Главной темой обсуждения является вопрос о соответствии Конституции РФ той ситуации, которая сложилась в Государственной Думе, когда фракция партии “Единая Россия” увеличила свою численность в результате присоединения к ней депутатов, выдвинутых другими партиями и избирательными блоками. Существо дела состоит в том, что фракция партии, называющей себя партией власти, с помощью административного ресурса исполнительной власти расширила свой состав за счет депутатов, прошедших в Думу при поддержке других политических партий и избирательных блоков. При этом была продемонстрирована особая заинтересованность в таком расширении, продиктованная тем обстоятельством, что количество здесь переходило в принципиально иное качество: проправительственная фракция получала конституционное большинство в нижней палате парламента.

Фактическая сторона дела (как показывают подсчеты Независимого института выборов, осуществленные на основе соответствующих протоколов ЦИК России) такова. По результатам голосования населения за кандидатов, выдвинутых этой партией в федеральном избирательном округе и в одномандатных округах, партия получила 223 мандата (т.е. чуть менее половины от общего числа депутатских мандатов). После выборов к фракции, созданной на основе депутатов, прошедших по списку партии “Единая Россия”, присоединилось большинство независимых депутатов, избранных в одномандатных округах. В их числе, помимо депутатов, выдвинутых самой “Единой Россией”, а также избранных без поддержки какого-либо избирательного объединения, во фракцию “Единая Россия” вошли и 24 депутата, выдвинутых другими политическими партиями и избирательными блоками в одномандатных избирательных округах, а также один депутат, прошедший по федеральному списку блока “Родина”. В результате численность данной фракции достигла 306 человек, что составляет более двух третей от общей численности депутатского корпуса и, следовательно, обеспечивает фракции “Единая Россия” конституционное большинство в нижней палате парламента, к которому она весьма откровенно стремилась.

На уровне здравого смысла достаточно ясно, что депутаты, поменявшие свою партийную принадлежность, примкнули к фракции “Единая Россия” вопреки волеизъявлению избирателей, голосовавших за них как за представителей других политических партий и избирательных блоков (причем это в равной степени относится к выборам и по федеральному избирательному округу, и по одномандатным округам). Ведь делая свой выбор, избиратели учитывали партийные характеристики кандидатов и были вправе рассчитывать, что депутаты будут проводить в парламенте линию той партии, о принадлежности к которой они заявляли на выборах. Применительно к конкретной ситуации недавних выборов в Государственную Думу подобное нарушение волеизъявления избирателей усугубляется еще и тем обстоятельством, что народ проголосовал за депутатов, выдвинутых другими партиями (избирательными блоками), именно потому, что каждая из этих партий (блоков) в той или иной мере противопоставляла себя “Единой России”, выступавшей в качестве безусловного фаворита избирательной гонки. На таком противопоставлении строилась электоральная стратегия практически всех остальных избирательных объединений. Голосуя за выдвиженцев данных объединений, избиратели рассчитывали, что они будут проводить политику, отличную (в тех или иных значимых для граждан аспектах) от политики партии “Единая Россия”.

Депутаты, отказавшиеся после выборов от заявленных ранее политических ориентаций и вступившие во фракцию “Единая Россия”, весьма произвольно распорядились полученными от народа мандатами в своих личных интересах (для занятия той или иной должности в парламенте, для улучшения своих электоральных шансов на будущее или по каким-то иным соображениям, не связанным с необходимостью более адекватно выражать и защищать интересы избравшего их народа). Кроме того, использовав многопартийность как средство прихода к власти, они по существу пренебрегли принципом многопартийности, когда дело дошло до осуществления властных полномочий. Между тем в условиях демократического государства многопартийность является не только важнейшим средством выявления воли народа в процессе выборов, но и способом реализации этой воли в процессе формирования структуры представительного органа власти и реализации его функций. Таким образом, можно сказать, что депутаты проигнорировали волю народа и обманули его доверие, отказавшись от следования этой воле в процессе своей депутатской деятельности.

