Демократические механизмы, позволяющие широким слоям населения участвовать в процессе принятия законодательных актов, должны не только реализовать важное конституционное право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства, но и обеспечить соответствие законодательных решений интересам общества. О том, что выработка основополагающих обязательных правил поведения не может осуществляться без учета общественного мнения, уже неоднократно говорилось в правовой литературе.¹ Однако используемый сегодня арсенал правовых механизмов участия граждан в законодательном процессе пока остается весьма узким. Каким же образом он может быть расширен?
Статья 104 Конституции РФ не относит коллективы граждан к числу субъектов, обладающих правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Конституции (уставы) большинства субъектов РФ также не наделяет группы граждан правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.
Право граждан инициировать принятие правовых актов предусмотрено лишь для муниципального уровня публичной власти. Правовой институт, предусмотренный статьей 25 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", назван "народной правотворческой инициативой". Согласно указанной статье население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Однако практика показывает, что даже на муниципальном уровне механизм народной правотворческой инициативы не играет сколько-нибудь серьезной роли. Этот механизм сложен в реализации и неэффективен.
Во-первых, подготовить необходимые документы и собрать подписи требуемого числа граждан, являющихся жителями муниципального образования, достаточно сложно для простых граждан. Регламенты правотворческих органов обычно содержат строгий набор требований к форме вносимых проектов правовых решений. Если руководство и аппарат правотворческих органов не настроены оказывать помощь субъектам правотворческой инициативы, то такая инициатива может быть легко (и законно) оставлена без рассмотрения по формальным основаниям. А ведь, по логике, механизм правотворческой инициативы необходим именно тогда, когда правотворческий орган не стремится по собственной инициативе принять назревшее решение.
Во-вторых, право принятия окончательного решения по принятому к рассмотрению вопросу принадлежит правотворческому органу. Он может отказать инициаторам в принятии решения лишь потому, что считает это решение нецелесообразным. Никаких механизмов, требующих от органа юридических доказательств нецелесообразности решения, не существует и, видимо, не может существовать. Тем более, решение правотворческого органа не может быть каким-либо образом преодолено по воле граждан, выступивших с инициативой.
В-третьих, (главное!) проект правового акта может быть внесен в представительный орган любым депутатом, обладающим правом соответствующей инициативы. Причем внесение по просьбе граждан подготовленного ими проекта правового акта фактически не потребует от депутата никаких усилий. В этих условиях вносить этот проект через механизм сбора подписей неоправданно сложно. Излишне говорить о том, имеется ли хоть один шанс на принятие правового акта, если никто из депутатов даже не пожелал принять предложение граждан о внесении его проекта на рассмотрение представительного органа.
Указанные обстоятельства позволяют назвать закрепленный в действующем законодательстве о местном самоуправлении механизм народной правотворческой инициативы "мертворожденным". В реальной жизни он не используется, надуманные построения юридической теории отторгаются практикой. Тем более неразумно пытаться закрепить подобный механизм применительно к законодательному процессу.
Возможно ли в принципе создать работающий, эффективный правовой механизм участия граждан в законодательном процессе? Ответить на этот вопрос чрезвычайно сложно. Представляется, что работа по созданию такого механизма должна вестись путем закрепления в актах соответствующего уровня норм, обязывающих законодательные органы учитывать общественное мнение при принятии наиболее важных, затрагивающих интересы большинства граждан решений.
В 1987 году Верховным Советом СССР был принят Закон СССР "О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни".² Он предусматривал возможность вынесения на всенародное обсуждение проектов законов и других наиболее важных вопросов государственной жизни. Закон имел декларативный характер и практически не устанавливал порядка обсуждения, не раскрывал процедуры назначения обсуждения и рассмотрения поступающих предложений. Хотя этот Закон формально не был отменен, фактически он не действует. Однако идея введения правовых механизмов общественного обсуждения вопросов, требующих законодательного решения, на сегодняшнем этапе развития парламентаризма в России представляется заслуживающей внимания.
Во-первых, такие механизмы не должны быть декларативными, неподкрепленными юридическими процедурами, которые обеспечивали бы принятие решений, отражающих мнение общества.
