В этой статье речь пойдет о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления (далее - также МС).
Анализируя это соотношение, необходимо, в первую очередь, отметить регулирование наиболее существенных вопросов организации МС Конституцией РФ. С теоретической точки зрения, в Конституции федеративного государства, каким является Россия, можно было и не определять общий статус МС. Именно так подходят к решению данной проблемы конституции ряда современных федеративных государств. Достаточно было установить, что государство признает и гарантирует МС, предоставив субъектам РФ право урегулировать все остальные вопросы организации местной власти. Однако надо учитывать, что МС в России утверждается не "снизу", как это исторически произошло, например, в Англии или в США, а "сверху" - по инициативе и с приложением немалых законодательных и организационно-исполнительных усилий федеральных властей. В этих условиях необходимы не только конституционные гарантии развития МС, но и его общая конституционная модель. Именно поэтому ряд статей Конституции РФ, в том числе - 12, 15, 32, 40, 43, 44, 130-133 - регулируют вопросы МС.
Естественно, вопросы организации МС находят свое решение и в Конституциях и в Уставах субъектов РФ. Это не означает, что в них параметры МС определяются всегда более детально, чем в Конституции РФ, хотя это было бы логичным. В одних субъектах РФ статус МС регулируется почти так же, как в Конституции РФ (в Республике Бурятия, например), в других - более подробно (например, в Республике Коми). Проблема, однако, не только в нахождении оптимальной меры в объеме конституционного регулирования МС на федеральном и региональном уровне. В конце концов можно считать закономерным, что в зависимости от конкретных особенностей субъектов РФ в их Конституциях и Уставах статус МС может закрепляться с разной степенью конкретности. Наиболее острой до сих пор остается другая проблема соответствия региональных Конституций и Уставов Конституции РФ, имеющей "высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации" (статья 15 Конституции РФ). Хотя за последнее время сделано немало для приведения указанных актов субъектов РФ в соответствие с главным Законом Российского государства, утверждать, что расхождения, в том числе касающиеся регулирования МС, полностью преодолены, пока рано.
Регулирование местного самоуправления Конституцией РФ не ограничиваются только указанными статьями, в которых содержатся прямые указания на местное самоуправление. Содержательные стороны статуса местного самоуправления охватываются также конституционной регламентацией предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, а именно финансовым регулированием (пункт "ж" статьи 71 Конституции РФ - сфера ведения РФ), гражданским законодательством (пункт "о" статьи 71 - сфера ведения РФ), установлением общих принципов налогообложения и сборов в РФ (пункт "и" части 1 статьи 72 - сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ), административным законодательством (пункт "к" части 1 статьи 72 - сфера совместного ведения РФ и субъектов РФ) и другими.
В научной литературе высказываются мнения о назревших изменениях Конституции РФ, включая ее положения о МС . Действительно, нынешняя редакция Конституции РФ не свободна от недостатков, в ней есть внутренние противоречия, неоднозначные нормативные формулировки. Но для существенных, принципиальных изменений ее текста, с нашей точки зрения, время не пришло. Они будут своевременными в связи с переменами в самом обществе, с назревшими потребностями в юридическом оформлении социально-экономических и политических сдвигов. Пока же насущная задача заключается в том, чтобы последовательно выполнять предписания действующей Конституции РФ, потенциал которой использован далеко не полностью.
Что касается утверждений о несостоятельности конституционной модели МС в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т.д., то это не что иное, как попытка оправдать сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ о МС не выполняются из-за отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и уровня, слабости или полного отсутствия организационных усилий, без которых невозможно утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, призванного раскрыть и конкретизировать рамки конституционных норм, в том числе из-за ненайденного оптимального соотношения федерального и регионального законодательства о МС.
Важнейшая норма Конституции РФ, определяющая основы соотношения федерального и регионального законодательства в области МС, содержится в пункте "н" статьи 72, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Конституция не определяет, что такое "общие принципы" и не указывает на пределы федерального и регионального законодательного регулирования в сфере МС. В государственно-правовой теории тоже нет ясности, что понимать под общими принципами и где их границы . Ответ на этот вопрос дается федеральным законодательством, в первую очередь, Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах). Действующий закон об общих принципах исходит из достаточно широкого их понимания. Он определяет роль МС в осуществлении народовластия, регулирует территориальные, организационные, финансово-экономические основы, государственные гарантии МС и другие вопросы . Правда, при этом он далеко не во всем последователен.