В нашем анализе рассматриваемой ситуации принципиальное значение имеет то обстоятельство, что речь здесь идет о взаимосвязи между депутатами и избирателями, основанной на их общей политико-партийной позиции (побудившей граждан голосовать именно за этих депутатов), а вовсе не о связи депутата с поддержавшей его на выборах партией. Здесь важно не поддаться на соблазн идеи введения императивного партийного мандата, связанной с установлением правового запрета на изменение депутатами своей “партийной ориентации” после выборов. Эта идея (прозвучавшая, кстати, и на этих общественных слушаниях) была недавно вновь озвучена в Государственной Думе В.Жириновским, давно добивающимся законодательного закрепления “партийных” депутатов за фракциями. Отголоски этой идеи есть и в материалах, подготовленных Независимым институтом выборов, где говорится о том, что кандидат, избранный по партийному списку, или при выдвижении партией по одномандатному округу, приобретает “партийный мандат”, который налагает на него обязательства не перед партией. На мой взгляд, подобная линия аргументации не соответствует конституционно-правовым положениям о том, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – это представительный орган Российской Федерации, представляющий интересы всего российского народа. Не вдаваясь в дискуссию по данному вопросу, хочу лишь в качестве бесспорного факта отметить то обстоятельство, что позиция, акцентирующая внимание на императивном характере партийного мандата, не продуктивна с точки зрения возможностей ее правовой защиты.

Рассматривая ситуацию в плоскости правового подхода, необходимо исходить не из интересов партий (которые должны уметь выстраивать взаимоотношения со своими выдвиженцами без помощи законодателя), а из интересов избирателей, из их права рассчитывать на то, что депутаты подтвердят своей работой в парламенте приверженность той политической линии, которую они провозглашали, идя на выборы. Такое подтверждение “партийными” депутатами-одномандатниками заявленной на выборах политической позиции могло быть обеспечено либо путем создания депутатской группы на основе общей политической платформы, либо независимым голосованием депутатов, если им не удастся сформировать депутатскую группу. Следует отметить, что создание такой депутатской группы существенно затруднялось тем обстоятельством, что необходимая для этого численность решением думского большинства была предусмотрительно повышена с 35 до 55 человек практически сразу же после избрания нового состава Думы (соответствующие изменения в Регламент внесены уже 29 декабря 2003 г.). Но у депутатов оставалась возможность независимого (от давления какой-либо фракции или депутатской группы) голосования в соответствии с той партийной позицией, которая была заявлена ими на выборах. Очевидно, что, отказавшись от этой возможности и вступив во фракцию “Единая Россия”, депутаты нарушили волеизъявление избирателей, голосовавших за них как за представителей других политических партий и избирательных блоков.

Чтобы защитить нарушенные таким образом права граждан, необходимо облечь изложенную выше логику здравого смысла в логику правовой позиции, позволяющей рассчитывать на судебную защиту нарушенных прав. Речь идет об оспаривании правомерности п.5 ст.16 Регламента Государственной Думы РФ, где говорится, что “депутаты Государственной Думы, … выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения”. При этом следует иметь в виду, что правовая позиция по данному вопросу (во всяком случае, с точки зрения формы ее изложения) во многом зависит от того, какой путь защиты нарушенного права мы выберем.

Прежде всего, можно обратиться в Конституционный Суд РФ. Но в данном случае ситуация существенно осложняется тем, что отдельный гражданин не может обратиться с жалобой на нарушение его конституционного права, поскольку оспаривается не закон, а Регламент Государственной Думы, являющийся подзаконным нормативным актом. Поэтому, согласно ч.2 ст.125 Конституции РФ, обращение должно иметь форму запроса от одной пятой депутатов Государственной Думы. В запросе речь может идти о проверке соответствия рассматриваемой нормы Регламента положениям Конституции РФ о том, что: Российская Федерация – это демократическое правовое государство (ч.1.ст.1); “носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ”, который “осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти…” (ч.1 и ч.2 ст.3); в Российской Федерации признается политическое многообразие и многопартийность (ч.3 ст.13); каждый гражданин имеет “право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей” (ч.1 ст.32); парламент Российской Федерации является представительным органом (ст.94).

На мой взгляд, целесообразно сконцентрировать внимание прежде всего на противоречии оспариваемой нормы Регламента конституционному праву граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, которую надо толковать в рамках системного анализа всех перечисленных выше норм Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что более детально данное право гражданина закреплено в ст.2 и ст.25 ратифицированного нашей страной Международного пакта о гражданских и политических правах, где говорится, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации по политическим убеждениям и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность “принимать участие в ведении государственных дел … через посредство свободно выбранных представителей”¹. Кроме того, данное право закреплено в ст.3 Протокола №1 к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства-участники Конвенции обязаны “проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”². 

