Обсуждение новой редакции федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” в очередной раз дает повод задуматься о том, в каком государстве мы живем, — унитарном или федеративном? Только ответив на этот вопрос, мы сможем понять причины кризисного состояния российской избирательной .системы, увидеть корни отказа многих россиян от участия в выборах.
Судьба Федерального закона “О гарантиях...” оказалась незавидной. В него уже трижды вносились изменения и дополнения, которые иначе как конъюнктурными не назовешь: в 1996-м, 1997-м и 1999 годах. Что же не устраивает в действующем законе партийную и государственную бюрократию на этот раз?
Федеральный закон 1994 года в полном объеме соответствовал новой Конституции РФ, так как опирался на закрепленное в ней разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов он не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. В то же время содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан на выборах всех уровней.
По сравнению со своим предшественником ныне действующий закон уже не только устанавливает общие рамки избирательных процедур, но и детально регулирует все этапы выборов любого вида и уровня. Инициатором выхода за конституционные рамки правового регулирования выборов стала Государственная дума, а точнее, левые фракции. Перекраивание закона под нужды тогдашнего левого большинства не только дало коммунистам преимущество на выборах депутатов ГД в 1999 году, но и нарушило систему законодательства о выборах, последствия чего мы ощущаем и сегодня. В самом деле, детальное закрепление партийных принципов выборов на федеральном уровне привело к тому, что субъекты Федерации, где выборы проходят по одномандатным округам, оказались ограничены в самостоятельном выборе избирательной системы и вынуждены лишь воспроизводить нормы федерального закона. В результате приносятся в жертву интересы кандидатов и избирателей. Именно они в первую очередь страдают от противоречия федерального и регионального законодательств.
Однако анализ Конституции РФ показывает, что компетенция федерального законодателя может состоять в регулировании основных гарантий пассивного и активного избирательного права на всей территории России. А установление конкретных избирательных процедур – это прерогатива законодателей субъектов Федерации. В данном случае федеральный законодатель отбирает “хлеб” правотворчества у своих региональных коллег. Ряд норм законопроекта “О гарантиях...” ограничивает развитие регионального законодательства о выборах и референдумах даже в деталях. К примеру, введение в состав избирательной комиссии субъекта РФ “представителей ЦИК России”, фактическое, назначение ЦИК председателя этой комиссии нарушает ее статус как общественно-государственного органа субъекта РФ, реализующего собственную компетенцию.
Как видим, выстраивание вертикали власти коснулось даже тех органов, которые не имеют чисто государственных функций. Налицо опасность того, что сформированные таким образом избирательные комиссии могут стать дополнительным орудием при использовании федерального административного ресурса при проведении любых выборов.
Гораздо более важная проблема, на наш взгляд, – закрепление в законе четкой системы избирательных комиссий для каждого уровня выборов, что позволит усилить ответственность конкретной избирательной комиссии на соответствующих выборах перед гражданами и единой судебной системой.
Полагаем, что избирательные комиссии, непосредственно не участвующие в проведении выборов соответствующего уровня, не должны вмешиваться в избирательный процесс и не могут обладать правом отмены решений комиссий, организующих подготовку и проведение выборов. Право граждан на обжалование неправомерных действий избирательных комиссий в этом случае ущемлено не будет, поскольку любое решение комиссии может быть опротестовано в судебном порядке. В этой связи из законопроекта необходимо исключить нормы, предусматривающие возможность ЦИК России, избирательной комиссии субъекта РФ отменять решения избирательных комиссий, проводящих соответственно региональные и местные выборы.
Нельзя обойти вниманием и тот факт, что проект создает откровенно неравные условия для участников одной и той же избирательной кампании. Речь идет о некой привилегированной группе кандидатов, регистрация которых может осуществляться без сбора подписей и внесения
избирательного залога. Это кандидаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками при условии, что по результатам предыдущих выборов они были избраны депутатами, должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, а списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов. Эта норма фактически вводится задним числом, так как освобождает уже нынешних партийных депутатов Государственной думы от сбора подписей, внесения залога, экономя им время и деньги на следующих выборах. Заметим, что эту же льготу будут иметь многие кандидаты, баллотировавшиеся на прошлых президентских выборах, кроме действующего президента РФ.
Считаем, что это ведет к усилению позиций действующих вождистских партий, создает дополнительные препятствия для появления новых политических сил и во всей остроте ставит вопрос о конституционности предлагаемых льгот.
Оценивая законопроект в целом, нельзя не отметить подмену его названия. Федеральный закон перестает быть законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Предметом его регулирования становится весь избирательный процесс, весь механизм подготовки и проведения любых выборов и референдумов. Практически мы возвращаемся к унитаристской концепции Закона РСФСР “О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР”, существовавшего до принятия Конституции РФ 1993 года. Как представляется, движение в этом направлении бесперспективно, если не тупиково.
Для изменения ситуации необходима кодификация избирательного законодательства. И такой мини-избирательный кодекс у нас уже был - это первая редакция Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, который не допускал вмешательства Центра в региональные и муниципальные выборы в правовом и организационном аспектах.