Закон принимался в условиях противостояния Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации и явился результатом компромисса между политическими силами, представленными в этих государственных структурах. Документ получился расплывчато-рамочным. Примечательная его черта - широкая компетенция субъектов РФ в регулировании ряда вопросов организации МС, прежде всего, вопросов территориального устройства МС, осуществления МС путем прямого волеизъявления граждан и через органы МС и некоторых других. Кроме того, закон предоставил немалые возможности нормативного регулирования вопросов организации и деятельности местной власти - как первичного, так и в развитие соответствующих федеральных и региональных законов, - самим органам МС.
Опыт показал, что такая децентрализация регулирующих полномочия в сфере МС себя не оправдала. Субъекты РФ оказались незаинтересованными в создании условий для эффективной деятельности органов МС вследствие объективно существующей конкуренции на полномочия и ресурсы. Подготовка и принятие региональных законов затянулись, а принятые акты страдают существенными недостатками и далеко не во всех случаях соответствуют федеральным законам. Еще хуже обстоит дело с муниципальным правотворчеством. Отсутствие у органов МС опыта, острая нехватка кадров юристов не позволили муниципалитетам воспользоваться предоставленными им возможностями, и деятельность многих из них в значительной мере строилась, да и сейчас строится, без четких правовых ориентиров.
Принцип субсидиарности оказался несоблюденным. Не потому, что федеральный законодатель выступил против децентрализации полномочий в сфере нормативного регулирования организации МС, а потому, что им не была соблюдена мера этой децентрализации, необходимая в данных условиях. Региональным и местным властям были определены такие рамки компетенции, которые оказались слишком просторными и не могли быть "заполнены". Предоставленные полномочия им трудно было освоить в силу ряда обстоятельств как объективного, так и субъективного свойства.
Таким образом было еще раз доказано, что субсидиарность - отнюдь не абстрактное требование, а динамичный принцип, осуществление которого предполагает тщательный учет условий "места и времени", то есть социальных, экономических и политических условий в государстве, его регионах и в муниципальных образованиях.
Все это ставит ныне в повестку дня вопрос о централизации ряда законодательных полномочий в сфере организации МС, который решается в контексте общей проблемы совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Содержание понятия "общих принципов организации МС" требует нового наполнения, что предполагает существенное изменение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ряда других федеральных законов. Главная задача такого изменения - более подробное и четкое раскрытие конституционной модели местного самоуправления и установления более полной системы федеральных правовых гарантий его повсеместной реализации с целью эффективного решения местной властью вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Одно из важнейших изменений закона, связанных с модификацией соотношения регулирующих полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, должно коснуться территориального устройства МС. Закон 1995 года не дает исчерпывающего представления о том, как, на каких условиях, в каких границах должны создаваться (упраздняться) муниципальные образования. В нем по сути воспроизводятся с минимальным развитием конституционные положения о том, что МС осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях, с учетом исторических и иных местных традиций, и что изменение границ этих территорий допускается с учетом мнения населения.
По логике статьи 13 указанного Федерального закона, определение условий, влияющих на выбор территорий муниципальных образований, отнесено к региональному законодательству. В п. 3 этой статьи говорится, что порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяются законом субъекта РФ.
По сути дела, Федеральный закон дает полную свободу субъектам Федерации в территориальном устройстве местного самоуправления. Некоторые нормы этого Закона, хотя и содержат ориентиры для решения территориальных вопросов, но не носят обязательного характера, а лишь дают представление о возможных вариантах этого решения. В результате слабого законодательного регулирования на федеральном уровне вопросов территориальной организации МС сложилась весьма пестрая картина этой организации. Муниципальные образования созданы либо исключительно в рамках административных районов, либо на уровне административных районов и городов, либо административных районов, городов и сельских округов; либо сельских округов и поселков, городских районов и сельских округов, либо городов и сельских округов.
Такое положение невозможно оправдать какими-либо особыми условиями разных республик, краев, областей, автономных округов. На то или иное решение о территориальной организации влияли, как правило, менталитет и политические пристрастия региональных лидеров. Доказательством тому служат примеры, когда территориальная организация МС менялась вместе с заменой руководителей регионов (в Тюменской, Курской областях, Республике Тыва). Субъективизм в решении этих вопросов легко побеждал в отсутствие однозначного законодательного истолкования на федеральном уровне конституционных требований к территориальному устройству МС.
Эти требования, поскольку они имеют объективный характер, должны быть едины для всех субъектов Федерации. Вряд ли можно согласиться с Конституционным Судом РФ, что они не охватываются понятием общих принципов организации МС, установление которых входит в совместную компетенцию РФ и ее субъектов . Это - важнейшая составляющая "общих принципов", и она должна регулироваться федеральным законом.
