Только что вступивший в силу Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан вызвал повышенный интерес средств массовой информации вовсе не случайно. Он содержит в себе столь значительные изъяны, которые могут дестабилизировать не только ход избирательной кампании, но и нормальную работу партий, общественных объединений, средств массовой информации как в выборный, так и в предвыборный период.
Для того, чтобы лучше разобраться в том, что нас ждет на новых выборах в соответствии с только что принятым законом, надо вспомнить, как проходили выборы 1999 года. Главное их отличие состояло в том, что закон и правоприменительная практика существовали отдельно друг от друга. В итоге участники избирательной кампании столкнулись с множеством произвольных запретов и ограничений, нарушение которых приводило к исключению из борьбы за депутатские мандаты. Предоставление полной информации о себе, о своих доходах и имуществе, а также проверка этой информации избиркомами превратились в сущий произвол, который осуществлялся по правилам, понятным разве что заказчикам этих проверок.
Но, пожалуй, наиболее уникальная ситуация сложилась в области предвыборной агитации и роли СМИ в этом процессе. Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы возложил на средства массовой информации (в особенности на государственные) значительный объем дополнительных прав и обязанностей по обеспечению проведения выборов. А инструкции правоприменителя пошли по пути ограничения полномочий СМИ и сокращения числа потенциальных участников выборов (граждан, общественных объединений), которым ведомственными актами было фактически запрещено проводить предвыборную агитацию через СМИ.
Этот подход получил юридическое закрепление в Разъяснениях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденных 13 августа 1999 года. В пункте 9 этих Разъяснений говорилось: “Предвыборная агитация через средства массовой информации может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации".
Для того, чтобы понять, в чем разница ведомственной инструкции и закона, дословно процитируем понятие предвыборной агитации из прежней редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан – это “деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить …” далее по тексту. Как видим, базовый закон четко называет граждан и их общественные объединения в качестве субъектов проведения предвыборной агитации наряду с кандидатами и избирательными объединениями.
Однако Разъяснения не только урезали избирательные права граждан, свободу слова, гарантированные Конституцией Российской Федерации, но и ограничили свободное функционирование российской политической системы в целом, так как из нее на период выборов исключались целые сегменты. Получается, что в период избирательной кампании свобода выборов и свобода слова гарантируется только для зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, а все другие субъекты политической жизни из нее попросту исключены.
Между тем ограничения на участие в предвыборной агитации граждан и общественных объединений могут быть установлены только Конституцией и федеральными законами, но никак не ведомственными инструкциями. Заметим, что данное Разъяснение действует и по сей день. А вместе с ним и существенные правовые ограничения для субъектов политической и экономической жизни. Для журналистов же и СМИ это еще и фактическое ограничение профессиональной деятельности, в том числе на рынке политической рекламы. Подчеркнем, что на период 1999 года законных конституционно-правовых оснований для их ограничений не существовало. Это был, так сказать, дефект правоприменительной практики. И что самое важное, в то время лишь единичные печатные СМИ отреагировали на эти факты.
Ситуация коренным образом меняется в связи с принятием новой редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, который закрепил положение только что цитируемой ведомственной инструкции в рамочном законе о выборах, который касается как федеральных, региональных, так и муниципальных выборов.
Для того, чтобы понять всю трагикомичность ситуации с правовым регулированием политических отношений в нашей стране, которые связаны с выборами, нужно ответить на два вопроса.
Первый: можно ли считать выборы свободными и демократическими, если они проходят без участия граждан? И второй: могут ли выборы быть без права агитации для граждан? И на первый, и на второй вопрос закон об основных гарантиях избирательных прав граждан отвечает утвердительно. Но тогда этому закону больше подходит название: “Закон о гарантиях прав кандидатов, назначаемых на съездах партии”. Рядовые избиратели, как бы они не хотели, к обсуждению этих кандидатов в СМИ допущены быть не могут.
В тоже время, особенность участия зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в предвыборной агитации через СМИ в период выборов может и должна состоять лишь в установлении для них гарантий со стороны государства по обеспечению равных условий доступа к средствам массовой информации и ничего больше.
