательных участков. В итоге значительная часть людей лишается возможности провести отпуск в июле–августе.

2.9. Предложенная в проекте редакция п. 8 и 9 ст. 10 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” создает дополнительные проблемы. Эти пункты призваны обеспечить проведение выборов в тех случаях, когда орган или должностное лицо, уполномоченные назначить выборы, не назначат их в предусмотренный законом срок. Согласно п. 8 в этом случае выборы назначает соответствующая избирательная комиссия, однако для нее устанавливается срок, на 10 дней отстающий от срока, установленного для уполномоченного органа или должностного лица. Таким образом, избирательная кампания сокращается на 10 дней.

Пункт 9 предусматривает, что, если выборы не назначит и соответствующая избирательная комиссия, вопрос решается судом общей юрисдикции. Однако очевидно, что в этом случае выборы уже нельзя будет назначить на день, предусмотренный законом (время будет упущено). В сочетании с другими нормами закона это будет означать, что выборы придется отложить на 5–7 месяцев (с октября на март или с марта на октябрь).

2.10. Можно предположить, что главная цель обсуждаемой новеллы: усилить влияние федерального административно–медийного ресурса на региональные и местные выборы. Проведение всех выборов в один день позволяет вести в течение короткого времени интенсивную агитационную кампанию в федеральных СМИ в пользу одной партии.

3. Еще одной существенной новеллой проекта является отмена института избирательных блоков. В этом отношении проект закрепляет решение, уже принятое в соответствующем законе в отношении выборов депутатов Государственной Думы. В данном проекте институт избирательных блоков предлагается отменить для всех выборов.

Следует отметить, что реализации этой новеллы посвящены значительное число пунктов и подпунктов проекта (в т.ч. однотипные формулировки: “в пункте … слова “избирательным блокам” исключить”).

Как уже многократно отмечалось в проводимых в последнее время дискуссиях, отказ от института избирательных блоков является по меньшей мере преждевременным. В настоящее время избирательные блоки пользуются значительной поддержкой избирателей (особенно на выборах законодательных органов государственной власти субъектов РФ по пропорциональной системе), и отказ от них существенно ущемляет избирательные права граждан, препятствует развитию партийной системы.

Более разумной была бы реализация “умеренного” предложения Центризбиркома, согласно которому наименование избирательного блока должно включать только наименования входящих в него политических партий.

4. Еще две новеллы (п. 34 ст. 9), связанные с порядком регистрации кандидатов, развивают решение, уже принятое в отношении выборов депутатов Государственной Думы и призваны усложнить процесс регистрации кандидатов и списков кандидатов для всех, кроме парламентских партий (поскольку последние, согласно уже действующей и сохраняемой норме, регистрируются без сбора подписей и внесения залога). Эти новеллы могут привести к катастрофическому сокращению степени конкурентности выборов, к фактической ликвидации альтернативности на выборах (особенно на выборах органов местного самоуправления).

4.1. Допустимый запас подписей сокращается с 25 до 5% от необходимого числа подписей. Одновременно так же сокращается и допустимый процент недостоверных и недействительных подписей.

Эта новелла особенно опасна на выборах в небольших округах (с учетом сохраняющейся нормы о возможности выборочной проверки 20% от необходимого числа подписей). Так, если на один мандат приходится 4,75 и менее тысяч избирателей, необходимое число подписей составляет не более 95 (если взят предельный уровень – 2% от числа избирателей). В этом случае можно выборочно проверить всего 19 подписей, и, следовательно, одна единственная забракованная (по любому основанию) подпись влечет отказ в регистрации.

Такая ситуация возможна даже на выборах законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Так, на выборах Собрания депутатов Ненецкого АО в феврале 2005 г. по одномандатным округам на один мандат приходилось в среднем 3,9 тыс. избирателей. В Республике Тыва на выборах в Палату Представителей на один мандат приходится всего 1,2 тыс. избирателей.