Нельзя согласиться также с теми, кто считает, что таким путем будет нарушена собственная компетенция субъекта Федерации, поскольку решение вопросов административно-территориального устройства относится к его ведению. Административно-территориальное устройство субъекта Федерации и территориальное устройство местного самоуправления в Российской Федерации - разные, хотя и близкие категории. Обе связаны с "пространственной" организацией власти. Только первая - с организацией государственной, а вторая - муниципальной власти. Границы муниципальных территориальных единиц могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, а могут и не совпадать.
В рамках определения на федеральном уровне общих принципов организации МС весьма перспективной представляется идея двух типов муниципальных образований (или двух несоподчиненных уровней МС) , которые могут учитывать сложившееся в субъектах РФ административно-территориальное деление, но не обязательно должны быть привязаны к его границам.
На первичном, условно "низовом" уровне, будут решаться задачи, менее объемные, соответствующие масштабу этих "малых" муниципальных образований, а на втором уровне - межмуниципальные задачи. Это позволит учесть особенности условий и возможностей разных муниципальных образований (в том числе сельских), приблизит местное самоуправление к населению и повысит его эффективность.
Содержательное определение основ правового статуса местного самоуправления, его роли в системе публичной власти невозможно без установления предметов ведения и полномочий муниципальных образований и органов МС. Причем, если эти рамки деятельности органов МС будут определяться главным образом на федеральном уровне, это оптимально (в правовом отношении) гарантирует самостоятельность органов МС, их автономность в отношении органов государственной власти. Эту задачу не удалось должным образом решить в действующем федеральном законе об общих принципах. Отказавшись от намерения развернуто определить компетенцию органов МС, закон попытался изложить компетенцию "в свернутом виде", то есть через предметы ведения или вопросы местного значения. Это была попытка в правильном направлении. Однако сформулированы в Законе предметы ведения так, что они оказываются по сути, совместными и для госорганов (федеральных и региональных), и для органов МС .
Такая ситуация понятна, потому что отделять государственные дела от местных, в принципе, не всегда возможно . Ведь местное значение могут иметь дела, которые, если не впрямую являются государственными, то далеко не безразличны для государства, особенно для государства социального. "Отыскивать черту, - писал один из знатоков российского земства, князь А. Васильчиков, - отделяющую государственные интересы, нужды и повинности от земских, было бы напрасным трудом, они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, сторонним чиновникам┘" . Тем не менее определенный круг дел, решаемых на местах, отличается от круга дел, которые вершатся на верхних этажах государственного здания. Тот же князь А. Васильчиков подчеркивал, что "ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду" .
Таким образом, как бы ни сложна была задача определения вопросов местного значения, ее нужно решать с тем, чтобы поставить органы МС в такие координаты, в которых они действовали бы вполне самостоятельно. В федеральном законе может содержаться перечень предметов ведения или вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями, который должен быть закрытым. Изменения его возможны только путем внесения новаций в сам закон. Таким образом будет четко определена сфера деятельности органов местного самоуправления, обеспечиваемая средствами местного бюджета. Кроме того, в федеральном законе должны быть также определены некоторые важные полномочия МС и его органов, относящиеся, например, к планированию, финансированию, распоряжению собственностью и другие. Остальные полномочия будут содержаться в иных федеральных законах. В одном акте определить и предметы ведения и полномочия невозможно. Во-первых, объем полномочий весьма велик. Во-вторых, полномочия - самая подвижная часть статуса органов МС, и ее частые изменения могут негативно сказаться на стабильности Закона.
Хотя, согласно статье 12 Конституции РФ, органы МС не входят в систему органов государственной власти, это разграничение касается только сферы формирования органов МС и организационных отношений органов государственной власти и органов МС. Функционально те и другие связаны тесно. Местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Федеральные законы, системно регулирующие организацию соответствующих отраслей управления, не могут останавливаться на региональном уровне. Иначе нарушилось бы объективно необходимое разделение управленческого труда в отраслевых подсистемах публичной власти, а следовательно, и во всей ее системе. Поэтому федеральные законы разграничивают исполнительные полномочия не только между федеральными и региональными органами государственного управления, но и между ними и муниципальным управлением в конкретных сферах управления, если эта сфера охватывает вопросы местного значения. К числу таких федеральных законов относится Жилищный кодекс РФ, Закон РФ об основах жилищной политики, Градостроительный, Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Федеральный закон о Государственном земельном кадастре и другие .
Законы субъектов РФ могут также регулировать права и обязанности органов МС в рамках установленных федеральным законом вопросов местного значения по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Причем во всех случаях регулирования правового статуса органов местного самоуправления органы государственной власти субъектов РФ не могут выходить за пределы полномочий, установленных для них в данной области федеральными законами.
