Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Отрезок времени с февраля 1917 г. (свержение монархии) по январь 1918 г. (разгон большевиками Всероссийского учредительного собрания) характеризуется как период демократической революции в России. За эти несколько месяцев Россия совершила подлинный прорыв в осмыслении своей государственности и демократических перспектив развития. Конституционные наработки Временного правительства в области республиканского государственного обустройства России, разделения исполнительной и законодательной ветвей власти, использования процедуры свободных и конкурентных выборов создали предпосылки для легитимации новых государственных учреждений и перехода России к республиканской форме правления. При этом именно процесс прямого народного волеизъявления был призван не только сохранить целостность российской государственности, но и перевести ее на многопартийную основу.

В документах об отречении Николая II и его брата Михаила подчеркивалось, что подлинным источником государственной власти является российский народ, а Учредительное собрание, избранное посредством всенародных выборов, должно конституировать, оформить эту власть. Таким образом, последние из русских царей, отрекаясь и отказываясь от престола, возвращали власть ее подлинному обладателю – народу, гражданам России.

Вся работа по созыву Учредительного собрания строилась на основе трех принципов: выборы в Учредительное собрание должны проводиться всеобщим свободным голосованием (“общенародная воля”); к исключительной прерогативе Учредительного собрания должно относиться решение главных вопросов государственной жизни и определение формы правления (“непредрешение”); только само Учредительное собрание правомочно определять круг и границы своих задач (“хозяин Земли русской”)¹. Для выработки правовых актов было создано Юридическое совещание, которое разрабатывало Положение о выборах в Учредительное собрание, проект российской конституции и другие документы.

Положение о выборах в Учредительное собрание является памятником права, представляющим интерес и по сегодняшний день. Этот документ гарантировал не только высокий представительный характер данного органа, но и предусматривал участие в выборах на конкурентной основе российских политических партий. Впервые в России проводились выборы представительного органа на основе всеобщего, равного, прямого и тайного волеизъявления. Впервые избирательное право предоставлялось населению страны независимо от пола, национальности и вероисповедания. Все это свидетельствовало о высоких стандартах новой российской государственности, которая приобретала цивилизованные республиканские формы.

Было принято решение проводить выборы по пропорциональной системе, которая уже получила достаточное распространение в европейских странах. С 1906 г. эта система применялась и в Финляндии, входившей тогда в состав Российской империи. При разработке Положения о выборах в Учредительное собрание российские правоведы активно использовали накопленный этими странами опыт².

Конечно, по многим параметрам модель выборов, использованная в России в 1917 г., отличалась от той, которая использовалась в современных условиях на выборах депутатов Государственной Думы. Наиболее существенными нам представляются следующие два отличия. Во-первых, выборы проводились не по единому общенациональному округу, а по значительному числу небольших многомандатных избирательных округов, в каждом из которых независимо друг от друга выдвигались списки кандидатов. Во-вторых, списки подавались не партиями или иными общественными организациями, а группами избирателей (включавшими не менее 100 человек).

Сейчас трудно сказать, насколько эти решения были продиктованы принципиальными соображениями. Однако нет сомнений в том, что в тех условиях они были единственно возможными. Тогдашнее состояние коммуникаций просто не позволяло проводить выборы по единому общенациональному округу и общим партийным спискам. Хотя партийная система в стране даже по сегодняшним меркам была вполне развита, однако для того чтобы партии официально могли выдвигать списки, необходима была еще и система их регистрации.

Никакого заградительного барьера Положение о выборах не устанавливало. Впрочем, в нем и не было необходимости в условиях избирательных округов, в которых замещалось небольшое число мандатов³. Кроме того, для распределения мандатов использовался метод д’Ондта (см. 4.3.1), который автоматически отсекает аутсайдеров от получения мандатов.

И еще одно заметное отличие. Избирательными бюллетенями (они назывались избирательными записками) являлись сами списки кандидатов. Каждому избирателю заблаговременно доставлялись все зарегистрированные в данном округе списки кандидатов. Придя на избирательный участок, избиратель должен был только один из этих списков – тот, за который он голосует, – вложить в конверт, заклеить его и передать этот конверт председателю избирательной комиссии, который опускал его в ящик. Такой способ голосования удобен тем, что не требует от избирателя делать какие-либо отметки в бюллетене. Это было особенно важно при невысоком уровне грамотности населения⁴.

На выборах в Учредительное собрание надлежало избрать 820 членов (еще 30 мандатов было зарезервировано для жителей пяти оккупированных немцами губерний). Был образован 81 избирательный округ: 72 гражданских округа на территории России, один округ для российских граждан на Китайско-Восточной железной дороге и 8 воинских округов (5 фронтов, 2 флота и экспедиционные войска за границей).