На выборах же представительных органов муниципальных образований такие небольшие округа являются преобладающими. Так, в соответствии с новым федеральным законом о местном самоуправлении (от 6 октября 2003 г.), при численности населения (населения, а не избирателей) от 10 до 30 тысяч представительный орган поселения не может быть менее 15 человек (т.е. не более 2 тыс. на мандат), при численности населения от 30 до 100 тысяч – не менее 20 человек (т.е. не более 5 тыс. жителей или менее 4 тыс. избирателей на мандат), при численности населения от 100 до 500 тысяч – не менее 25 человек. Таким образом, ситуация, когда одна забракованная подпись приводит к отказу в регистрации кандидата, касается выборов депутатов представительных органов поселков и городов с населением по крайней мере до 160 тысяч.

Такие жесткие нормы обычно мотивируют необходимостью борьбы с фальсификацией подписей. Однако практика показывает, что лишь небольшая часть подписей бракуется по причине их фальсификации. Так, на выборах Президента РФ в 2004 г. лишь 3,7% забракованных подписей были признаны недостоверными (т.е. выполненными от имени другого лица), а остальные 96,3% – недействительными (т.е. содержащими неполные или неточные данные, не оговоренные исправления и т.п.). Таким образом, данные новеллы бьют не по фальсификаторам, а по тем, кто честно собирает подписи (известно, что в процессе действительного сбора подписей разные ошибки и прочие мелкие недостатки неизбежны).

4.2. Другая новелла (из п. 34 ст. 9) предлагает установить жесткую альтернативу: подписи или залог – если после внесения залога представляются подписи, избирательная комиссия их не принимает; если после представления подписей вносится залог, избирательная комиссия его возвращает. Тем самым кандидаты, собравшие и представившие подписи, лишаются возможности быть зарегистрированными на основании залога, если подписи будут забракованы. Полагаем, что это неоправданное ограничение, а в сочетании с новеллой, о которой шла речь в п. 5.1, она особенно опасна.

5. В ч. 3 ст. 4 Федерального закона “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” предлагается внести норму, согласно которой полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в случае его вхождения во фракцию, иную, чем была образована партией, в составе списка которой он был избран депутатом (п. 1 ст. 2 проекта).

Если бы речь шла только о запрете для депутатов входить в состав “чужой” фракции, такую новеллу следовало бы приветствовать. Именно такой запрет был одним из основных требований на общественных слушаниях, проведенных Независимым институтом выборов в феврале 2004 г. Как отмечается ведущими юристами, такой запрет ни в коей мере не следует рассматривать как элемент юридической конструкции “императивного мандата”. Однако, нас смущают два обстоятельства.

Во-первых, в проекте предлагается абсурдный способ решения данной проблемы. Вхождение в “чужую” фракцию не запрещается, но за это не запрещенное действие предусмотрена жесточайшая санкция: прекращение депутатских полномочий. Понятно, что при такой норме закона вхождений в “чужие” фракции не будет, и тем самым проблема будет определенным образом решена. Однако такое решение нельзя считать юридически корректным.

Во-вторых, опасность представляет то, что в проекте появляется термин “фракция”, который до сих пор ни в каких законах не расшифрован. Также законами не регулируются и вопросы, связанные с пребыванием депутатов во фракциях (все это есть лишь в Регламенте Государственной Думы, который может изменяться решением простого большинства Думы). В связи с этим действие предлагаемой новеллы может сильно измениться при изменении Регламента.

Особую обеспокоенность вызывает толкование новеллы, которое прозвучало в выступлении А.А. Вешнякова при обсуждении проекта в первом чтении. По мнению представителя Президента РФ, депутат, добровольно вышедший из фракции, в соответствии с предложенным проектом должен лишиться мандата. Это утверждение формально не основано на тексте законопроекта, но оно может стать реальностью, если в Регламенте в последующем будет записано, что депутат обязан быть членом какой-нибудь фракции.