В нашем случае речь идет о “праве голоса” гражданина, которое одновременно есть и его право на участие в управлении делами государства через своих представителей, и право на свободное волеизъявление.

Если запрос в Конституционный Суд от одной пятой депутатского корпуса организовать не удастся, то следует попытаться использовать ту возможность судебной защиты, которую предоставляет п.2 ч.1 ст.27 ГПК РФ, согласно которой Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела (а защита избирательных прав граждан относится к гражданскому судопроизводству) об оспаривании нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. В соответствии со ст.252 ГПК РФ гражданин, считающий, что нормативный акт нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными актами, вправе обратиться в Верховный Суд с заявлением о признании этого нормативного акта полностью или частично противоречащим закону. При этом в заявлении гражданина об оспаривании п.5 ст.16 Регламента Государственной Думы речь должна идти не о неконституционности данной нормы³, 

а о ее несоответствии федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан, в п.2 ст.4 которого говорится, что гражданин Российской Федерации имеет право избирать органы государственной власти независимо от принадлежности к общественным объединениям, а в преамбуле подчеркивается, что государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах.

Если Верховный Суд установит, что Регламент как подзаконный нормативный акт противоречит закону, то, по смыслу п.2 ст.253 ГПК РФ, он должен признать его недействующим в части оспариваемой нормы п.5 ст.16. Правда, реализация данного полномочия Верховного Суда в настоящее время затруднена из-за отсутствия законодательной регламентации процедуры принятия таких решений (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ и Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации). Однако отказ принять обращение гражданина на основании отсутствия законодательной процедуры защиты его права по сути дела означает отказ в правосудии. В нашем случае получение такого отказа даст возможность продолжить отстаивание избирательных прав граждан в Европейском Суде по правам человека, поскольку будут исчерпаны все внутренние средства правовой защиты.

Наиболее реально добиться принятия дела к рассмотрению именно в Европейском Суде, так как с жалобой в Суд может обратиться любой гражданин, считающий, что его права, предусмотренные Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, нарушены нормативными актами или действиями должностных лиц: согласно ст.34 данной Конвенции, “Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушений … прав, признанных настоящей Конвенцией или Протоколов к ней”. Поэтому в своем анализе данной проблемы я попытаюсь выстроить логику обращения в Европейский Суд по правам человека российского гражданина (группы граждан) с жалобой на то, что данная норма регламента нарушает его (их) право на свободное волеизъявление при выборе законодательной власти.

Задача состоит в том, чтобы доказать, что рассматриваемая норма Регламента Государственной Думы противоречит ст.3 Протокола №1 к Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства, подписавшие Конвенцию, “обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”.

Исходный момент нашего анализа, заключается в том, что Европейский Суд признает наличие “взаимозависимости, которая существует между выборами и составом законодательного органа”⁴. Это означает, что законодательство, определяющее состав законодательного органа (и, в частности, регламентирующее порядок формирования депутатских объединений) также должно быть подчинено задаче обеспечения свободного волеизъявления избирателей. В своем решении по делу Гитанас и другие против Греции от 1 июля 1997 г. Суд отметил, что государства могут достаточно свободно в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, исходя из необходимости “обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное волеизъявление избирателей”⁵.

Очевидно, что эти две задачи - обеспечение независимости парламентариев и свободного волеизъявления избирателей – могут входить в противоречие друг с другом. В данной связи следует иметь в виду, что в решении по делу Матье-Моэн и Клерфейт против Бельгии Суд со ссылкой на текст преамбулы Конвенции специально подчеркивает, что норма, гарантирующая свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, имеет основополагающее значение в структуре Конвенции, поскольку в ней закреплен принцип, присущий подлинно демократическим правовым режимам, в рамках которых наилучшим образом обеспечивается соблюдение прав человека и основных свобод⁶. Данная правовая позиция Суда означает, что в случае противоречия между нормами, закрепляющими принцип свободного волеизъявление народа в выборе законодательной власти, и нормами, обеспечивающими независимость парламентариев, приоритет должен быть отдан нормам, гарантирующим свободное волеизъявление народа.