Если федеральные законы и законы субъектов Федерации определяют полномочия органов МС вне рамок вопросов местного значения, как они определены Федеральным законом об общих принципах, правовая природа этих полномочий меняется. Это будут уже государственные полномочия, передаваемые органам МС вместе с материальными и финансовыми средствами, дополняющие средства бюджета муниципального образования, которые предназначены для обеспечения решения вопросов местного значения.
Именно эту правовую конструкцию, с нашей точки зрения, следует считать предпочтительной в ряду других, связанных с определением компетенционной части статуса органов МС. Вместе с тем ее осуществление связано с установлением порядка наделения органов МС отдельными государственными полномочиями и порядка контроля за их реализацией.
К настоящему времени на федеральном уровне этот порядок не установлен. Подготовленный в свое время федеральный закон по этому вопросу так и не был принят. В некоторых субъектах Федерации законы о порядке наделения органов МС отдельными государственными полномочиями субъекта РФ решают этот вопрос по-разному, далеко не всегда в оптимальном варианте. Для того, чтобы поставить решение данной проблемы на прочную правовую основу Федеральный закон об общих принципах может урегулировать ее в основных чертах сам. При этом не может быть нарушен принцип, согласно которому наделение органов МС отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации.
В федеральном законе должны быть четко определены ограничения в передаче полномочий. Скажем, нельзя передавать полномочия, относящиеся к прерогативам органов законодательной власти РФ и субъектов Федерации, передаваться могут только полномочия органов исполнительной власти. Если в Федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации будут установлены полномочия этих органов по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов, то возможны также ограничения в передаче этих полномочий органам местного самоуправления. Но дело не только в этом.
Соблюдение духа и буквы Конституции РФ требует ограничения иного рода. Положение пункта 2 статьи 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями предполагает, что эти полномочия дополнительны к основным, определяющим полномочиям муниципальных органов, связанным с решением вопросов местного значения, о которых идет речь в пункте 1 той же статьи. Если не соблюдать "принцип дополнительности", можно загрузить органы МС таким количеством государственных дел, которые превратят их по преимуществу в органы государственной власти. Поэтому федеральным законом стоит установить правило, по которому отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны создавать препятствия для решения этими органами вопросов местного значения.
Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина. К числу этих прав относится и право граждан на осуществление местного самоуправления. Хотя данное право прямо и не названо в перечне прав и свобод человека и гражданина, установленном главой 2 Конституции РФ, оно является конституционным, и по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МС .
Несмотря на то, что право граждан на местное самоуправление, как и другие права и свободы человека и гражданина, должно регулироваться на федеральном уровне, действующий Федеральный закон об общих принципах включает в механизм этого регулирования субъекты Федерации. Согласно ряду статей Закона, порядок реализации форм непосредственного участия граждан в осуществлении МС определяется законами субъектов Федерации. На практике далеко не во всех регионах изданы соответствующие законы, и поэтому применение соответствующих форм прямого волеизъявления граждан здесь существенно затруднено. К тому же изданные законы далеко не свободны от существенных недостатков.
Все это обуславливает целесообразность усиления правового регулирования на федеральном уровне форм непосредственного участия граждан в осуществлении МС. Это могут быть отдельные законы, посвященные каждой или группе форм прямой демократии. В самом Законе об общих принципах возможно установить основные правила использования этих форм с тем, чтобы подробное их регулирование отнести к ведению муниципальных образований. При этом мера урегулирования порядка непосредственного участия граждан в местном самоуправлении должна быть такова, чтобы в случае отсутствия нормативного акта муниципального уровня можно было действовать на основе норм, содержащихся в федеральном законе.
Дискуссионным является вопрос о включении в регулирование права граждан на местное самоуправление регионального законодательства. Здесь неприемлем односторонний подход, в соответствии с которым региональное законодательство вообще исключается. Да, упомянутая статья не предусматривает регулирование на уровне субъектов РФ любого конституционного права человека и гражданина, но надо принимать во внимание пункт "н" статьи 72, относящий к совместному ведению РФ и субъектов РФ, установление общих принципов организации МС. Если рассматривать обе конституционные нормы в системном единстве, возможен вывод о том, что право гражданина на местное самоуправление, как особое право, должно регулироваться и на федеральном и на региональном уровне. На федеральном уровне оно регулируется не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации его содержания и процедур применения в законодательстве субъектов РФ. Причем речь идет не об ограничении региональным законодательством права на МС, а о конкретизации, детализации, дополнении федеральных гарантий этого права.