Еще большее беспокойство вызывает заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. По мнению профильного комитета, “речь должна идти о выходе или исключении депутата из фракции, которая была образована политической партией, в составе федерального списка которой он был избран депутатом Государственной Думы”. Таким образом, речь, действительно, идет о введении “императивного мандата”, но не в его изначальном смысле, предусматривающем подчинение депутата воле избравших его граждан, а в новом понимании – в подчинении депутата диктату партийных органов.

Подобная трактовка депутатского статуса противоречит действующей Конституции, так как означает прямой отказ от принципа народовластия, открыто заменяя его принципом руководящей роли правящей партии.

По нашему мнению, необходимо принять блок поправок, которые вводили бы в рамки закона фракции Государственной Думы и позволяли бы свободный выход депутатов из фракции и приобретение ими независимого статуса, но при этом запрещали бы вхождение в “чужую” фракцию.

6. Проект содержит еще ряд новелл, которые следует оценить отрицательно (большинство из них перекочевало из вновь принятого закона о выборах депутатов Государственной Думы).

6.1. Отменяется возможность заверения копий протоколов, изготовленных наблюдателями (п./п. “д” п. 24, п./п. “е” и “ж” п. 27, п./п. “и” п. 61 ст. 9 и др.). Это приведет к массовым отказам в выдаче копий протоколов (или существенным задержкам в их выдаче), поскольку у избирательной комиссии может не быть физической возможности изготовления большого числа копий. Проблема заверения неточных копий решается другой мерой (см. п. 9.3).

6.2. Распространение запрета на использование преимуществ должностного или служебного положения на “членов органов управления организаций независимо от формы собственности” (п. 36 ст. 9). При этом соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. Следует напомнить, что использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с неугодными кандидатами (В.И. Черепков и др.). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, который административный ресурс будет использовать для устранения кандидатов.

6.3. Обязанность полиграфических организаций, изготавливающих агитационные материалы, публиковать свои расценки и сообщать о них в избирательную комиссию (п. 48 ст. 9). Эта мера ведет к сокращению полиграфических организаций, изготавливающих агитационные материалы, и тем самым к снижению возможности вести агитацию для независимых от власти кандидатов.

6.4. Добавление в п. 1 ст. 56 запрета на агитацию, нарушающую законодательство об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет мог бы быть не лишним, если бы единственной санкцией за его нарушение было бы пресечение такой агитации. Однако нарушение п. 1 ст. 56 является основанием для отмены регистрации кандидата. Таким образом, нарушение законодательства об интеллектуальной собственности приравнивается по своим последствиям к призывам к насильственному захвату власти. Учитывая запутанность законодательства об интеллектуальной собственности, плохое знакомство с ним граждан и его повсеместные нарушения, данная норма может стать еще одним инструментом для расправы с неугодными кандидатами.

6.5. Для кандидатов выдвинутых в порядке самовыдвижения, в избирательном бюллетене и сводном плакате предлагается записывать “самовыдвижение” вместо слов “независимый кандидат”, как это принято в действующем законе (п./п. “б” п. 54 и п./п. “е” п. 56 ст. 9). Эта мера направлена против независимых (непартийных) кандидатов. Слово “самовыдвижение” является юридическим термином, означающим способ выдвижение, и негативно воспринимается рядовыми избирателями. Напротив, выражение “независимый кандидат” отражает статус кандидат и воспринимается более адекватно.

6.6. Предлагается в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” записать, что законом субъекта РФ устанавливаются избирательные системы, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов (п. 3 ст. 12). По существу это означает легализацию права регионального законодателя на ограничения муниципальных образований в выборе избирательной системы. Необходимо, напротив, закрепить в федеральном законе право муниципального образования на выбор избирательной системы в рамках, разрешенных федеральным законом.

7. В проекте не предлагается решения многих проблем, выявленных в ходе применения действующего законодательства, или предлагаются неудовлетворительные решения.

