Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.

ПРОПОРЦИОНАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 
В РОССИИ

ИСТОРИЯ, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Применение пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов местного самоуправления пока не нашло большого распространения. В настоящее время федеральное законодательство дает субъектам Федерации возможность самим определять механизмы избрания представительных органов местного самоуправления с учетом соблюдения базовых принципов, заложенных в Конституции и федеральном законодательстве, главным из которых является равенство прав как кандидатов, так и избирателей. Единственный субъект Федерации, в добровольном порядке активно использующий пропорциональную систему на выборах представительных органов местного самоуправления – это Красноярский край, где в ряде городов краевого подчинения (Красноярск, Канск, Ачинск, Бородино, Енисейск, Железногорск, Зеленогорск, Минусинск, Шарыпово) с 1996 г. часть депутатов городских советов избирается по пропорциональной системе.

Следует отметить, что первоначально по смешанной системе в крае избирались представительные органы 16 муниципальных образований¹ (во всех городах краевого значения, а также в двух закрытых административно-территориальных образованиях). Но уже на выборах 2000–2001 гг. 7 городов (Боготол, Дивногорск, Заозерный, Игарка, Лесосибирск, Назарово, Норильск) отказались от смешанной системы, и выборы проводились в них только по мажоритарной системе (одномандатным и многомандатным избирательным округам)².

В 2005 г. еще двумя регионами, где пройдут выборы представительных органов местного самоуправления по смешанной избирательной системе, станут Нижегородская и Волгоградская области. Согласно новой редакции Закона Нижегородской области “О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований”, которая была принята Законодательным Собранием 24 июня 2004 г., в городах областного значения – Нижнем Новгороде, Дзержинске и Арзамасе – не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования избираются по муниципальному избирательному округу. Губернатор Нижегородской области Г.М. Ходырев наложил на данный закон вето, однако 15 июля Законодательное Собрание это вето преодолело. 11 октября 2004 г. Ходырев подписал принятый Законодательным Собранием Закон “О совмещении выборов в органы местного самоуправления в Нижегородской области”, который установил дату голосования на выборах глав и представительных органов вновь образованных до 1 января 2005 г. муниципальных образований в ряде районов области – 16 октября 2005 г. и решил совместить с указанной датой голосования выборы глав и представительных органов муниципальных образований, образованных до 6 октября 2003 г.

Оспорить введение смешанной избирательной системы в Нижнем Новгороде пытался мэр города В.Е. Булавинов. С подобным заявлением он обратился в областной суд, который 7 сентября 2004 г. иск удовлетворил. Однако после этого Законодательное Собрание области обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, который 8 декабря 2004 г. отменил решение областного суда и направил иск Булавинова на новое рассмотрение. 23 марта 2005 областной суд при повторном рассмотрении отказал в удовлетворении иска мэра Нижнего Новгорода³. После этого депутат городской Думы С.В. Абышев 25 марта также обратился в областной суд с иском об отмене выборов в городскую Думу Нижнего Новгорода по партийным спискам. По мнению Абышева, федеральное законодательство не наделяет Законодательное Собрание правом устанавливать способ формирования представительного органа местного самоуправления: данный способ определяется уставом муниципального образования, т.е. находится в исключительном ведении местного самоуправления. 4 апреля Нижегородский областной суд отказал С.В. Абышеву в рассмотрении иска на основании того, что в силу вступило решение облсуда по аналогичному иску В.Е. Булавинова.

16 марта 2005 г. депутаты Нижегородской городской Думы внесли изменения в Устав Нижнего Новгорода. Согласно внесенным изменениям Дума будет состоять из 42 депутатов. 28 из них будут избираться по одномандатным округам, 14 – по партийным спискам.

Переход на смешанную систему выборов обсуждался также в Выксунском и Борском районах Нижегородской области. В Выксунском районе от этой идеи отказались, а в Борском решили избирать одну треть депутатов по пропорциональной системе.

