“ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КАМПАНИЯ-99

(Декабрь 1999 г.)

Ключевым моментом становления и развития российской государственности является избирательное право и процедуры выборов. К очередным выборам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации мы подошли с обширной законодательной базой, которая, казалось бы, должна гарантировать состязательность партий и обеспечить избирательные права граждан.

Действующее федеральное избирательное законодательство складывалось не сразу, а постепенно, по мере накопления опыта на выборах федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Основные этапы его развития связаны с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года, Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” 1994 года и сменившего его Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” 1997 года и, наконец, поправок в этот закон, принятых в 1999 году, а также изданием новой редакции Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”.

Новый Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” выгодно отличается от ранее действовавшего более детальной проработанностью избирательных процедур. Достаточно сказать, что он почти вдвое увеличился в своем объеме. Восполнены многие пробелы прежнего Закона, приводившего на практике к интенсивной нормотворческой деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, по сути подменявшей в то время деятельность законодателей. В новый закон плавно перетекли правила ряда инструкций, разъяснений ЦИК России.

Однако сейчас, когда избирательная кампания подходит к своему завершающему этапу, когда на практике опробована значительная часть нормативного материала, содержащегося в законе, можно сделать вывод о том, что закон имеет немало недостатков. Далеко не все вопросы организации выборов урегулированы оптимальным образом. Закон в ряде случаев излишне детализирован и сложен. Его подчас трудно понять даже специалистам.

Идущая избирательная кампания заставляет нас вернуться к некоторым старым проблемам, не решенным ни в Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, ни в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Хотим мы или не хотим это осознавать, но сам выбор действующей избирательной системы создает нам большинство проблем.

Шесть лет назад в стенах Верховного Совета Российской Федерации был подготовлен проект закона Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации. Еще не было известно, как будет называться этот орган, а авторы законопроекта имели концепцию “смешанной” избирательной системы, когда половина депутатов избирается по пропорциональной системе по партийным спискам, а половина - по мажоритарным избирательным округам.

Данная проблема рассматривалась в Конституционном Суде Российской Федерации, который своим постановлением от 17 ноября 1998 года признал конституционным отдельные положения Федерального закона, по которому проводились выборы депутатов Государственной Думы 1995 года. В частности, Суд подтвердил, что положения Закона об избрании части депутатов по одномандатным избирательным округам, а части – по федеральному избирательному округу соответствуют Конституции Российской Федерации. Но вместе с тем Конституционный Суд указал на то, что избирательная система должна гарантировать общество от возврата к монополизму одной партии. И это главное в решении Конституционного Суда. Поэтому говоря об отдельных недостатках действующего закона о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации нельзя забывать о предназначении избирательной системы – становлении и развитии многопартийности. Именно под этим углом зрения нужно оценивать идущую избирательную кампанию 1999 года. При этом можно и нужно вести дискуссию о том, насколько мы продвинулись по пути реальной многопартийности, используя смешанную избирательную систему 50:50.

Радикальное предложение состоит в том, чтобы избирать всех 450 депутатов по мажоритарной избирательной системе с голосованием в два тура, или разделить Российскую Федерацию на 450 избирательных округов, в которых избирательные объединения (блоки) смогут выдвигать (наряду с независимыми) как отдельных своих кандидатов, так и общефедеральные списки. (При этом избиратель должен иметь один голос.).

С другой стороны, более оправданной позицией может стать предложение принять в стране такую избирательную систему, суть которой сводится не к полному переустройству действующей модели, а к частичному ее изменению, в частности, - соотношения мандатов, распределяемых по партийным спискам и по мажоритарным округам, а именно в пропорции 300 на 150.

И еще одна проблема, свидетельствующая не в пользу смешанной избирательной системы и, в частности, ее пропорциональной части: многие избиратели отдают предпочтение партиям и движениям, которым так и не удается преодолеть пятипроцентный барьер. В итоге объединения–“титаники”, которые этот барьер преодолели, получают дополнительные депутатские места за счет тех, кто за них не голосовал. Налицо нарушение конституционного принципа равенства избирательных прав граждан, равенства прав кандидатов, избирательных объединений, блоков. По этой причине при выборах депутатов в 1995 году около 45% голосов избирателей фактически “пропали”. Посмотрим как будет на этот раз.

Нам кажется, что избирательные объединения, не прошедшие в Государственную Думу, но набравшие от 1 до 5% голосов, должны сами распорядиться голосами своих избирателей, отдав их любому из победивших блоков (объединений).