Гражданские округа образовывались преимущественно в составе одной губернии или области, однако были и исключения. Так, все 9 закавказских губерний, областей и округов были объединены в один Закавказский округ. Это было связано с тем, что политические предпочтения избирателей данного региона определялись в основном их национальной принадлежностью (меньшевики у грузин, дашнаки у армян и мусаватисты у азербайджанцев). Однако несовпадение административного деления Закавказья с областями проживания основных народов этого региона не позволило бы адекватно отразить национальные предпочтения в случае разделения его на округа, соответствующие губерниям.

В одни округа были объединены также Терская и Дагестанская области, Кубанская область и Черноморская губерния, обе области, входившие в Степное генерал-губернаторство, три из четырех областей, входивших в состав Приамурского генерал-губернаторства.

С другой стороны, в отдельные округа были выделены Петроград и Москва, из Сыр-Дарьинской области был выделен в качестве самостоятельного Аму-Дарьинский округ, из Астраханской губернии были выделены отдельные Ордынский и Прикаспийский округа, населенные кочевыми народами (киргизами и калмыками).

Такой подход вынудил авторов Положения о выборах Всероссийского учредительного собрания допустить серьезные отступления от принципа равного избирательного права. Число жителей, приходящееся на один мандат, сильно различалось для разных округов⁵. Наибольшие преимущества получили малонаселенные губернии и области Сибири и Дальнего Востока⁶. Впрочем, при том состоянии системы учета населения (последняя перепись проводилась в 1897 г., а в ходе войны наблюдались значительные перемещения) не было никакой реальной возможности обеспечить правильное распределение мандатов между территориями.

Среднее количество мандатов на округ получилось около 10. Однако распределение мандатов между округами оказалось крайне неравномерным. В 12 округах, которым выделялись 1–2 мандата, было решено проводить выборы по мажоритарной системе, так как при таком количестве мандатов применять пропорциональную систему невозможно. Но было много округов, где число мандатов не превышало 10, и в этом случае, как мы увидим дальше, принцип пропорционального представительства оказывается сильно искаженным. Наибольшее число мандатов (36) было установлено для Закавказского округа.

Поскольку в каждом округе партийные списки составлялись отдельно, перечень конкурирующих партий и иных групп отличался значительным разнообразием. Лишь пять партий выставили свои списки в большинстве округов: кадеты, энесы⁷, эсеры, меньшевики и большевики. В национальных регионах выдвигалось множество списков различных национальных партий и группировок (как социалистических⁸, так и несоциалистических).

Партия эсеров в период выдвижения списков уже переживала момент раскола, который окончательно оформился после Октябрьского переворота. В результате в ряде округов русские эсеры выставили по два списка: в шести округах левые эсеры пошли на выборы отдельно от центристов и правых, еще в нескольких округах правое крыло выдвинуло отдельный список, конкурировавший со списком центристов и левых. Не было согласия и в стане меньшевиков: меньшевики-интернационалисты в некоторых округах объединялись с большевиками; в 12 округах отдельные списки выставила группа “Единство”, представлявшая правое крыло социал-демократов.

Еще большее разнообразие вносила практика объединения партий (и иных организаций) и выставления единых списков. Так, эсеры в большинстве округов блокировались с Советами крестьянских депутатов; меньшевики-интернационалисты, как уже отмечалось, блокировались в основном с большевиками; энесы часто выдвигали совместные списки с группами кооператоров. Украинские эсеры в одних округах блокировались с левыми эсерами, в других – с украинскими меньшевиками и т.д.

Все эти обстоятельства уже сами по себе осложняют анализ итогов голосования. Но самая большая трудность состоит в том, что не существует полной и точной статистики выборов. Голосование проходило в условиях уже начавшейся Гражданской войны; к тому же победившие в этой войне большевики по понятным причинам не были заинтересованы в скрупулезном сборе и сохранении⁹ электоральной статистики.

Тем не менее благодаря стараниям историков удалось в значительной степени восстановить реальную картину результатов выборов¹⁰.

Выборы были назначены на 12 (25) ноября 1917 г. и должны были продолжаться три дня. Фактически в разных округах выборы проходили в разное время: с 29 октября (11 ноября) 1917 г. на Камчатке до февраля 1918 г. на Кубани¹¹. Из 81 округа выборы не были проведены лишь в четырех, еще по двум округам нет сведений. По семи округам сведения неполные.

В целом по 75 округам результаты голосования таковы:

• 39,5% получили эсеры;
• 22,4% – большевики;
• 4,5% – кадеты;
• 3,2% – меньшевики;
• 0,9% – энесы;
• 14,5% – национальные социалистические партии и группы¹²;
• 9,6% – национальные несоциалистические партии и группы;
• 1,4% – правые партии и группы;
• 3,9% – прочие¹³.