Таким образом, 16 октября 2005 г. в Нижегородской области впервые в четырех муниципальных образованиях появятся представительные органы местного самоуправления, избранные по смешанной “несвязанной” избирательной системе.

В Волгоградской области 9 октября 2005 г. в 11 районах и городских округах (из 18) выборы представительных органов местного самоуправления пройдут по смешанной системе. В г. Волжский все 30 депутатов городской Думы будут избираться по пропорциональной избирательной системе.

В иных регионах предложения о введении на выборах органов местного самоуправления элементов пропорциональной системы также обсуждались, но до принятия решений пока не доходило. Например, эти инициативы активно обсуждались перед региональными выборами в Кабардино-Балкарской Республике в 2003 г.; в декабре 2004 г. секретарь саратовского регионального отделения партии “Единая Россия” Ю.Б. Зеленский заявил, что саратовские “единороссы” предлагают проводить выборы в органы местного самоуправления по смешанной системе⁴, с аналогичным обращением к Думе Ханты-Мансийского автономного округа обратилось ханты-мансийское отделение партии “Единая Россия” и т.д. При принятии нового Устава города Сургут в феврале 2005 г. Фонд “Содействие малому бизнесу” внес предложение увеличить численный состав городской Думы до 40 человек и проводить выборы депутатов по смешанной системе⁵, однако это предложение принято не было.

Единственный пока опыт выборов органов местного самоуправления городов Красноярского края по пропорциональной системе (с 5%-ным барьером) свидетельствует о том, что число участвующих в выборах списков, как правило, находится в прямой зависимости от числа избирателей города, где проходят выборы. Оно наибольшее в самом Красноярске и наименьшее в г. Бородино, где на выборах городского совета 5 декабря 2004 г. было зарегистрировано всего два списка – КПРФ и “Единой России”, а на предыдущих выборах 2000 г. – только КПРФ и “Честь и Родина”. Еще одна особенность выборов органов местного самоуправления в Красноярском крае – доминирование, за исключением последних выборов в ряде городов, сугубо внутригородских блоков (часто не являющихся даже филиалами краевых); вероятно, это связано с большими размерами края и существенной внутренней дифференциацией. Если посмотреть на результаты выборов органов местного самоуправления (табл. 3.49), то обнаружится, что единственная партийная структура, повсеместно в 1996–2004 гг. преодолевавшая 5%-ный барьер, – это КПРФ. Большинство местных списков имели ярко выраженный персоналистский характер. Так, списки “Честь и Родина” в 1996–2001 гг. были явно объединениями сторонников А.И. Лебедя, в Красноярске в 2000 г. доминировал “Блок Анатолия Быкова”, а в 2004 г. – его наследник – блок “С верой и надеждой!”; конкурировавший с “быковцами” блок “За Красноярск” был объединением сторонников мэра Красноярска П.И. Пимашкова. При этом на выборах 2000–2001 годов с одним движением сторонников А.И. Лебедя (“Честь и Родина”) вполне успешно конкурировало еще одно объединение его сторонников – Общероссийское молодежное общественно-политическое движение (ОМПОД) “Лебедь”. На выборах 17 декабря 2000 г. в Ачинске список ОМПОД “Лебедь” получил 7,81% голосов избирателей, заняв четвертое место из 8 и опередив не только блок “СПС и Яблоко”, “Отечество” и “Единство дела и порядка”, но и “старый” список “лебедевцев” – “Честь и Родину”. В Шарыпово ОМПОД “Лебедь” также обошел “Честь и Родину”, заняв первое место. Однако после гибели А.И. Лебедя и “Честь и Родина”, и ОМПОД “Лебедь” исчезли из политической жизни края.