Состоявшаяся на этих выборах регистрация кандидатов, федеральных списков кандидатов избирательных объединений, избирательных блоков показала, что Законом создан ряд преград, позволяющих отсеять многих кандидатов и, таким образом, ограничить возможность свободного выбора граждан. В Законе предусмотрено 11 оснований для отказа в регистрации федеральных списков кандидатов и 18 оснований для отмены регистрации. Такого нет ни в одной стране мира.

При этом Закон допускает широкое административное усмотрение избирательных комиссий в решении таких вопросов, вводя понятие “грубого нарушения”, “существенного нарушения”.

И здесь нельзя не сказать о понятии “правонарушения”, которое в теории избирательного права не разработано вообще. Из истории права юристам хорошо известно как сложно правильно квалифицировать то или иное правонарушение. Для этого изучается целый комплекс обстоятельств – субъект правонарушения, субъективная сторона (прямой, косвенный умысел), объект правонарушения, объективная сторона. Только установив полный состав правонарушения можно говорить о характере правонарушения (существенности, тяжести и т.д.). Но все эти вопросы остались за рамками избирательного закона. И здесь правоприменителю, конечно, не позавидуешь.

Чрезвычайно важна норма закона, запрещающая использовать кандидатами преимущества своего должностного и служебного положения. Вспомним прошлые выборы депутатов Государственной Думы. Если сравнить их с текущей избирательной кампанией, становится очевидно, что и тогда и сейчас жесткие запреты, которые как домоклов меч висят над кандидатами, не достигают своей цели. Отсутствие дифференцированных мер ответственности за соответствующие нарушения создают нервозный климат для всей избирательной кампании, так как применение жестких санкций способно повлечь ее срыв. В этой связи возникает вопрос, насколько данные нарушения вообще являются предметом регулирования избирательным законодательством. Эти вопросы должны прежде всего решаться в законодательстве, регулирующем статус депутатов Федерального Собрания Российской Федерации или устанавливающем основы государственной и муниципальной службы.

Нынешняя избирательная кампания впервые регулируется не только законом о выборах депутатов Госдумы, но и постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года “О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, которое было принято для оказания содействия государственных органов разных уровней избирательным комиссиям.

Само по себе появление постановления оправдано и своевременно. Оно определило роль государственных структур исполнительной власти в предстоящей кампании, но в то же время при этом нужно было бы сделать так, чтобы граждане, избиратели, другие участники избирательного процесса смогли познакомиться с теми нормативными документами, которые были изданы различными федеральными структурами исполнительной власти в развитие постановления Правительства. Имеются ввиду различные приказы, инструкции, разъяснения министерств, комитетов, служб, иных федеральных органов, которые так или иначе касаются реализации избирательных прав.

В частности, речь идет о том, чтобы избиратели могли получать сведения о том, какие же документы, какая информация предоставляются в избирательную комиссию по ее запросам. Сейчас ситуация такова, что кандидаты в депутаты не имеют шанса уточнить поданные в избирательную комиссию сведения, неточность которых может быть как злонамеренным поступком, так и просто технической ошибкой, допущенной, например, не самим кандидатом, а порой и другими лицами.

Вместе с тем пункт 1 статьи 14 Федерального закона “Об информации, информатизации и защите информации” установил, что граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности. Что должны делать во исполнение этого Федерального закона органы исполнительной власти? Как минимум знакомить с этой информацией и комиссии и самих граждан одновременно.

Сосредоточившись исключительно на совершенствовании избирательного закона Государственная Дума не стала обременять себя системной работой с иными законодательными актами, наиболее тесно связанными с избирательным законодательством. Это, в первую очередь, касается законов “О средствах массовой информации”, “Об общественных объединениях”, “Об информации, информатизации и защите информации”, “О рекламе”. В Закон о выборах оказались перенесены ему нормы, когда им регулируется, к примеру, статус общественных объединений.

И здесь уместно вспомнить, что Конституцией Российской Федерации (статья 13) признается наличие в стране идеологического и политического многообразия, многопартийности. Этот принцип предполагает не только множественность организационных форм различных движений и партий, но и создание в отраслевом законодательстве гарантий многопартийности.

Однако дальше провозглашения принципа многопартийности Конституция не пошла, а в последующих ее положениях понятие "партии" и вовсе вытесняется более широким понятием "общественные объединения".