7.1. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П четко выражена правовая позиция, согласно которой “критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению”. Этот сформулированный Конституционным Судом критерий относится ко всем участникам избирательного процесса безо всяких исключений. Однако проект предлагает сохранить в п. 4 ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” определение предвыборной агитации как деятельности, “имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию …”. А в ст. 48 указанного закона предлагается внести уточнение, согласно которому наличие специальной цели является критерием агитации только для представителей СМИ. Таким образом, правовая позиция Конституционного Суда учтена частично и в искаженном виде.

7.2. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.06.2002 № 10-П признано несоответствующим Конституции РФ положение “рамочного” закона 1999 года, исключающие возможность для кандидата, включенного без его согласия в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, снять свою кандидатуру. В действующем “рамочном” законе эти неконституционные нормы сохранены практически в том же виде, и проект не предполагает их изменять.

7.3. Проект, как и действующий “рамочный” закон, игнорирует правовую позицию, выраженную в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11.06.2002 № 10-П, которая сформулирована следующим образом: “Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия”.

7.4. В ходе судебного процесса об оспаривании результатов выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва (дело ГКПИ2004-1295) Верховный Суд РФ пришел к выводу о невозможности применения нормы п. 4 ст. 75 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, поскольку эта норма противоречит ст. 24 и 26 ГПК РФ, который был принят позже “рамочного” закона. Однако изменения ст. 26 ГПК РФ и п. 4 ст. 75 “рамочного” закона, предложенные в проекте, не затрагивают существа проблемы и не устраняют обнаруженное противоречие.

7.5. Несмотря на то, что проект предусматривает внесение изменений как в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, так и в ГПК РФ, в этих законах сохраняется различие в терминологии. Так, согласно ст. 27 ГПК РФ в Верховном Суде РФ обжалуются “уклонения от принятия решений” ЦИК РФ (п./п. “а” п. 2 ст. 10 проекта), а согласно п. 2 ст. 75 “рамочного” закона в Верховном Суде РФ может быть обжаловано “бездействие” ЦИК РФ.

7.6. В п. 13 ст. 30 “рамочного” закона сохраняется отсылка к другим федеральным законам в части регулирования приглашения и деятельности международных наблюдателей. Соответствующие нормы есть в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Таким образом получается, что деятельность международных наблюдателей регулируется законом только для случаев выборов на федеральном уровне. Тем самым затруднена деятельность международных наблюдателей на региональных и местных выборах, хотя такая деятельность предусмотрена международными нормами (п. 8 Документа Копенгагенского совещания …).

7.7. В Федеральном законе “О выборах Президента Российской Федерации” сохраняются нормы, согласно которым кандидаты, выдвинутые партиями, получают больший объем бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, чем независимые кандидаты (п. 5 ст. 52 и п. 5 ст. 53). Таким образом, нарушается принцип равенства кандидатов. Аналогичные (но диспозитивные) нормы, сохраняются и в “рамочном” законе (п. 7 ст. 51 и п. 3 ст. 52).

7.8. Сохраняется норма, предусматривающая окончание через 30 дней после публикации результатов выборов полномочий членов комиссий с правом совещательного голоса, назначенных неизбранными кандидатами (п./п. “м” п. 26 ст. 9). Эта норма не позволяет данным членам комиссии контролировать расходование финансовых средств победителем и избирательными комиссиями, так как отчеты об этих расходах представляются в тот же срок (п./п. “з” п. 52 ст. 9) или позже. Логичнее продлить срок полномочий членов комиссий с правом совещательного голоса до окончания соответствующей избирательной кампании (т.е. до сдачи итогового финансового отчета комиссией, организующей выборы).

7.9. После того, как Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ отменены пункты 4 и 5 ст. 57 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, остается неурегулированной ситуация, когда средства на проведение назначенных выборов или назначенного референдума оказываются не предусмотрены в соответствующем бюджете. Такое положение может привести к срыву назначенных выборов или назначенного референдума и тем самым к существенному нарушению конституционных прав граждан.