Выборы в Красноярске также неоднократно показывали любопытную тенденцию. Если, к примеру, на выборах по спискам блоки сторонников А.П. Быкова стабильно занимают первое место, то на выборах в округах они также стабильно проигрывают. То есть, голосуя на выборах местных советов по партийным спискам, избиратели края в целом выражают отношение к нынешней городской и краевой власти, мало отдавая себе отчет в том, каких конкретно депутатов они избирают.

Красноярский городской Совет в соответствии с Уставом города Красноярска состоит из 35 депутатов, избираемых населением города на 4 года. 17 депутатов избираются в общегородском округе от избирательных объединений и блоков, 18 депутатов – в одномандатных избирательных округах. Первые такие выборы состоялись 8 декабря 1996 г., следующие выборы прошли 10 декабря 2000 г., 14 марта 2004 г. избран новый, уже третий созыв депутатов городского Совета – на срок до 2008 г.

На выборах 1996 г. в Красноярский городской совет прошли блок “За Пимашкова, порядок, честность и справедливость” – 25,14% (6 мандатов), “Поддержка А. Лебедя за Правду и Порядок” – 16,5% (4 мандата), КПРФ – 11,05% (2 мандата), “Женщины родного Красноярья” – 7,22% (2 мандата), “Яблоко” – 6,06% (1 мандат), блок “Доверие – молодым” – 5,48% (1 мандат) и “Ассоциация педагогов” – 5,28% (1 мандат)⁶.

На следующих выборах горсовета в 2000 г. 5%-ный барьер преодолели всего три списка – блок мэра города П.И. Пимашкова “За Красноярск!”, “Блок Анатолия Быкова” и коммунисты. При этом “Блок Анатолия Быкова” лидировал с 41% (8 мандатов)⁷, а у блока П.И. Пимашкова “За Красноярск!” было 34% (7 мандатов), еще 2 места получили коммунисты. Сокрушительное поражение потерпело объединение сторонников А.И. Лебедя “Честь и Родина”, не прошедшее в горсовет и набравшее лишь 1,66% голосов! В период работы горсовета “быковцы” ослабили свои позиции: во фракции происходила постоянная “ротация” депутатов, из горсовета по разным причинам ушли почти все бывшие лидеры списка.

На выборах 14 марта 2004 г. сторонники А.П. Быкова (вторым номером в списке значился бывший глава крайизбиркома Г.М. Кострыкин) шли в Красноярский горсовет под эгидой блока “С верой и надеждой!”, созданного партиями “Евразия” и Социалистической единой партией России (“Духовное наследие”), и этот блок уверенно, как и раньше, занял первое место. Блок П.И. Пимашкова “За Красноярск!” (на этот раз его образовали партии “Единая Россия” и СЛОН и движение “Зеленый мир”) был вновь вторым. Прошли в горсовет также списки движения “Женщины родного Красноярья” (также при фактической поддержке А.П. Быкова), КПРФ и блока “Родина” (табл. 3.50). Зато в одномандатных округах “быковцы” не смогли провести ни одного депутата, в 15 из 18 округов победили “пимашковцы”, в одном округе победила лидер “Женщин родного Красноярья” Н.И. Сафонова, избрано также два независимых кандидата. В 12 округах из 18 строка “против всех” заняла второе место.

В другом крупном городе края, Канске, предпоследние выборы городского совета состоялись 4 марта 2001 г. (по спискам избирались 12 из 25 депутатов). Данным выборам, первоначально назначенным на 10 декабря 2000 г., предшествовал скандал. Канский горсовет нарезал избирательные округа с нарушением закона, допустив существенные отклонения от средней численности избирателей. По этой причине решение органа представительной власти было опротестовано и отменено в судебном порядке⁸.

