АНАЛИТИЧЕСКИЙ МАТЕРИАЛ

“О перспективах восстановления выборности глав российских регионов”

По инициативе Президента РФ в 2004 году в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” были внесены поправки, которые состоят в отказе от избрания высшего должностного лица региона на всенародных выборах и переходе на его назначение региональным законодательным органом по представлению Президента РФ. Указанные поправки предусматривают также возможность роспуска представительного органа власти в случае двукратного отклонения предложенных Президентом кандидатур.

Президентские инициативы изначально вызвали неоднозначную реакцию в обществе. У многих экспертов, политиков нашлись серьезные аргументы против введения такого порядка в виду его неконституционности. Как следствие, еще до вступления закона в силу на имя Председателя Конституционного Суда РФ поступило открытое письмо с просьбой дать официальную оценку инициативам по принятию этого сомнительного закона и в соответствии с частью третьей статьи 100 Конституции РФ обратиться с соответствующим разъяснением к Федеральному Собранию. Однако официальной и оперативной реакции Конституционного Суда РФ на это предложение так и не последовало.

После принятия названного Закона многие заинтересованные субъекты политического процесса стали самостоятельно прорабатывать возможность обращения с запросом о его конституционности в Конституционный Суд РФ. Формально такую возможность имели многие органы государственной власти (Президент, Государственная Дума, Совет Федерации (одна пятая их депутатов (членов), Правительство, законодательные и исполнительные органы власти субъектов РФ). Однако ввиду абсолютной подконтрольности обеих палат Федерального Собрания, полной зависимости Правительства от Президента, а также нежелания региональных органов власти вступать в конфликт с федеральной властью, никто из этих субъектов так и не решился на обращение в Конституционный Суд. Хотя в случае появления серьезных разногласий между отдельными регионами и федеральным центром (например по факту отстранения от должности главы субъекта РФ или угрозы роспуска регионального парламента) такое обращение в Конституционный Суд от региональных органов власти вполне возможно. Не следует сбрасывать со счетов и вариант обращения в Конституционный Суд одной пятой депутатского корпуса в случае консолидации оппозиции в парламенте.

Ввиду пассивности вышеперечисленных субъектов ситуация с обжалованием положений рассматриваемого Закона стала развиваться лишь по инициативе граждан Российской Федерации. В соответствии со статьей 96 ФКЗ “О Конституционном Суде РФ” право на обращение в Суд имеют граждане, чьи конституционные права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Согласно статье 97 указанного Закона жалоба допустима, если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Сразу после первой волны переназначений региональных руководителей в суды общей юрисдикции начали поступать жалобы от граждан, лишенных своего конституционного права избирать и быть избранными. В настоящий момент Конституционным Судом РФ уже принята к рассмотрению жалоба гражданина В.Ф.Гришкевича на нарушение его конституционных прав Федеральным законом “Об общих принципах…”. Одновременно с этим по инициативе партии СПС почти в половине субъектов Российской Федерации граждане инициировали проведение референдумов субъектов РФ по вопросу о восстановлении выборности глав соответствующих регионов и после отказа в проведении референдумов они также получили возможность обжаловать эти отказы в суде. Несколько таких обращений граждан уже поступили в Конституционный Суд РФ.

Следует отметить, что во всех указанных случаях обжалование порядка назначения глав регионов гражданами возможно только с точки зрения нарушения прав и свобод конкретного гражданина (глава 2 Конституции РФ). В этом случае за рамками рассмотрения автоматически остаются не менее серьезные аргументы, подтверждающие например неконституционность этого порядка в связи с нарушением им принципов федерализма, разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также основ демократического устройства России как государства с республиканской формой правления.

Ведь согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В подтверждение исключительного права регионов на самостоятельное формирование своих органов власти статьями 71 и 72 Конституции РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ не отнесено определение персонального состава региональных органов государственной власти. Таким образом в соответствии со статьей 73 Конституции РФ данное полномочие относится к компетенции соответствующих субъектов РФ.