Попытка решения вопроса многопартийности, особенностей деятельности партии исключительно в период проведения избирательной кампании малопродуктивна. Назрела острая необходимость скорейшего принятия закона о политических общественных объединениях, а также закрепления в избирательном законодательстве положений о том, что коллективными субъектами избирательного процесса могут быть только политические партии и движения. Последние изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон “Об общественных объединениях”, которыми определены понятия таких общественных объединений, а также некоторые условия их деятельности и финансирования, не содержат четких правовых ориентиров и юридических норм, определяющих их участие в общественно-политический жизни страны, в том числе и участие в избирательной кампании.

В закон о политических общественных объединениях следовало бы заложить правовые механизмы, которые смогут стать достаточно надежным препятствием на пути прихода к власти экстремистских политических группировок как правого, так и левого толка, одним из которых является введение запрета на включение в федеральный список кандидатов избирательного объединения, избирательного блока лидера политического объединения, которое было признано судом экстремистским.

Более того, при решении проблемы участия тех или иных партий, движений в выборах следует законодательно закрепить принцип, при котором партия или движение для подтверждения своего статуса должны получить на выборах определенное количество голосов избирателей. Если это условие не будет выполнено, например, по результатам двух одноуровневых избирательных кампаниях, если партия (объединение) не проведет ни одного одномандатника или не преодолеет хотя бы однопроцентный барьер, такая политическая партия (политическое движение) утрачивает статус избирательного объединения.

И еще одно концептуальное соображение о соотношении закона об избирательных правах и законов о других политических правах и свободах, в том числе таких как свобода слова, право на информацию, свобода средств массовой информации, право на объединение, свобода деятельности общественных объединений.

Как можно оценить ограничения избирательного закона на распространение общественными, в том числе и политическими, объединениями информации о своей деятельности, о занимаемых ими политических позициях? Оно противоречит не только Конституции, но и положениям другого Федерального закона “Об общественных объединениях”, согласно которому для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности.

Складывается впечатление, что по логике законодателя на период федеральных выборов приостанавливается действие Конституции Российской Федерации и таких важнейших статутных законов, какими являются законы “О средствах массовой информации”, “Об общественных объединениях”, “О рекламе”. Получается корпоративная система управления выборами, работающая в автономном режиме, которая не считается с существованием других конституционных прав и свобод, а также иных, кроме избирательных, не менее значимых по уровню правового регулирования, федеральных законов.

И все-таки несмотря на эти трудности к концу нынешней избирательной кампании избирательным комиссиям совместно с Минюстом, Минпечати, Верховным судом и Генеральной прокуратурой удалось сгладить многочисленные противоречия законодательства и не только воспрепятствовать проникновению во власть криминальных структур, – но найти возможности восстановления пассивного избирательного права кандидатов - одномандатников, избирательных объединений, большинство из которых не имеют ничего общего с теневой экономикой, криминальными структурами и в то же время сохранить доброе имя, честь и достоинство весьма уважаемых людей.

Сейчас много говорят о необходимости изменения Конституции Российской Федерации, о необходимости внесения поправок в целый ряд ее статей. И это в немалой степени справедливо. Однако справедливо и то, что на первом месте сейчас стоит необходимость исполнения этой Конституции, осуществления тех ее норм, которые ближайшим образом связаны с гарантиями прав и свобод граждан, особенно прав и свобод граждан, относящихся к политическому процессу, участию в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Этап регистрации кандидатов, федеральных списков избирательных объединений и блоков высветил ряд изъянов избирательного законодательства и практики его применения, повлекших за собой нарушения политических прав граждан. Наиболее значимый, на наш взгляд, недостаток избирательных законов (имеется в виду Федеральный закон “О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”) - существенная неполнота требуемых для регистрации сведений о социальном и имущественном статусе кандидатов, препятствующая сознательному выбору гражданами своих представителей в высшем законодательном и представительном органе страны. Сведения об имуществе и доходах кандидатов, которые, согласно этим законам, должны быть представлены для регистрации как отдельных кандидатов, так и федеральных списков, не позволяют судить о размерах собственности кандидатов и, следовательно, об их реальном социальном статусе. Дело в том, что все сведения об имуществе кандидатов ограничиваются лишь закрытым перечнем личного их имущества (земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные здания, строения, сооружения, автомобили и другие транспортные средства). При этом их частная собственность (т.е. приносящая прибыль собственность на средства производства, включая акции, банковские вклады и т.д.) осталась за рамками интереса законодателя. Что же касается предоставляемых сведений о размере и источниках доходов кандидатов, то совершенно очевидно, что они дают далеко неполную и весьма искаженную картину о реальной собственности потенциальных депутатов.