На назначенных заново выборах в марте 2001 г. сторонники лояльного губернатору Лебедю мэра С.Н. Гурова решили образовать собственный “Блок Гурова”⁹, который выдвинул 16 кандидатов (ранее, в декабре, предполагался список ОПМОД “Лебедь”, но было решено, что “чисто городской” блок будет более выигрышной конструкцией). Первым номером “Блока Гурова” стал один из старейших местных директоров –директор Канской ТЭЦ ОАО “Красноярскэнерго” И.А. Матвеев, который руководил ТЭЦ последние 25 лет. Вторым и третьим номерами стали директор ОАО “Буммаш” В. Серебренников и председатель совета директоров телеканала “Канск-5” Б. Мосензон. В составе блока также оказались директор Восточных электрических сетей ОАО “Красноярскэнерго” Н. Пилюшкин, директор ОАО “Канскагропромснаб” В. Григорьев, начальник управления головного территориального медуправления В. Шиповалов, директор спортивного комплекса “Текстильщик” Л. Бакшеева, генеральный директор ОАО “Канская табачная фабрика” А. Гончаренко, директор ОАО “Канский комбинат хлебопродуктов” И. Носков. Кроме “Блока Гурова” своих кандидатов на депутатские кресла выдвинули еще пять партий и общественно-политических объединений. Главными из них были местная организация КПРФ и региональная политическая общественная организация “Союз налогоплательщиков”, кроме них зарегистрировали списки ЛДПР, “Яблоко” и Российская консервативная партия предпринимателей. Наиболее активно против С.Н. Гурова выступал лидер блока “Союз налогоплательщиков” В.Ф. Макаров (ранее входивший в “Яблоко”). Ориентированные на Гурова СМИ обвиняли Макарова в том, что он начинал свою предпринимательскую деятельность в сфере “алкогольного бизнеса”. Список КПРФ возглавил не первый секретарь горкома Г. Кулаков (он шел только третьим номером), а второй секретарь крайкома КПРФ, член ЦК КПРФ В. Горлов, бывший в советские годы первым секретарем Канского горкома КПСС.

В результате в Канский горсовет прошли самые ярые противники – “Блок Гурова” (35%) и “Союз налогоплательщиков” (14%), а также список КПРФ (34,22%), выступавший как “компромиссный” (5, 2 и 5 мест соответственно). По одномандатным округам коммунисты победили в четырех округах. На первой сессии совета его председателем был избран лидер “Блока Гурова” И.А. Матвеев, за которого отдали голоса 13 депутатов из 20 присутствовавших на заседании.

Традиционно скандально проходят выборы Ачинского городского совета. Причина в том, что Ачинск – территория явного влияния А.П. Быкова, бывшего хозяина Ачинского глиноземного комбината, и все выборы в Ачинске имеют одну непременную интригу – борьба всех остальных с “быковцами”. Кроме сторонников Быкова значимой структурой является также объединение бывшего генерального директора комбината, бывшего и.о. мэра города, бывшего первого заместителя губернатора, а ныне депутата Государственной Думы по списку “Единой России” Н.И. Ашлапова, тесно связанного с компанией “Русский алюминий”, вытеснившей А.П. Быкова с Ачинского глиноземного комбината.

Так, в ходе избирательной кампании осени 2000 г. Ачинская городская избирательная комиссия отказала в регистрации “Блоку Анатолия Быкова”, созданного на основе местной организации ЛДПР. Причина отказа – нарушение порядка формирования списков. Избирком заявил, что на конференцию блока направлялись одни лица, а в протоколе указаны другие. Решение было подписано руководителем местного отделения ЛДПР Ходаренко, а в законе сказано, что это должен был сделать руководитель избирательного объединения.