Однако, признавая приоритетное значение права граждан на свободное волеизъявление при выборе органов законодательной власти для установления демократического правопорядка, Суд, исходит из того, что этот приоритет не носит абсолютного характер и может быть оговорен определенными условиями. Это означает возможность, как отмечает Суд, введения “подразумеваемых ограничений” при определении данного права в национальном законодательстве (в том числе и с целью обеспечения независимости парламентариев). Но, как указано в ст.18 Конвенции, подобные “ограничения, допускаемые в настоящей Конвенции…, не должны применяться для иных целей, нежели те для которых они были предусмотрены”. Конкретизируя это положение, Суд выработал правовую позицию, согласно которой ограничения прав граждан должны отвечать следующим требованиям: 1) условия, установленные национальным законом, не могут ограничивать права граждан до такой степени, чтобы выхолащивалась сама суть этих прав и они стали бы неэффективными; 2) эти ограничения должны преследовать правомерные цели и 3) используемые государством средства должны быть соразмерными⁷. Принимая решение по делу, Суд обязан проверить, выполнены ли все эти условия таким образом, чтобы было обеспечено свободное волеизъявление избирателей.

Чтобы убедиться в том, что установленные национальным законом ограничения избирательных прав не применяются “для иных целей, нежели те для которых они были предусмотрены” и не лишают права их реального содержания, необходимо, как отмечает Суд, рассматривать избирательную систему в контексте той обстановки, в которой она функционирует. В этой связи Суд обратил внимание на то, что “любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданы в другой, по крайней мере при условии, что действующая система обеспечивает “свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти”⁸.

Наша задача заключается в том, чтобы показать, что в том контексте “политического развития страны”, в котором действует оспариваемая норма регламента, ограничивающая право граждан на свободное волеизъявление, данная норма: 1) использовалась не для обеспечения независимости парламентариев, а для иных (неправомерных по сути своей) целей, и 2) в результате ее применения права граждан были ограничены до такой степени, что стали недейственными, т.е. перестали гарантировать свободное волеизъявление граждан.

1) Чтобы доказать, что оспариваемая нами норма использовалась не для обеспечения независимости парламентариев, а для иных целей, искажающих правовой смысл этой нормы, необходимо проанализировать Регламент Государственной Думы, в котором регламентированы не только парламентские процедуры, но и некоторые важные аспекты правового статуса депутатов. Прежде всего, следует отметить, что в большинстве современных государств основные положения, относящиеся к ключевым вопросам парламентской процедуры, содержатся в конституциях⁹, а регламент, принимаемый самим парламентом, лишь конкретизирует эти положения. Российская же Конституция не содержит каких-либо положений, определяющих основы парламентских процедур, она лишь говорит о том, что “каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности” (ч.4 ст.101). Подзаконный характер Регламента Государственной Думы, упрощенная процедура его принятия и изменения, отсутствие наглядной, очевидной для всех связи норм Регламента с положениями Конституции в значительной мере вывели этот нормативный акт из сферы общественного внимания. В условиях неразвитости парламентских традиций и обычаев, а также низкой политической культуры депутатского корпуса это привело к тому, что нормы Регламента Государственной Думы все чаще становятся средством подавления политической оппозиции и ограничения прав меньшинства.

Несложно показать, что Регламент Государственной Думы и практика его применения (особенно после получения фракцией “Единая Россия” подавляющего большинства в депутатском корпусе) игнорирует как норму ст.3 самого Регламента, согласно которой “деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов”, так и норму Конституции РФ, гарантирующую политическое многообразие и многопартийность. В результате нарушаются такие фундаментальные принципы конституционно-правовой демократии, как: 1) принцип народовластия, в соответствии с которым соотношение депутатских мест в парламенте, деление депутатского корпуса на большинство и меньшинство определяются волей народа, голосами избирателей, а не процедурными приемами, игнорирующими результаты выборов; 2) принцип защиты меньшинства, который применительно к парламентской деятельности означает, что большинство в процессе принятия решений должно уважать права депутатов, остающихся в меньшинстве, и учитывать их позиции и интересы (понимая, что это позиции и интересы избравших их граждан), а не подавлять меньшинство и монополизировать представительную власть. Такой анализ надо сделать и представить его результаты на рассмотрение Европейского Суда.