То, что из предвыборной агитации исключены граждане, общественные объединения, ограничена работа СМИ, – это прямое лоббирование узкопартийных интересов бюрократии. Даже во времена монополии КПСС партия подпускала к выборам и профсоюзы, и комсомол, и другие общественные организации.
По нашему мнению, Федеральный закон о выборах не может в угоду кому бы то ни было монополизировать рынок СМИ и ограничивать действие таких конституционных прав и свобод, как свобода слова, свобода массовой информации, и профессиональную журналистскую деятельность.
В соответствии со статьей 54 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в которой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни одно из этих обстоятельств не может служить оправданием для лишения граждан и общественных объединений права высказывать через СМИ свою точку зрения на политические процессы, происходящие в стране в период выборов.
Как видим, режим проведения будущих выборов в Государственную Думу приближается к режиму военного или чрезвычайного положения, когда определенные ограничения конституционных прав и свобод граждан возможны и в общем-то являются естественными.
О том, что эти ограничения недопустимы, подтверждает и практика других стран. Здесь для граждан, различных общественных ассоциаций именно в период выборов государство, СМИ создают режим наибольшего благоприятствования с тем, чтобы они могли высказаться, донести свою точку зрения как до кандидатов, так и до широкой общественности. Даже в советский период у граждан была возможность давать кандидатам публичные наказы.
Таким образом, активизация политических дискуссий, организуемых обществом без участия в них кандидатов, политических партий, является вполне естественной и даже необходимой для развития гражданского общества. Государство, СМИ должны максимально способствовать развитию гражданских инициатив, а не отторгать их. Запретительство в избирательном законодательстве, в публичном праве должно быть сведено к минимуму, если не исключено вообще.
Реальности сегодня таковы, что в обновленном избирательном законодательстве не решен главный вопрос: как отличить агитацию политической направленности, которая может осуществляться как в период между выборами, так и во время избирательных кампаний, от предвыборной агитации. По нашему мнению, законодателю всего лишь требовалось дать точное и предельно узкое определение предвыборной агитации. Вместо этого он не только дал обширный перечень действий, подпадающих под предвыборную агитацию, оставив его открытым для правоприменителя, но и включил в этот перечень всю косвенную агитацию.
Примером иных подходов, используемых в мире, является трактовка, содержащаяся в решении Верховного суда США по делу Бакли против Валео. В соответствии с этим решением не могут быть запрещены политические выступления (включая и политическую рекламу), в которых упоминаются кандидаты в контексте высказывания точек зрения на определенную тему. Только те выступления и другие агитационные акции подпадают под предвыборную агитацию, посредством которых четко формулируется призыв к избранию кандидата или его поражению, причем в идентификации данного кандидата не должно быть сомнений. Суд дал перечень формулировок, которые свидетельствуют о том, что выступление является не тематическим, а непосредственно направлено на избрание определенного кандидата: “голосовать за”, “избирать”, “поддержать”, “отдать свои голоса за”, “Смита в Конгресс”, “голосовать против”, “добиваться поражения”, “отвергать”.
Но очевидно, что наши законодатели, и в первую очередь парламентские фракции Государственной Думы, принимая новую редакцию рамочного избирательного закона, преследовали исключительно партийные цели. А в нашей стране партийные интересы еще ни разу не совпадали с чаяниями рядовых граждан. В итоге, с принятием новой редакции закона о гарантиях мы не только санкционировали практику исключения из избирательной кампании, предвыборной агитации целого ряда субъектов политической жизни, но фактически получили неограниченный законом перечень “составов” предвыборной агитации, за нарушение которых правоприменитель будет применять карательные санкции.
Хотелось бы надеяться, что сами партии, чиновники, лоббирующие их интересы, осознают, что они идут по ложному пути. Правовое государство, гражданское общество, к которому стремятся их сограждане, находится совсем не в том направлении. Но как в любом, даже самом безнадежном положении, у нас есть выход. Впереди – принятие во втором чтении закона о выборах депутатов Государственной Думы, а вместе с ним – возможность выправить ситуацию. В крайнем случае, у общественных организаций, граждан, СМИ останется возможность поправить законодателя в Конституционном Суде РФ.