Общество должно знать, из кого оно формирует органы государственной власти. А информация о таком ключевом вопросе, как вопрос о собственности претендентов на власть - это то, что в первую очередь необходимо знать избирателям, чтобы понять, чьи интересы эти депутаты, скорее всего, будут представлять в законодательном органе. Очевидно, что в нашей ситуации усиливающегося социального расслоения надлежащие сведения о размере и характере собственности депутатов имеют принципиальное значение для оценки социальной структуры депутатского корпуса. Это особенно важно, учитывая в значительной мере криминальный и номенклатурный характер проведенной в стране приватизации. На наш взгляд, именно максимально полные данные о реальной собственности кандидатов в депутаты должны были бы нести на себе основную нагрузку по предотвращению проникновения в законодательный орган криминалитета и коррумпированного чиновничества.

То обстоятельство, что закон о выборах не содержит требований о предоставлении такой информации о кандидатах, которая позволяла бы в должной мере оценить их имущественный и социальный статус, не способствует надлежащей реализации ч.1 ст.32 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане имеют право участвовать в управлении делами государства через своих представителей. Усеченный характер столь важной информации о кандидатах в депутаты дезориентирует избирателей в оценке того, кто именно может быть представителем их интересов в парламенте.

В свете сказанного полагаем, что необходимо дополнить избирательное законодательство введением требования о предоставлении полной информации о частной собственности как самих кандидатов в депутаты, так и членов их семей.

При этом важно, чтобы указанные сведения были бы доступны избирателям (в противном случае данное требование закона во многом будет по-прежнему носить фасадный характер). Информационная открытость в этом вопросе - важная гарантия осуществления конституционного права граждан иметь своих представителей в парламенте. Между тем, закон о выборах депутатов не обеспечивает реализации этой гарантии. Сведения об имуществе и доходах кандидатов не входят в число тех сведений, которые согласно п.11 ст. 47 закона о выборах должны размещаться на стендах в помещениях избирательных комиссий. Кроме того, закон не содержит требования о публикации данных сведений в массовой печати. Практика же нынешней избирательной кампании сложилась таким образом, что сведения об имуществе и доходах кандидатов, идущих по федеральным спискам избирательных объединений и блоков, полностью публикуются лишь в “Вестнике ЦИК РФ” (исключение составили лишь сведения о кандидатах блока “Отечество - Вся Россия”, опубликованные в "Российской газете”).

Более того, закон не определяет, какие именно сведения о доходах и имуществе подлежат опубликованию (согласно п.3 ст.45 закона о выборах депутатов, перечень таких сведений устанавливается ЦИК РФ). На наш взгляд, закон не должен оставлять решение столь принципиального вопроса на усмотрение Центральной избирательной комиссии РФ.

На основании изложенного считаем необходимым: 1) дополнить избирательное законодательство положением об обязательной публикации сведений об имуществе и доходах кандидатов, баллотирующихся как по общефедеральному округу, так и по одномандатным избирательным округам, а также членов их семей соответственно в центральной и региональной массовой печати; 2) установить в законе перечень сведений об имуществе и доходах, подлежащих публикации; 3) ввести сведения об имуществе и доходах кандидатов и членов их семей в перечень сведений, подлежащих размещению на стендах в помещениях избирательных комиссий за 15 дней до дня голосования.

Другие недостатки закона, повлекшие ущемление прав граждан на стадии регистрации, не столь существенны и вполне могли бы быть сглажены в результате надлежащей правоприменительной практики избирательных комиссий и, прежде всего, Центральной избирательной комиссии РФ (чего, к сожалению, не произошло). Говоря об ущемлении прав граждан, мы имеем в виду как пассивное избирательное право кандидатов, исключенных из избирательного процесса решением избирательных комиссий на основании неполноты или существенной недостоверности представленных ими сведений, так и активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Дело в том, что, принимая в этих случаях окончательное решение об исключении кандидата из федерального списка или об отказе в регистрации кандидату-одномандатнику, избирательные комиссии в большинстве случаев превысили, на наш взгляд, свои полномочия, придав своей регистрационной функции контрольный характер, а отказу в регистрации по названным основаниям - характер санкции за несовершенное правонарушение. Этому в значительной мере способствовали дефекты самого закона о выборах депутатов, в котором некорректно решена фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности.

Данное обстоятельство проявилось, в первую очередь, в том, что, перечисляя в ч.6 ст.47 основания для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, законодатель дал общим перечнем две принципиально разные группы таких оснований. Первая включает в себя нарушения закона (т.е. все то, что в законе охарактеризовано словом “нарушение”), а вторая группа охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов, а “также иные основания, предусмотренные законом” (п.п. ”а”, “д”, “е” ст.47). В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, применяющий конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).

