Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Во многих субъектах Российской Федерации проживают коренные малочисленные народы. В соответствии с международными нормами и статьей 69 российской Конституции обеспечение права этих народов на представительство в выборных органах власти требует специальных мер.

Наиболее сложной является ситуация, когда народ, относящийся к данной группе, не составляет компактного большинства на какой-либо территории. В этом случае системы, основанные на принципе большинства (мажоритарная или блоковая с неограниченным вотумом), не позволяют обеспечить их представительство.

Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” в первоначальной редакции¹ разрешал законодателю субъекта Федерации устанавливать для данных народов квоты представительства в законодательном органе государственной власти субъекта Федерации и представительных органах местного самоуправления. Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ эта норма отменена².

В ряде субъектов Федерации (Республика Дагестан, Республика Алтай, Республика Бурятия, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа) такие квоты ранее были установлены.

Наиболее интересен пример Республики Дагестан, конституция которого, действовавшая до 2003 года, гласила: “в Народном Собрании гарантируется представительство всех народов Дагестана”³.

На первых выборах депутатов Народного Собрания 5 марта 1995 г. в республике было образовано 48 территориальных, 52 национальных, 3 женских и 18 профессиональных округов (избрание депутата в “профессиональном” округе означало его обязательную работу в Народном Собрании на профессиональной основе)⁴. На следующих выборах 7 марта 1999 года образовывались 61 национальный, 39 территориальных, 14 профессиональных и 7 женских округов. Позже постановлением Конституционного Суда Республики Дагестан образование женских округов было признано неконституционным⁵.

Выборы 16 марта 2003 г. проходили на основании республиканского закона “О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан” от 30 ноября 2002 г. по 61 одномандатному и 22 многомандатным округам (число мандатов – от 2 до 5)⁶. В каждом из многомандатных округов один мандат являлся свободным (т.е. на него могли претендовать представители любой этнической группы), остальные были закреплены за определенными этническими группами. Избиратель получал в руки бюллетень, где все кандидаты были разбиты на группы по мандатам: на мандат № 1, мандат № 2 и т.д. При этом каждый избиратель имел всего один голос, и он мог проголосовать только за одного кандидата – по любому из мандатов (т.е. теоретически кумык мог предпочесть проголосовать по лакской квоте и т.п.). По каждому мандату победитель определялся отдельно; по округам, где победитель не был определен, проводился второй тур.

Всего из 121 мандата было квотировано 38: аварцам – 4, даргинцам – 4, кумыкам – 8, лакцам – 2, лезгинам – 2, русским – 10, табасаранцам – 2, чеченцам – 2, по одному – азербайджанцам, ногайцам, татам и цахурам.

При такой схеме нередка ситуация, когда кандидат, занявший, к примеру, второе место по одной квоте, может при этом получить больше голосов, чем кандидат, победивший в том же округе по другой квоте, так как заранее не известно, какое количество избирателей будет голосовать по каждому из мандатов. Так, ряд мандатов по некоторым квотам был завоеван при поддержке нескольких сот избирателей (или 2–5% общего числа проголосовавших избирателей), в то время как претенденты на мандаты по параллельным квотам не смогли стать депутатами, даже получив более 10 тыс. голосов избирателей.

Следует отметить, что предоставление права выдвижения на конкретный мандат представителям одной этнической группы – скорее пожелание, чем императивная норма, так как в паспортах отметок о национальности нет. Теоретически любой гражданин может выдвинуться на мандат по “чужой” национальной квоте, и его не смогут не зарегистрировать; другое дело, что его скоре всего не изберут. В этом смысле соблюдение сторонами условий квотирования есть акт доброй воли, не что иное, как фактически внутриэлитное соглашение, которое все соблюдают и попытки нарушить которое вызовут санкции со стороны остальных участников соглашения.

В Ненецком, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах для гарантирования представительства коренных малочисленных народов было решено создавать единый многомандатный округ (т.е. в границах всего автономного округа). В Ненецком АО на выборах 1994, 1996 и 2001 годов по единому округу избиралось 5 из 15 депутатов Собрания депутатов АО, а на выборах 6 февраля 2005 г. – 2 из 20; в Ханты-Мансийском АО в 1996 г. – 6 из 23, а в 2001 г. – 5 из 25 депутатов Думы АО; в Ямало-Ненецком АО в 1996 и 2000 гг. избиралось 3 из 21, а на выборах 27 марта 2005 г. – из 22 депутатов Государственной Думы АО.

При этом для обеспечения представительства коренных малочисленных народов законы Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривали особый порядок выдвижения кандидатов по такому единому округу.

Так, согласно Закону Ямало-Ненецкого автономного округа “О выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа” от 5 февраля 1996 г., выдвигать кандидатов в депутаты по единому трехмандатному округу могли только общественные ассоциации, объединяющие коренные малочисленные народы, этнические общности, местные этнические сообщества в национальных поселках и районах, а согласно закону от 3 ноября 1999 г. – исключительно общественные объединения коренных малочисленных народов Севера, местные (городские, районные) отделения, а также избирательные блоки, в состав которых входит не менее одного общественного объединения коренных малочисленных народов Севера или его местного (районного, городского) отделения. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 31 января 1996 г. давал право выдвижения по единому округу общественным объединениям малочисленных народов Севера, а также сходам и собраниям граждан коренных малочисленных народов Севера, а закон от 3 мая 2000 года – съезду коренных малочисленных народов Севера, проживающих в автономном округе. Однако на выборах, проходивших в январе 2001 г., Избирательная комиссия Ханты-Мансийского автономного округа отказалась применять данную норму окружного закона, а руководствовалась федеральным законом⁷.

В Республике Бурятия на выборах депутатов Народного Хурала создавался эвенкийский национальный избирательный округ без единой территории в составе избирательных участков четырех районов. На выборах 2002 г. избирателями округа были признаны 700 граждан эвенкийской национальности, проживающих на территории населенных пунктов, признанных национальными⁸.