В этой связи следует отметить, что ряде рекомендаций и резолюций Парламентской Ассамблеи Совета Европы проблема защиты прав меньшинства и обеспечения надлежащего статуса политической оппозиции в парламентах государств-членов Совета Европы рассматривается в качестве важного элемента европейского правопорядка. Так, в Резолюции ПАСЕ 1154 (1998 г.) “Демократическое функционирование национальных парламентов” отмечается, что члены парламента избираются для того, чтобы представлять интересы и стремления народа и что необходимо переосмыслить взаимоотношения между большинством и меньшинством в парламенте таким образом, чтобы предоставить оппозиции статус, который позволил бы ей играть ответственную и конструктивную роль. В контексте рассматриваемой нами проблемы особое значение имеет п.3 данной Резолюции, в котором подчеркивается, что “в условиях представительной демократии стремление граждан принимать активное участие в делах публичного характера выходит далеко за рамки простого участия в выборах”¹⁰. 

При анализе Регламента Государственной Думы в контексте рассматриваемой нами проблемы следует показать, что в сложившихся условиях увеличение численности фракции, составляющей большинство в парламенте, за счет депутатов, выдвинутых другими партиями и блоками, создает дополнительные возможности для ущемления прав парламентского меньшинства. Другой момент, на который надо обратить внимание в ходе анализа, – это то обстоятельство, что отказ депутатов, выдвинутых рядом партий и избирательных блоков от статуса независимого депутата и присоединение к фракции “Единая Россия” лишает их возможности свободного голосования, необходимого для выражения политической позиции и интересов избравшего их народа. Ссылки на принцип независимости парламентария для оправдания отказа депутатов от заявленной на выборах партийной зависимости в данном случае совершенно несостоятельны, потому что депутаты, напротив, оказываются в весьма жесткой зависимости от позиции фракции “Единая Россия”. Таким образом, можно сказать, что ограничение права граждан на свободное волеизъявление осуществляется вовсе не для обеспечения независимости парламентариев, а для иных целей.

2. Мы должны также показать, что применение оспариваемой нормы Регламента способствовало тому, что права граждан на свободное волеизъявление оказались ограниченными до такой степени, что стали неэффективными (недейственными), т.е. оказалась выхолощенной суть этих прав. Для этого данную норму надо проанализировать длинной цепи законодательных решений, обеспечивших “Единой России” монопольные позиции в нижней палате российского парламента. Речь идет прежде всего об избирательных законах и законе о политических партиях, которые разрабатывались ЦИК России и вносились в Государственную Думу от имени Президента РФ в преддверии выборов. В этих законах “удачно” соединились интересы исполнительной власти, стремящейся к созданию контролируемого парламента и управляемого политического пространства, и партийных фракций, заинтересованных в том, чтобы в оградить свои партии от превратностей честной политической конкуренции. По сути дела был заключен негласный договор, по которому партии обеспечили чиновникам возможность иметь собственные “партии власти” и доминировать в рамках партийной системы, а те, в свою очередь, способствовали формированию закрытого “клуба многопартийности”. Именно этим, на мой взгляд, можно объяснить то обстоятельство, что основные политические силы согласились с практикой совмещения отечественными чиновниками партийных и государственных должностей по модели административно-командной системы советского типа (а вовсе не по образцам правовой демократии), когда исполнительная власть, в формировании которой общество не принимает участия, сама создает свои партии и ставит руководителями этих партий чиновников высокого ранга вопреки конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству¹¹.

Однако административное давление исполнительной власти на политический процесс, откровенное использование ею административного и медийного ресурсов на выборах депутатов Государственной Думы (отмеченное как отечественными, так и зарубежными наблюдателями) не смогло обеспечить проправительственной партии искомое ею конституционное большинство в нижней палате парламента. В этом выразилась принципиальная позиция электората, который даже в условиях созданных законодательных преференций и административного давления не дал партии “Единая Россия” и половины депутатских мандатов, обеспечив таким образом условия для политической конкуренции и политической оппозиции. В результате использования нормы п.4 ст.16 Регламента Государственной Думы, которая стала последним звеном в цепи законодательных решений, способствовавших наращиванию монополизации политического процесса, произошло качественное искажение воли народа в таком принципиальном для демократии моменте, как наличие реальной политической конкуренции и политической оппозиции в парламенте и в обществе. Следовательно, данная нормы Регламента Государственной Думы способствовало тому, что права граждан на свободное волеизъявление оказались неэффективным в наиболее существенном для этого права моменте.

Разумеется, что предложенная правовая позиция требует доработки, высказанные здесь соображения могут быть уточнены и конкретизированы. Но в целом правовой характер изложенной позиции, соответствующий Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права, дает основания рассчитывать на успех ее защиты в судебном порядке (на национальном и международном уровнях).