Отказ же в регистрации по всем другим основаниям - это не санкция за правонарушение, поскольку здесь нет никакого правонарушения (т.е. нет деяния, причиняющего вред обществу). Поэтому такой отказ по смыслу закона не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. Перечисленные в п.п. “б”, “в”, “г”, ст.47 положения (отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений) не квалифицируются в законе в качестве правонарушений. Применительно к этим случаям закон не проводит различий между фальсификацией сведений и обычной недостоверностью, вызванной простой ошибкой. Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив правоохранительным органам возможность разобраться в данном вопросе. Сама же избирательная комиссия, следуя принципу презумпции невиновности, должна всякую недостоверность рассматривать как ошибку. А ошибки, как известно, надо просто исправлять.

В законе нет абсолютно никаких препятствий к тому, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, предложили бы кандидатам в депутаты уточнить свои данные (тем более, что у самих кандидатов нет аналогичной возможности получить информацию от ГИБДД) или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях наших компетентных органов. В конце концов, строго следуя букве закона, можно было бы при обнаружении подобной недостоверности сведений пойти по пути отказа в регистрации, не исключая, однако, при этом возможность повторной подачи документов в пределах установленных законом сроков регистрации.

Всякая регистрация - это всего лишь запись факта с целью его учета, а юридическая регистрация - это еще и придание этому факту силы законности. По общему смыслу данной процедуры нет никаких оснований для того, чтобы запретить участникам избирательного процесса повторно представить документы на регистрацию в случаях, когда они не являются нарушителями закона.

Нет таких оснований и по специальному смыслу данной процедуры, вытекающему из тех задач и обязанностей, которые стоят здесь перед избирательной комиссией как регистрирующим органом. Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в конечном итоге - избирателям, носили бы достоверный характер и отвечали бы требованиям закона.

И, наконец, нет оснований для запрета повторной подачи документов и в самом тексте закона о выборах депутатов. А в данном случае, как известно, действует общий правовой принцип, по которому для государственного органа запрещено все, что специально не разрешено, а для граждан, общественных объединений и т.д. напротив - разрешено все, что прямо не запрещено.

Из сказанного следует, что избирательные комиссии не только могли, но и должны были, руководствуясь духом и буквой закона, разрешить повторную подачу документов тем кандидатам, избирательным объединениям и блокам, которые представили документы на регистрацию, имея достаточный резерв времени для исправления выявленных у них ошибок.

То обстоятельство, что правоприменительная практика пошла по другому пути, привело к многочисленным неправомерным отказам в регистрации кандидатов и исключениям их из списков (применительно к кандидатам, выдвинутым по спискам избирательных объединений и блоков), вследствие чего было нарушено пассивное избирательное право большого числа кандидатов в депутаты и, соответственно, нарушено активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Более того, мы полагаем, что аналогичные нарушения избирательных прав имели место и в тех случаях, когда кандидаты, получив отказ в регистрации или будучи исключены из списков на основании недостоверности сведений, уже не успевали в срок, выделенный законом для подачи документов, представить документы повторно. И здесь к гражданам была применена санкция (причем, достаточно жесткая) за действия, не носящие характер правонарушения. Следовательно, и в этих случаях были нарушены основополагающие принципы права, гласящие, что нет наказания без правонарушения и что наказание должно быть соразмерно нарушению в том случае, когда такое нарушение имеется.

В данном случае дефект правоприменительной практики избирательных комиссий не столь очевиден, поскольку существенная доля ответственности за подобные нарушения избирательных прав ложится на само избирательное законодательство. Дело в том, что в избирательных законах установлены единые сроки для осуществления таких различных по своему правовому смыслу действий, как подача подписных листов (или внесение залога) и подача иных документов, необходимых для регистрации.

Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять ненадлежащих претендентов на власть. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

Очевидно, что закон должен был специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом. Однако при разумном правовом подходе к данному вопросу со стороны избирательных комиссий можно было, не нарушая требований закона о выборах, обеспечить реализацию избирательных прав граждан и кандидатов в депутаты. Избирательные комиссии могли бы так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (а это единственное по смыслу закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу закона и не противоречит его тексту. А главное - это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой “органы государственной власти должны... предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы”. Очевидно, что применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.

Следует отметить, что в своей оценке существенного или несущественного характера изначально несущественных сведений об имуществе кандидатов (поскольку сведения об их частной собственности не подлежали оценке) избирательные комиссии действовали весьма произвольно. Здесь сказалось то обстоятельство, что в законе отсутствуют критерии для определения существенного или несущественного характера выявленной недостоверности сведений.