Интересно посмотреть результаты голосования по округам, охватывающим территорию современной Российской Федерации (45 гражданских округов). Результаты следующие¹⁴:

• у эсеров – 51,3%;
• у большевиков – 25,2%;
• у кадетов – 6,3%;
• у меньшевиков – 1,6%;
• у энесов – 1,1%;
• у правых партий и групп – 1,7%;
• у национальных социалистических партий и групп – 4,0%;
• у национальных несоциалистических партий и групп – 4,3%;
• у прочих – 4,6%¹⁵.

А вот как распределились 767 мандатов:

• 347 мандатов получили эсеры (45,2%);
• 16 – меньшевики (2,1%);
• 4 – энесы (0,5%);
• 81 – украинские эсеры (10,6%);
• 11 – украинские меньшевики (1,4%);
• 18 – прочие национальные социалистические партии и группы (2,3%);
• 180 – большевики (23,5%);
• 15 – кадеты (2,0%);
• 62 – мусульманские партии и группы (8,1%);
• 16 – прочие национальные партии и группы (2,1%);
• 16 – казаки (2,1%);
• 1 – православная группа (0,1%)¹⁶.

Сравнивая результаты распределения мандатов с итогами голосования, мы видим, что совпадение довольно хорошее. Однако наиболее заметные преимущества при распределении мандатов получили эсеры – партия–лидер. Это стало следствием разбиения территории страны на множество округов, а также метода д’Ондта.

Например, эсерам достались все мандаты в Алтайском, Пензенском, Ставропольском и Томском округах – при том, что они получили в этих округах соответственно 87,0, 81,3, 88,8 и 85,2%, а большевики соответственно 6,4, 8,6, 5,4 и 8,1%¹⁷.

Характерным примером могут служить меньшевики: получив на территории 74 округов около 860 тыс. голосов, они смогли завоевать здесь лишь 4 мандата. В то же время 662 тыс. голосов, полученных меньшевиками в Закавказье, принесли им 11 мандатов¹⁸.

Кадеты, за которых проголосовало в полтора раза больше избирателей, чем за меньшевиков, но которые не имели большинства ни в одном из округов, получили на один мандат меньше, чем меньшевики. Если бы выборы проводились по единому округу, у кадетов могло быть 35 мест.

Вот один из ярких примеров. В Астраханском округе эсеры получили 51,8%, большевики – 18,6, мусульманская группа – 10,5, казачья группа – 7,3, кадеты – 6,7%. Мандаты достались только эсерам (4 мандата, 80%) и большевикам (1 мандат)¹⁹.

Таким образом, правила проведения выборов и распределения мандатов усилили политическую поляризацию – практически лишь эсеры и большевики получили в собрании реальное представительство. Следует отметить, что эсеры в период Временной республики представляли центристскую политическую силу (на правом фланге доминировали кадеты). Но после Октябрьского переворота именно эсеры стали главными противниками большевиков на политическом поле.

Ситуация усугубилась еще и территориальным расколом. Большевики лидировали в центральных и западных частях страны: в Витебском, Владимирском, Калужском, Лифляндском, Минском, Московском, Смоленском, Тверском округах, на Балтийском флоте, Северном и Западном фронтах они получили более 50% голосов, чуть меньше 50% (45,1% и 47,9%, соответственно) они набрали в Петрограде и Москве (где их главными конкурентами были не эсеры, а кадеты). Эсеры, напротив, главенствовали в южных и восточных – крестьянских регионах. Все это отнюдь не способствовало национальному примирению, а еще больше разжигало пожар Гражданской войны.

Бесспорная победа эсеров осложнялась тем, что уже после выдвижения списков левое крыло окончательно порвало с центристами и правыми, образовав собственную партию. И эта партия, в отличие от остальных эсеров, пошла на союз с большевиками (как позже стало ясно – временный). Среди членов Учредительного собрания явно преобладали правые эсеры (точнее, центристы), у левых было всего около 40 мандатов. Исследователи до сих пор задаются вопросом: каково было бы соотношение левых и правых эсеров, если бы они везде выставили разные списки? И вообще получили бы эсеры в сумме столько же голосов, если бы повсеместно не было единых эсеровских списков?

Анализ, проведенный О.Н. Знаменским и Л.Г. Протасовым, свидетельствует: левые эсеры попали в Учредительное собрание благодаря тому, что шли в списках вместе с центристами. Этот вывод сделан, в частности, на основании результатов голосования по чисто левоэсеровским спискам: лишь на Балтийском флоте список левых эсеров получил больше, чем общеэсеровский; в Воронежском, Енисейском и Тобольском округах левые эсеры имели лишь около 1% голосов²⁰.

В то же время анализ свидетельствует, что избиратели (в основном крестьяне) голосовали за эсеров как за единую партию, не пытаясь разобраться в различиях. И они с недоверием относились к “раскольникам”, будь-то представители правого или левого крыла.