В результате на выборах 17 декабря 2000 г. была отмечена довольно низкая явка – в голосовании приняли участие 29,89% избирателей Ачинска. Среди тех же, кто вышел на избирательные участки, большинство предпочли голосовать “против всех списков” – 25,53% (однако на выборах по спискам это не имеет значения). 5%-ный барьер перешагнули 5 избирательных объединений и блоков из 8. На первом месте оказалась КПРФ – 23,35% (3 мандата), все остальные списки получали лишь по одному месту в горсовете. Так, список Красноярского регионального общественно-политического движения “СВЕТ”, которое возглавлял Н.И. Ашлапов, получил 11,3% голосов. За “Единство дела и порядка”¹⁰ проголосовали 10,69% избирателей, пришедших на выборы, в результате депутатом горсовета от этого блока стал близкий к городской администрации Н. Трикман (его и избрали председателем горсовета). ОМПОД “Лебедь” набрало 7,81%. Еще 7,33% получил блок Союза Правых Сил и РДП “Яблоко”, мандат по списку которого получил С. Жабинский, ставший затем региональным лидером Союза Правых Сил. В ходе избирательной кампании оппозиционные городской администрации списки блока “СВЕТ”, Союза Правых Сил и партии “Яблоко”, а также ОМПОД “Лебедь” соблюдали взаимный нейтралитет, а после выборов их представители объединились в единую фракцию. Не прошли в горсовет “Отечество”, Социал-демократическая партия России и движение “Честь и Родина” (у этого списка сторонников А.И. Лебедя было всего 3,81% голосов). Что касается голосования по одномандатным округам, то здесь выборы состоялись только в 4 округах из 8.

В Минусинский горсовет (прежнее название – Минусинская городская Дума), где по спискам, как и в Канске, избирается 12 из 25 депутатов, на выборах 2000 г. прошли списки КПРФ (37%), “Честь и Родина” (12,9%), “За Минусинск ради будущего” (руководители предприятий, хозяйственники, 2 места), “Наш город” (блок местного бизнесмена с неоднозначной репутацией А. Бахова, который контролирует АО “Митекс” – перчаточную фабрику, 2 места), “Возрождение. Союз предпринимателей” (лидер – Александр Краснобаев, глава местной ассоциации малого и среднего бизнеса, 2 места). Представитель КПРФ М. Зинченко стал заместителем главы города по Гордуме (фактически председателем Думы).

На выборах 14 марта 2004 года местных блоков уже не было, и в выборах принимали участие всего 5 списков. В результате в горсовет прошли “Единая Россия” (лояльная главе города В. Кекину), КПРФ, ЛДПР и “Яблоко” (возглавил которое бывший лидер блока “Возрождение. Союз предпринимателей” А. Краснобаев), не прошел только список Союза Правых Сил (табл. 3.51). Такое снижение конкуренции сопровождалось значительным увеличением доли голосующих “против всех”.

В ЗАТО Зеленогорск (бывший Красноярск-45) в ходе выборов, которые состоялись 17 декабря 2000 г., лидером оказался список КПРФ (3 места). Против всех проголосовало больше, чем количество голосов, которые набрали “Яблоко” и блок “В единстве – будущее города” (создан движениями “Честь и Родина” и “Женщины России”), получившие по 2 мандата. После выборов председателем городского совета остался первый секретарь горкома КПРФ С. Козлов.

Традиционно сильной является конкуренция на выборах еще в одном ЗАТО – Железногорске (бывшем Красноярске-26), расположенном недалеко от Красноярска. Здесь на выборах 24 декабря 2000 г. КПРФ получила более 22% (4 мандата), избирательное объединение “Мой город” – 17,7% (3 мандата), “Союз ради будущего” – 12,7% (2 мандата), “Отечество” – около 11% (2 мандата), “Яблоко” – почти 6% (1 мандат)¹¹.

На выборах 2000 года в г. Шарыпово конкурировали два варианта блока сторонников А.И. Лебедя – “Честь и Родина” и ОМПОД “Лебедь”. ОМПОД “Лебедь” в итоге заняло первое место с 30%, “Честь и Родина” – третье, а КПРФ – второе.

Выборы горсовета небольшого города Бородино (около 20 тыс. жителей) – одного из самых депрессивных в крае (градообразующее предприятие – ОАО “Разрез Бородинский”, где работает половина трудоспособного населения – крупнейшее угледобывающее предприятие России с производственной мощностью до 30 млн. тонн в год), всегда отличались незначительной конкуренцией.