При работе над проектом Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации” депутаты сочли необходимым законодательно закрепить критерии определения существенного характера недостоверных сведений об имуществе кандидатов (кстати, специально оговорив, что не указание сведений о находящихся в собственности автомобиле не является показателем существенной недостоверности сведений). Аналогичные критерии можно, конечно, ввести и в закон о выборах депутатов. Однако, на наш взгляд, более оправданным с правовой точки зрения является иной подход к проблеме выработки гарантий против возможного произвола со стороны избирательных комиссий. Мы полагаем, что закон вполне может оставить оценку степени недостоверности сведений на усмотрение избирательной комиссии при условии, что у кандидатов есть возможность уточнить сведения, которые комиссия сочла существенно недостоверными.

С учетом сказанного в процессе дальнейшего совершенствования избирательного законодательства необходимо: 1) четко разграничить отказ в регистрации по основанию нарушения закона от откладывания решения вопроса о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений и 2) определить сроки и процедуру уточнения в процессе регистрации содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом.

Помимо названных недостатков правоприменительной деятельности избирательных комиссий, которые в значительной мере связанных с дефектами самого избирательного законодательства, ЦИК в процессе регистрации избирательных объединений и блоков дважды прямо нарушила закон о выборах депутатов, отказав в регистрации избирательного объединения “Либерально-демократическая партия России” и избирательного объединения “Российская консервативная партия предпринимателей”.

В обоих случаях Центральная избирательная комиссия РФ неверно истолковала закон, смешав два различных правовых института, а именно - институт исключения кандидата из списка кандидатов на основании решения избирательной комиссии, закрепленный в ст. 47 закона, и институт выбытия кандидата из списка, закрепленный в ст. 51. Верховный суд РФ, рассмотрев жалобу избирательного объединения “Российская консервативная партия предпринимателей”, интересы которого в суде представлял Независимый институт выборов, признал отказ в регистрации неправомерным и обязал ЦИК зарегистрировать данное избирательное объединение.

В процессе проведения выборов в Государственную Думу произошло апробирование многих новелл нового закона о выборах, касающихся предвыборной агитации и роли в этом процессе СМИ. Одновременно серьезные трудности пришлось испытывать и избирательным комиссиям, на которых возложена задача применения этого закона. Играя активную роль в формировании стиля проведения выборов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации неоднократно предпринимала различного рода информационные и регулирующие акции. Первой из таких акций стало Обращение ЦИК к участникам избирательного процесса.

Однако уже в этом Обращении был заложен ряд ограничительных подходов, не вытекающих из Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". При этом был оставлен без ответа ряд сложных вопросов, уже возникших в ходе избирательной кампании. В частности, в Обращении отрицалось право иных участников избирательного процесса (за исключением зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов) проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации. Указанный подход получил развитие в Разъяснениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденных 13 августа 1999 года, в которых содержится ряд существенных ограничений права граждан и общественных объединений на предвыборную агитацию. Так, в пункте 9 этих Разъяснений установлено: “Предвыборная агитация через средства массовой информации может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации”.

Содержащийся в Обращении и Разъяснениях подход к агитации со стороны граждан и общественных объединений не только ограничивает избирательные права граждан, определенные в федеральных законах. При этом нарушается и свобода слова, гарантированная Конституцией Российской Федерации. Получается, что в период избирательной кампании свобода слова гарантируется только для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов.

Ограничения на участие в предвыборной агитации граждан и общественных объединений могут быть установлены только Конституцией и федеральными законами. Решение этих вопросов в нормативных актах подзаконного характера нарушает конституционные права и свободы граждан. Очевидно, что приведенные выше положения Разъяснений как акта правоприменительного органа существенно ограничивают возможности граждан, действующих от своего имени или от имени общественных объединений, непосредственно не вовлеченных в избирательный процесс, на высказывание через СМИ своей точки зрения по важнейшим политическим вопросам в период проведения избирательной кампании. Возникает вопрос, на каком основании Центральная избирательная комиссия Российской Федерации пытается ограничить конституционные политические права граждан, а также общественных объединений?

Нормативный анализ положений статьей 8 и 52 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также статьи 37 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в которых определены субъекты права на проведение предвыборной агитации и формы их участия в предвыборной агитации, свидетельствует о том, что граждане, а также общественные объединения вправе вести предвыборную агитацию через СМИ. Особенность участия зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в предвыборной агитации через СМИ в соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы заключается лишь в том, что им гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации для проведения предвыборной агитации. Вполне естественно, что никто не может гарантировать подобное всем гражданам и многочисленным общественным объединениям. Именно в этом основное отличие проведения предвыборной агитации через СМИ гражданами, общественными объединениями и зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов.