В рамках закрепленного Конституцией РФ принципа разделения властей вызывает вопросы и право Президента РФ выходить за пределы своих полномочий, определенных в статьях 83-90 Конституции РФ (в данном случае право определять кандидатуры на должности глав регионов). Споры о наличии у Президента “скрытых” полномочий ведутся юристами давно. Одно такое полномочие даже было узаконено постановлением Конституционного Суда РФ от 01.12.99г. № 17-П “По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела”. Однако к единому, принципиальному мнению прийти до сих пор не удалось.

Тем не менее и в связи с нарушением прав и свобод граждан РФ имеются серьезные основания для оспаривания рассматриваемого Закона в Конституционном Суде РФ. В ситуации, когда глава субъекта РФ наделяется полномочиями не непосредственно гражданами на всенародных выборах, а органами государственной власти, нарушается целый ряд прав граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Прежде всего нарушается право граждан на управление страной, в том числе право избирать и быть избранным в органы государственной власти, закрепленное в части 2 статьи 32 Конституции РФ. Хотя с формальной точки зрения Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня избираемых органов государственной власти. Даже в отношении депутатов Государственной Думы в Конституции отсутствует указание на обязательность их всенародного избрания. Однако из этого, на наш взгляд, не следует, что и депутаты должны назначаться лично Президентом.

Закрепленное в части 1 статьи 32 Конституции РФ фундаментальное право – право граждан на участие в управлении делами государства – предусматривает как непосредственные формы его реализации, так и делегирование своих представителей в органы власти. Управление делами государства более широкое понятие, выходящее далеко за рамки активного и пассивного избирательного права. Это и право граждан влиять на государственную политику, проводимую избранными органами и депутатами в течение срока их легислатуры, как непосредственно, путем прямого волеизъявления на референдуме, обращений и петиций, так и посредством участия в отправлении правосудия, использования форм гражданского контроля и воздействия на принимаемые органами власти решения. Вплоть до права досрочного прекращения полномочий своих представителей во власти путем их отзыва.

С введением института назначаемости глав регионов федеральные власти ликвидировали не только активное и пассивное избирательные права граждан, но и ограничили большое количество других возможностей и форм их влияния на деятельность региональной исполнительной власти. По сути, теперь главы субъектов Федерации выведены из-под контроля граждан, проживающих в этих регионах, что усугубляется практически полным отсутствием урегулированных каналов связи между региональной властью и обществом в виде официально установленного порядка рассмотрения писем, обращений, петиций граждан в органы исполнительной власти, а также отсутствием форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Складывается замкнутая система корпоративного представительства, когда руководитель субъекта Федерации, от которого в решающей степени зависит проводимая региональными властями политика, фактически единолично и безальтернативно назначается Президентом РФ, минуя даже структуры Правительства.

В состав России входят 89 субъектов РФ и вызывают большое сомнение возможности Президента РФ, при выборе соответствующей кандидатуры, адекватно отражать интересы большинства избирателей каждого из регионов. Это подтверждается и принятой процедурой отбора претендентов, в которой граждане лишены какого-либо влияния на определение кандидатур, представляемых Президенту РФ. В соответствии с положением “О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ”, утвержденным Указом Президента РФ №1603 от 27.12.04г., в решении вопроса о наделении граждан полномочиями глав субъектов РФ принимают участие только полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Руководитель Администрации Президента РФ, которые осуществляют подбор кандидатур без учета мнения населения соответствующих субъектов Российской Федерации. В итоге граждане оказываются полностью отстраненными от участия в управлении делами своего региона.