7.10. Статья “рамочного” закона, посвященная открепительному удостоверению, хотя и переписана заново (п. 55 ст. 9), однако так и осталась декларативной и не содержащей реальных гарантий избирательных прав граждан. Необходимо, как минимум, включить в эту статью нормы, обязывающие делать открепительное удостоверение именным (т.е. вписывать в него данные об избирателе, которому оно выдается), и о погашении неиспользованных открепительных удостоверений, аналогично нормам, включенным в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

Кроме того, п. 2 ст. 67 “рамочного” закона необходимо дополнить еще одной строкой протокола, фиксирующей открепительные удостоверения, выданные в ТИК (или ИКМО) – как это сделано в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Иначе невозможно будет проверить, не оказалось ли число использованных открепительных удостоверений больше числа выданных.

7.11. Порядок составления повторного протокола (п./п. “в” п. 62 ст. 9) по-прежнему не удовлетворителен и не гарантирует от злоупотреблений, которые, как показывает практика, наблюдаются повсеместно.

7.12. В “рамочном” законе по-прежнему не расшифровано, что такое контрольные соотношения и как их проверять (п./п. “е” п. 61 ст. 9). При этом в протоколе предусмотрены две строки на случай невыполнения только одного контрольного соотношения. Таким образом, возникает путаница, а для регионального законодателя затрудняется введение других необходимых контрольных соотношений.

7.13. Статьи “рамочного” закона, посвященные избирательному бюллетеню и протоколу участковой комиссии (ст. 63 и 67) по-прежнему не предусматривают возможность “открытых” списков, хотя такая система уже предусмотрена законами десятка субъектов РФ. Это осложняет законодательное регулирование выборов по “открытым” спискам и не позволяет гарантировать избирательные права граждан при применении данной избирательной системы.

7.14. Сохраняется ничем не оправданная норма о возможности сокращения на треть сроков всех избирательных действий на повторных выборах (п./п. “в” п. 64 ст. 9).

7.15. В “рамочном” законе по-прежнему сохраняются противоречия и пробелы, касающиеся регулирования процедур инициирования и назначения референдума.

Так, в п. 3 ст. 14 сохраняется формулировка, согласно которой “количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона” (п. 11 ст. 9 проекта). А в п. 1 ст. 36 говорится: “Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума”. Эти нормы в совокупности толкуются судом (см. Определение Верховного Суда РФ от 9.02.2005 г. по делу № 5-Г04-107) как разрешающие устанавливать законом субъекта РФ минимальный размер инициативной группы сколь угодно большим, что приводит к отказу от гарантий права граждан на участие в референдуме.

Кроме того, статья 14 “рамочного” закона по-прежнему не содержит верхнего ограничений периода от дня принятия решения о назначении референдума до дня его проведения. Это позволяет затягивать проведение референдума сколь угодно долго.

8. Проект содержит ряд новелл, которые можно оценить как улучшающие законодательство, но они либо недостаточны, либо требуют существенной корректировки.

8.1. В проекте предлагается обязать депутатов Государственной Думы (избранных на следующих выборах; в соответствии с вновь принятым законом, исключительно по партийным спискам) поддерживать связь с избирателями. При этом депутаты, входившие в качестве кандидатов в региональную группу, должны поддерживать связь с избирателями на территории, которой соответствовала данная региональная группа. Депутаты, входившие в качестве кандидатов в общефедеральную часть списка, должны поддерживать связь с избирателями в регионах, не охваченных региональными группами данного списка (п. 3 ст. 2).

Такая новелла призвана улучшить связь депутатов с избирателями и хотя бы частично компенсировать отмену выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам. Однако ее положительное действие в значительной степени снижается из-за неудовлетворительных норм вновь принятого закона о выборах депутатов Государственной Думы. Из-за резко завышенного минимального числа региональных групп у большинства партий, представленных в Думе, число регионов, не охваченных региональными группами, получившими мандаты, будет значительным. И возложение связи с этими территориями только на депутатов, входивших в общефедеральную часть списка, т.е. на лидеров, приведет к потере связи этих регионов с депутатами соответствующей фракции.