В федеральных законах нигде не установлено, что агитация через СМИ в период проведения выборов может использоваться только кандидатами или участвующими в выборах избирательными объединениями, избирательными блоками. Это и понятно. Федеральный закон о выборах не может отменять действие конституционных прав и свобод (свободы слова, свободы массовой информации) на период проведения избирательной кампании. В соответствии со статьей 54 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни одно из перечисленных в Конституции чрезвычайных обстоятельств не может служить оправданием для лишения граждан и общественных объединений права высказывать через СМИ свою точку зрения на политические процессы, происходящие в стране в период выборов.

Однако то, что не посмел сделать федеральный законодатель, было с легкостью проведено правоприменительным органом. С принятием рассматриваемых разъяснений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации нормативный режим проведения выборов в Государственную Думу стал максимально приближен к режиму военного или чрезвычайного положения, когда подобное ограничение конституционных прав и свобод граждан возможно и является естественным. Вправе ли ЦИК вводить подобные нововведения? Согласно подпункту “д” пункта 1 статьи 24 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы ЦИК вправе издавать инструкции и иные нормативные акты только по вопросам применения данного Федерального закона. Само применение закона, а равно инструкции и разъяснения, издаваемые по этим вопросам правоприменительным органом, не могут изменять содержания норм закона, а тем более создавать новые правовые нормы.

Мировая практика свидетельствует о том, что в период выборов свобода слова не может быть жестко ограничена. Для граждан, различных общественных ассоциаций именно в период выборов важно высказаться, донести свою точку зрения до широкой общественности. Таким образом, активизация политических дискуссий, организуемых независимо от кандидатов, политических партий, является вполне естественной и не может преследоваться каким-либо образом.

Ни в действующем законодательстве, ни в разъяснениях ЦИК не решается вопрос, как отличить политическую рекламу, которая может осуществляться как в период между выборами, так и во время избирательных кампаний, от предвыборной агитации. Широкая трактовка предвыборной агитации как распространения информации, прямо или косвенно призывающей голосовать за или против кандидатов (списков кандидатов) либо способствующей их избранию, нарушает не только свободу слова, но и установленный Конституцией Российской Федерации и федеральными законами статус общественных объединений. Таким образом, требуется дать очень точное и предельно узкое определение предвыборной агитации, на ведение которой и могут быть распространены все ограничения, предусмотренные в действующем избирательном законодательстве. Полагаем, что косвенная агитация не может столь жестко ограничиваться как прямая предвыборная агитация.

Примером подобного подхода является трактовка, содержащаяся в решении Верховного Суда США по делу Бакли против Валео. В соответствии с этим решением не могут быть ограничены политические выступления, включая и политическую рекламу, в которых упоминаются кандидаты в контексте высказывания точек зрения на определенную тему. Только те выступления, агитационные акции подпадают под регулирование Федеральной избирательной комиссии, посредством которых четко формулируется призыв к избранию кандидата или его поражению, причем в идентификации данного кандидата не должно быть сомнений. Суд дал перечень формулировок, которые свидетельствуют о том, что выступление является не тематическим, а непосредственно направлено на избрание определенного кандидата: “голосовать за”, “избирать”, “поддержать”, “отдать свои голоса за”, “Смита в Конгресс”, “голосовать против”, “добиваться поражения”, “отвергать”.

Квалифицируя любую политическую рекламу политических партий, движений, а также косвенную агитацию за или против определенных политических позиций, политических сил как предвыборную агитацию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации неизбежно столкнется с проблемой контроля за финансовыми ресурсами, стоящими за этой деятельностью. Однако в действующем законодательстве нет запретов на использование собственных средств общественных объединений на агитационную деятельность, связанную с распространением определенных политических взглядов, позиций, платформ в период до регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Законодательство не содержит запретов на проведение политическими партиями и движениями организационной и разъяснительной работы, связанной с проведением ими предвыборных съездов, конференций, привлечением новых членов в соответствующие партии, политические движения, мобилизацией имеющегося партийного актива. Хотя указанная деятельность в ряде случаев может иметь агитационный характер, на нее не могут распространяться ограничения, предусмотренные избирательным законодательством для проведения предвыборной агитации (по срокам проведения агитации, порядку оплаты соответствующих расходов). Эта деятельность имеет совершенно иное назначение и не содержит признаков предвыборной агитации, определенных в статье 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