Необходимо признать, что объединение в одном списке (причем списке–победителе) политиков, занимающих противоположные позиции по основным вопросам (а именно так получилось с левыми и правыми эсерами), не позволяет считать, что выборы адекватно отражают волю избирателей. Именно эти аргументы активно использовали большевики для дискредитации результатов выборов в Учредительное собрание. Вот что писал по этому поводу В.И. Ленин: “Народ фактически голосовал за партию, которая уже не существовала”²¹, и позже: “Пропорциональная система выборов дает истинное выражение воли народа лишь тогда, когда партийные списки соответствуют реальному разделению народа действительно на те партийные группировки, которые отразились в этих списках… В силу этого, даже формального соответствия между волей избирателей в их массе и составом избранных в Учредительное собрание нет и не может быть”²².

Заметим, что эти оценки даются большевиками уже после проведения выборов. Между тем в канун выборов Всероссийского учредительного собрания ни одна политическая сила, в том числе и большевики, не ставила под сомнение порядок выборов.

Призыв к объединению усилий всех политических сил для успешного проведения выборов Всероссийского учредительного собрания прозвучал еще на I Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов. В резолюции, касающейся предстоящей избирательной кампании, задачи Советов были определены достаточно четко: “а) стоять на страже того, чтобы избирателям была обеспечена полная свобода выборов, и чтобы выборы происходили в обстановке, исключающей всякое давление на волю избирателя; б) широко поставить дело популяризации сведений об основных целях Учредительного собрания, о задачах демократии в этом собрании и порядке выборов в него; в) повсеместно активно бороться против абсентеизма избирателей и содействовать более активному участию населения в выборах”²³.

Эта резолюция показательна еще и тем, что абсолютное большинство делегатов I Съезда Советов исключало возможность перехода власти к Советам. Большевики, получив в октябре 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов формальное большинство, не смогли открыто воспрепятствовать выборам во Всероссийское учредительное собрание. Более того, II Съезд Советов постановил образовать временное рабочее и крестьянское правительство (Совет Народных Комиссаров) только до созыва Учредительного собрания. Большевистский декрет о земле также начинался с того, что вопрос этот во всем его объеме может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием.

Возвращаясь к итогам выборов, еще раз подчеркнем, что речь идет об итогах не парламентских выборов, а выборов в Учредительное собрание, основной задачей которого являлась легитимация новой республиканской государственности и принятие российской конституции. На наш взгляд, основным политическим и правовым итогом народного волеизъявления на выборах Всероссийского учредительного собрания стал прежде всего факт не только активного участия населения в выборах, но и широкий вотум доверия политическим партиям. Всё это открывало перед партиями широкие возможности для сотрудничества.

С сожалением приходится констатировать, что российская политическая элита упустила возможность для конструктивного диалога и сотрудничества, освоения новых согласительных форм республиканского государственного устройства. В то же время участие в выборах подавляющей части населения показало и то, что граждане видят в партиях и их представительстве в органах государственной власти реальные институты публичной власти. Тем самым люди однозначно высказались за переход от монархической к республиканской форме правления. Вместе с тем выборы в Учредительное собрание проиллюстрировали неготовность российской политической элиты и прежде всего большевиков, подчиняться результатам всенародного волеизъявления. Большевики фактически проигнорировали волю народа, выраженную при формировании Учредительного собрания. Оправдывая разгон Всероссийского учредительного собрания, Ленин призвал отказаться от многопартийности и парламентаризма и провозгласил строительство пролетарской демократии в виде Республики Советов.

Советский период российской государственности хронологически укладывается в рамки с 1918 до начала 1990-х годов. В течение большей части указанного периода представительный характер Советов как политической основы российского государства был скорее номинальным, чем реальным. Советы, после того как им был придан статус органов государственной власти, лишь короткое время имели многопартийную основу. Уже с 1922 г. они ассоциировались исключительно с деятельностью Коммунистической партии. Последовательное выхолащивание властного и представительного характера Советов и непосредственное выполнение единственной партией государственных функций привело к полному отрыву партии от народа и в конечном счете к развалу советской государственности. В значительной мере этому способствовал и автоматический отказ от пропорциональной системы выборов, которая чисто формально требовала наличия других политических партий.

Подводя итоги, следует сказать, что выборы в Учредительное собрание были значительным шагом на пути России к демократии. Однако шанс на достижение национального согласия и установление в стране демократического строя был упущен. И в этом вина не только большевиков, пренебрегших результатами выборов и разогнавших избранный народом орган. Опыт 1917 г. показывает, что в условиях изнурительной и непопулярной войны, которая дезорганизовала экономику страны, и раскола общества, поставившего страну на грань Гражданской войны, – проведение выборов не является спасением и не может предотвратить национальную катастрофу.