Кроме того, предлагаемая норма не подкрепляется санкциями за ее нарушение. Санкции не обязаны быть чрезмерно жесткими, вроде лишения депутатского мандата. Они могли бы быть, например, экономическими: лишения депутата депутатской зарплаты или лишение партии части бюджетного финансирования.

8.2. В проекте предлагается более четко установить число голосов, которое имеет избиратель, если на одних и тех же выборах в разных избирательных округах распределяется разное количество мандатов. Предлагается два варианта: либо “число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов” либо один голос (п. 4 ст. 9).

Однако, поскольку остается возможность выбора, в федеральном законе должно быть четко указано, какой орган вправе принимать решение о числе голосов избирателя, каким документом и в какие сроки. Возможно также отказаться от варианта “один голос” – в этом случае проблема снимается.

8.3. Устанавливается максимальная возможная величина заградительного барьера – 7% (п./п. “з” п. 31 ст. 9). Такую новеллу можно приветствовать, учитывая, что в ряде регионов (Москва, Дагестан, Калмыкия, Вологодская и Пермская области) установлены более высокие величины барьеров и в некоторых других регионах предпринимались аналогичные попытки. В то же время следует отметить, что более правильным было бы установление максимально возможной величины барьера на уровне 5%.

Кроме того, требование следовало бы сформулировать так, чтобы оно распространялось не только на региональные, но и на муниципальные выборы, поскольку на муниципальном уровне также возможно применение пропорциональной системы.

Следует также отметить сохраняющуюся некорректность формулировки п. 16 ст. 35 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Выполнение требований, изложенных в Постановлении Конституционного Суда РФ (не менее одного списка и не менее 50% представительности) не может быть обеспечено величиной барьера: для этого необходима специальная процедура допуска списков к распределению мандатов.

8.4. Возможность уменьшить размер избирательного залога законом субъекта РФ. Однако эта возможность ограничена снизу 10% от предельного размера средств избирательного фонда (п. 34 ст. 9).

Полагаем, что привязка размера залога к предельной сумме расходов избирательного фонда неправильна. Последняя имеет тенденцию к росту, что следует оценить положительно. Но при указанной привязке автоматически растет и размер залога, что осложняет выдвижение кандидатов и может привести к снижению конкурентности выборов. По нашему мнению, размер залога следует увязывать с необходимым числом подписей (оценивая грубо, залог должен примерно в два раза превышать реальные расходы на сбор подписей).

Если же сохранять привязку залога к размеру фонда, то, исходя из изложенных выше соображений, следует признать, что величина в 10% также является завышенной и требует снижения ориентировочно до 1%.

Кроме того, полагаем, что в принципе неправильно устанавливать в федеральном законе минимальную величину залога. Федеральный закон должен устанавливать максимально возможный размер залога, чтобы не допустить установления законами субъектов РФ завышенных размеров, нарушающих избирательные права граждан. Установление же заниженных размеров залога не нарушает права граждан, поэтому такие действия следует оставить под ответственность регионального законодателя.

8.5. Предлагается внести в ГПК уточнения, связанные с решениями по вопросу отмены регистрации кандидата (п. 4–6 ст. 10). Во-первых, запрещается обращать к немедленному исполнению решение об отмене регистрации кандидата. Во-вторых, предусматривается, кассационная жалоба на решение об отмене регистрации кандидата, поступившая до дня голосования, рассматривается не позднее дня голосования.

Однако предлагаемые нормы не полны и противоречивы. Непонятно, что делать с решением кассационной инстанции об оставлении в силе постановления об отмене регистрации кандидата, если оно будет принято в день голосования. Необходимо четко зафиксировать, что решение кассационной инстанции должно быть принято не позднее дня, предшествующего дню голосования. Соответственно, кассационная жалоба должна быть подана не позднее чем за день до дня голосования.

Дирекция программ мониторинга
избирательных кампаний
Независимого института выборов