Так, в выборах 2000 г. участвовали и прошли в горсовет только КПРФ и “Честь и Родина”, а в 2004 г. – только КПРФ и “Единая Россия” (табл. 3.52).

Так же минимальна конкуренция и в небольшом Енисейске, где на выборах 2000 г. список КПРФ набрал более 60% голосов, а “Честь и Родина” – около 29%.

17 апреля 2005 года (одновременно с референдумом по объединению Красноярского края с Эвенкийским и Таймырским автономными округами) состоялись очередные выборы представительных органов местного самоуправления по смешанной системе в 7 городах Красноярского края: Зеленогорске, Железногорске, Енисейске, Ачинске, Канске, Лесосибирске, Шарыпове и впервые в Большеулуйском районе (хотя проведение выборов районного совета по смешанной системе в сельском районе с 6,5 тысячами избирателей выглядит неким нонсенсом – традиционно в сельской местности партийные организации отсутствуют). Наибольшая доля (50% от списочного состава совета) депутатов избиралась по пропорциональной системе в Железногорске и Зеленогорске, наименьшая (1/3 от состава совета) – в Енисейске (табл. 3.53).

Во всех городах были зарегистрированы списки КПРФ, ЛДПР, “Единой России”, а также создан блок “За родину – за Единый край, за достойную жизнь”, учрежденный местными организациями партии “Народная воля” и движением “Единый край” (его не было только в Енисейске и Ачинске, где данному блоку отказано в регистрации). В Канске, Шарыпове и Ачинске были созданы свои местные варианты блоков сторонников А.П. Быкова с одинаковым названием “С верой и надеждой” (учредители – “Евразийский союз” и движение “Красноярский молодежный союз”). Таким образом, традиция создания местных блоков была продолжена. В Ачинске был зарегистрирован блок “Наш Ачинск”, в Железногорске – блок Союза Правых Сил и РДП “Яблоко” под названием “За честную власть”. Везде, где они были, местные блоки прошли в городские советы, продемонстрировав тем самым свою высокую востребованность среди избирателей.

Самая высокая конкуренция оказалась в Зеленогорске (8 списков), немного меньше (6 списков) – в Ачинске, Железногорске, Канске и Шарыпове. Примечательно, что самый высокий уровень голосования “против всех” был отмечен в Енисейске, где количество зарегистрированных списков было минимально – всего 3 списка и более 24% голосов против всех списков; в целом же везде (кроме сельского Большеулуйского района) против всех списков голосовало не менее 16%, а в Железногорске строка “против всех списков” даже заняла первое место. Существенным было протестное голосование и на выборах в мажоритарных округах, где в отличие от выборов по пропорциональной системе этот показатель имеет решающее значение. Так, в Ачинске “кандидат против всех” победил на выборах горсовета в 8 из 14 одномандатных округов¹², в Железногорске – в 10 из 13, только один депутат из 12 был избран по мажоритарным округам в Шарыпове.

Самыми скандальными по традиции были выборы в Канске и Ачинске. Так, в Ачинске кандидаты-коммунисты публично обвинили “единороссов”, что те якобы активно пытались подкупить кандидатов от КПРФ, чтобы они вышли из списка, и таким образом стремились добиться отстранения списка КПРФ от участия в выборах¹³. В итоге в Ачинске первое место занял блок сторонников А.П. Быкова “С верой и надеждой”, во всех остальных муниципальных образованиях наибольшего успеха добилась “Единая Россия”. Везде преодолел 5%-ный барьер и блок “За родину – за Единый край, за достойную жизнь”, поддержать кандидатов которого в край прибыл С.Ю. Глазьев (со времени губернаторских выборов 2002 г. пользующийся в крае большой популярностью).

¹ См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995–1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 31.