Несовершенство предложенной системы назначения глав регионов вынужден признавать и сам Президент, который через пол года ее существования принимает Указ № 756 от 29.06.05 г., корректирующий порядок наделения полномочиями главы субъекта РФ в случае обращения действующего должностного лица к Президенту с вопросом о доверии. Теперь рассмотрение подобного обращения должно происходить на альтернативной основе. Откровенно авторитарную процедуру назначения глав субъектов РФ власть пытается смягчить демократическими штрихами, вроде альтернативности рассмотрения соответствующих кандидатур. Между тем за пол года действия нового порядка из назначенных Президентом 25 руководителей свое место сохранили 21. Отмена выборности усугубила еще одну старую проблему, связанную уже не с “третьими”, а “четвертыми” и “пятыми” сроками губернаторов. Теперь в этом отношении никаких ограничений нет и поэтому упраздняется еще один демократический принцип – сменяемость власти.

До внесения изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” Федеральным законом №159-ФЗ, в нем содержались нормы, позволяющие субъектам Российской Федерации закреплять в своем законодательстве возможность отзыва высшего должностного лица. Теперь эти нормы исключаются из конституций (уставов) субъектов РФ. Вместе с процедурой отзыва теряется и возможность граждан инициировать вопрос о досрочном прекращении полномочий главы региона через своих представителей в законодательном органе путем выражения ими недоверия руководителю субъекта РФ, поскольку теперь законодательные собрания субъектов Федерации утратили это право.

В результате президентских инициатив граждане оказались существенно ограничены не только в праве на участие в управлении делами государства, но и в целом оказался нарушен базовый принцип народовластия (статья 3 Конституции РФ), в соответствии с которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Согласно части 2 статьи 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Очевидно, что непосредственное осуществление власти народом означает не только возможность избрания им своих представителей в органы исполнительной власти, но и возможность последующего влияния на принимаемые ими решения как непосредственно, так и через представительные органы власти в лице федерального и региональных парламентов.

В части 3 статьи 3 Конституции РФ говорится, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Из этого вытекает, что помимо референдума и свободных выборов есть и другие формы выражения непосредственной власти народа. Эти формы заключаются прежде всего в возможности влияния граждан на текущую деятельность представителей государственной власти. Их работа должна быть организована таким образом, чтобы ставить должностное лицо в зависимость от воли народа, который он представляет.

До настоящего времени эта зависимость, то есть возможность граждан влиять на глав субъектов РФ при несогласии с проводимой ими политикой, выражалась в следующих формах:

– глава региона мог быть избран или не избран на очередных выборах;

– глава региона мог быть отозван избирателями;

– избиратели через своих представителей в региональных законодательных органах могли выразить недоверие главе региона.

Теперь высшее должностное лицо субъекта РФ фактически назначается Президентом РФ и может быть освобождено от должности только по его же решению. Следовательно, в таких условиях руководитель региона зависит только от Президента РФ и ни коим образом от жителей этого региона. Стимулом в его работе в таком случае является не работа на благо граждан, а личная лояльность Президенту РФ. Таким образом народ Российской Федерации лишается одной из главнейших форм непосредственного осуществления своей власти, его суверенная власть присваивается отдельными государственными органами, что недопустимо в соответствии с частью 4 статьи 3 Конституции РФ и не соответствует статусу Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.

О недопустимости такого порядка избрания высшего должностного лица субъекта РФ свидетельствуют и правовые позиции, ранее высказанные Конституционным Судом в постановлении №2-П от 18 января 1996 года. В нем говорится, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные.

В названном постановлении также было указано на то, что ситуация, когда главу администрации избирает Законодательное Собрание, превращает законодательный орган в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации, избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти.

Согласно части 2 статьи 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, в то время как рассматриваемый Федеральный закон лишил граждан нашей страны ранее имевшегося у них права избирать глав субъектов РФ. В части 3 этой же статьи Конституции РФ сказано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Лишение граждан Российской Федерации права на избрание глав регионов не может быть объяснено ни одной из перечисленных конституционно значимых целей.

Таким образом, с учетом предстоящего рассмотрения вопроса в Конституционном Суде РФ и имеющейся судебной практики, при наличии серьезной правовой аргументации перспектива восстановления выборности глав исполнительной власти регионов является вполне реальной.

Дирекция юридической экспертизы
Независимого института выборов