Из содержания статьи 131 Конституции РФ, устанавливающей правило, согласно которому структура органов МС устанавливается населением, вытекает принцип многовариантности этой структуры. В разных, хотя и однотипных муниципальных образованиях могут создаваться непохожие органы МС в соответствии с волей населения. Вместе с тем страховать от ошибок, гарантировать установление полной структуры органов МС, которая соответствовала бы демократическим принципам народовластия, призван Закон. Нельзя не согласиться с А.А. Сергеевым, утверждающим, что выводя из сферы законодательного регулирования вопросы организации МС, можно только усугубить беспорядок и беззаконие, которых хватает сегодня на местном уровне .
Разумеется, здесь, как и в других случаях, должна быть соблюдена мера, которая не позволила бы нарушить принцип самостоятельного решения населением этих вопросов. Ныне действующий закон об общих принципах не ограничивается указанием на обязательность создания в муниципальных образованиях выборных органов. Предлагая варианты структуры этих органов, он предоставляет самому населению возможность не только выбора из этих вариантов, но и права образования иных структур, наиболее подходящим для данных муниципальных образований. В законах субъектов РФ о местном самоуправлении используется тот же правовой способ содействия волеизъявлению населения при решении вопроса об образовании органов МС. Однако региональные законы содержат более подробные рекомендации относительно возможных модификаций структуры этих органов.
В сущности, сам подход ко решению данного вопроса вряд ли может измениться. Однако опыт применения действующего Федерального закона дает основания расширить как перечень обязательных органов МС в муниципальных образованиях, так и число возможных вариантов решения структурных вопросов. В соответствии с федеральным законодательством законы субъектов РФ могут расширить свои рекомендации об оптимальных вариантах структуры органов МС, учитывая при этом региональные условия.
Важнейшая проблема, которую предстоит решить законодательству о местном самоуправлении, - это финансовое обеспечение деятельности местной власти. Необходимо определить в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям. Несоблюдение этого принципа - причина нынешнего кризиса местного самоуправления. Чтобы принцип стал действовать, необходимо пересмотреть состав доходов муниципальных образований, отказаться от практики установления прав и обязанностей органов МС без их финансового сопровождения, от так называемых федеральных и региональных мандатов по принципу "мой мандат - твой бюджет". Требуются новые правила выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований разных уровней и типов, новый порядок определения нормативов поступления федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований, внесение существенных корректив в процедуру межбюджетных отношений и др. Все это составляет предмет прежде всего федерального законодательного регулирования в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Назрели изменения Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации и других федеральных законов, в том числе Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В соответствии с этими изменениями преобразуется и законодательство субъектов Федерации. При этом у субъектов Федерации остается право на законодательное регулирование в установленных рамках межбюджетных отношений субъектов Федерации и муниципальных образований, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Только теперь эти права должны осуществляться не "в ручном режиме", то есть не на основе субъективных оценок и личных пристрастий региональных властей, а на базе объективных нормативов и в рамках правовых процедур.
Подводя итог изложенному, можно сделать следующие выводы:
- по смыслу пункта "н" статьи 72 Конституции РФ, согласно которому предметом совместного ведения РФ и ее субъектов является определение общих принципов организации местного самоуправления, федеральный законодатель не наделен правом регулировать все вопросы организации местного самоуправления;
- согласно пункту 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, Конституция РФ не устанавливает ограничений в содержании федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;
- соотношение федерального и регионального законодательного регулирования вопросов организации местного самоуправления подвижно и складывается в зависимости от обстоятельств объективного и субъективного характера, экономических, политических и социальных условий данного периода государственного строительства;
- в настоящее время прослеживается тенденция к централизации федерального законодательного регулирования ряда вопросов организации местного самоуправления, причем речь идет не только о правовом статусе муниципальных образований и органов местного самоуправления, но и об установлении порядка осуществления субъектами Федерации их полномочий, регламентировании прав и обязанностей региональных органов государственной власти в данной области;
- усиление роли федерального законодательства в регулировании вопросов местного самоуправления в известной мере ограничивает возможности субъектов Федерации в законодательном решении вопросов организации местной власти, однако это не должно привести к полному исключению законодательных возможностей регионов в данной области;
- при всех условиях определение общих принципов организации местного самоуправления, относящееся, согласно Конституции РФ, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, должно давать возможность субъектам Федерации конкретизировать федеральное регулирование в данной области. Конституция РФ этому не препятствует;
- региональное законодательное регулирование вопросов местного самоуправления возможно, кроме того, постольку, поскольку оно осуществляется в пределах собственной компетенции субъектов Российской Федерации.

доктор юридических наук В.И. Васильев
15.10.2002

В начало