До регистрации кандидатов, федеральных списков избирательных объединений, избирательных блоков кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам не может быть запрещено проведение информационно-разъяснительная работы с гражданами при сборе подписей в поддержку кандидатов, списков кандидатов, а также аналогичная работа с юридическими и физическими лицами при сборе добровольных пожертвований на специальные счета их избирательных фондов, которые, как известно, открываются до регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Превентивные меры ЦИКа, продекларированные в Обращении, в значительной мере представляют собой борьбу с ветряными мельницами. Существует целый ряд общественных объединений, которые до регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов ведут политическую агитацию (которая может быть вовсе и не предвыборной в смысле законов о выборах) и которые вовсе не собираются регистрировать собственных кандидатов, списки кандидатов. Их роль на выборах может заключаться в распространении собственной политической программы, поддержки тех или иных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков. Именно такой видится роль общественных объединений социальной направленности (экологических, профессиональных и других).

В действующем законодательстве содержится ряд существенных пробелов в регулировании предвыборной агитации. В частности, отсутствует четкое закрепление принципа вины как основания для применения санкций к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку в случае, если кем-либо (гражданином, общественным объединением и т.п.) ведется агитация прямая или косвенная в пользу данного субъекта избирательной кампании.

Нет ответа на вопрос, как быть, если одной политической партией, формально независимой от другой, ведется агитация в ее пользу. Возможно ли здесь вообще применение каких-либо санкций? Если такие санкции применить к агитирующей партии, насколько это будет достигать своей цели?

Закон регулирует ситуацию только с точки зрения необходимости дачи согласия кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков на изготовление и распространение агитационных материалов, которые содержат прямую предвыборную агитацию в их пользу. Однако, во-первых, агитационная поддержка кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков может быть и не связана с изготовлением и распространением данных материалов. Во-вторых, абсурдно полагать, что такое согласие требуется на проведение предвыборной агитации против кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.

Еще до выдвижения федеральных списков кандидатов ЦИК вынес предупреждения о недопустимости преждевременной предвыборной агитации целому ряду избирательных объединений. Такая практика нарушает статус общественных объединений, закрепленный Конституцией Российской Федерации и законодательством об общественных объединениях.

Правоприменительные органы во всех случаях должны следовать не только букве, но и духу закона. Толкование нормы права не может противоречить правовому смыслу и ее социальному назначению. Однако в сфере предвыборной агитации последнее время мы наблюдаем такое толкование закона, которое существенным образом ограничивает права избирательных объединений, избирательных блоков и их лидеров на предвыборную агитацию. Речь идет о недавно проявившей себя практике применения пункта 4 статьи 56 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в соответствии с которым кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (то есть общероссийских государственных организаций телерадиовещания).

Как известно, указанная норма была введена в закон с учетом опыта парламентских выборов в 1995 г. с тем, чтобы руководители так называемых “карликовых” избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для использования избирательным объединением в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. Из внимательного прочтения рассматриваемой нормы закона о выборах становится ясно, что она направлена не против появления в эфире центрального телевидения лидеров партий и движений, входящих в первые тройки федеральных списков кандидатов, а против использования бесплатного эфирного времени, выделенного для определенного избирательного объединения, в интересах ведения избирательной кампании отдельного кандидата. Согласно пункту 2 статьи 52 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы избирательное объединение, избирательный блок вправе самостоятельно избрать форму и характер своей предвыборной агитации. Соответственно, только избирательное объединение, избирательный блок вправе решать, кто и каким образом будет их представлять на теле- и радиоканалах.

Иной подход, уже проявившийся в позиции ЦИК, является ничем не обоснованным ограничением деятельности политических общественных объединений и противоречит свободе слова как фундаментальному принципу демократической организации общества. Результатом применения такого недальновидного толкования закона станет то, что многие известные политики, лидеры политических парий и движений лишаются возможности выступить с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени. Это решение вопроса не основано ни на Конституции, ни на действующем законодательстве, да и в целом противоречит здравому смыслу.

Избирательными комиссиями должно учитываться, что в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, который установлен Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации “О средствах массовой информации”, а также некоторыми иными законодательными актами с учетом ряда специальных требований и ограничений, установленных в Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Неправильная оценка правовой основы деятельности средств массовой информации в период выборов способна привести к ненужной напряженности во взаимоотношениях со средствами массовой информации, вытекающей из необоснованного ограничения свободы массовой информации в период выборов.