Во-вторых, эти механизмы потенциально не должны становиться инструментом манипулирования общественным сознанием, лоббирования интересов коммерческих и иных заинтересованных структур. Любые формы учета общественного мнения должны, в первую очередь, объективно отражать это мнение, обладать качествами репрезентативности. Нельзя не принимать во внимание, что сегодня рядовым гражданам крайне сложно участвовать в каких-либо процедурах общественной жизни, требующих от них даже минимальных личных финансовых затрат (например, даже на изготовление подписных листов). При этом любая структура, заинтересованная в определенном решении органа власти и обладающая финансовыми средствами, сегодня легко обеспечит сбор подписей граждан под соответствующим проектом, организует массовый поток "пожеланий трудящихся", положительных или отрицательных отзывов на проект того или иного правового акта. Бездумно ратуя за демократизацию законодательного процесса, можно получить на практике весьма уродливый механизм учета мнения отдельных социальных групп.
Кроме того, вынесение на массовое обсуждение вопросов, понимание сути которых невозможно без наличия специальных знаний, способно повлечь принятие неоптимальных, безграмотных, безответственных решений.
Эти аргументы ни в коей мере не отрицают самой необходимости демократизации законодательного процесса. Они лишь подчеркивают сложность данного вопроса.
Уже более пяти лет в Государственной Думе рассматривается проект федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". К сожалению, этот законопроект не предлагает каких-либо дополнительных механизмов участия граждан в процедуре законотворчества, не предусматривает возможности учета общественного мнения при рассмотрении принципиальных вопросов государственной и общественной жизни. Восполнить этот пробел мог бы специальный федеральный закон "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения", отсылки к которому могли бы быть включены в федеральный закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Процедура учета мнения граждан при принятии законодательных решений должна быть качественно проще и существенно дешевле такой формы непосредственного народовластия как референдум, при этом она должна показывать отношение общества к принимаемым решениям.
Такой законопроект был разработан в 2001 году Независимым институтом выборов.³ Его цель - установить механизм участия различных структур гражданского общества в обсуждении принципиальных вопросов, решение которых может осуществляться в форме принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов либо внесения в них изменений и дополнений.
Согласно проекту общественное обсуждение вопросов, требующих законодательного решения на федеральном уровне, возможно как при разработке законопроекта (на этой стадии обсуждение поможет выяснить актуальность вопроса, оценить необходимость его решения на законодательном уровне, выявить отношение общества к предлагаемым вариантам решения), так и на различных стадиях принятия федерального закона. Общественное обсуждение может потребоваться, если разойдутся мнения различных субъектов законотворческого процесса по принципиальным положениям законопроекта, и в целях преодоления разногласий, нахождения оптимального решения возникнет необходимость обратиться непосредственно к обществу.
Законопроект определяет круг возможных участников общественного обсуждения и перечень субъектов, которые могут являться его инициаторами. Устанавливается перечень вопросов, которые не могут выноситься на общественное обсуждение. К ним, в частности, должны относиться вопросы, не требующие нормативного правового регулирования на уровне федерального законодательства. На общественное обсуждение не должны выноситься варианты нормативных правовых решений, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права либо создающие угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, безопасности государства, отрицающие результаты высших непосредственных форм выражения власти народа - референдумов и выборов. Механизм общественного обсуждения не должен использоваться в целях дестабилизации публичной власти, недобросовестной политической борьбы. Кроме того, должна ограничиваться возможность общественного обсуждения вопросов, решение которых возможно только при наличии специальных знаний, а также вопросов, при решении которых верх не должны брать популистские настроения, (например, вопросов, подлежащих регулированию законом о федеральном бюджете).
Законопроект предусматривает создание временного коллегиального органа - комиссии общественного обсуждения, принимающей и обобщающей поступающие в ходе общественного обсуждения предложения. Предполагается, что в формировании этой комиссии будут принимать участие: инициатор обсуждения, Президент РФ и обе палаты Федерального Собрания. В состав комиссии должны входить лица, обладающие глубокими знаниями в области права или обсуждаемого вопроса.
Законопроект подробно регламентирует процедуру общественного обсуждения вопросов, требующих законодательного решения. Предполагается, что учет и систематизация поступающих предложений, их обработка в целях получения статистических данных будут непрерывно вестись в течение всего срока обсуждения. В ходе общественного обсуждения должно обеспечиваться доведение до населения содержания и смысла обсуждаемого вопроса, текста предлагаемого законодательного решения, а также иной информации, необходимой гражданам для осознанного выражения ими своего мнения. Средства массовой информации должны обеспечить подробное освещение хода обсуждения, различных вариантов решения вынесенного на обсуждение вопроса. Законопроект предлагает систему ограничений, призванных не позволить манипулировать общественным мнением, недобросовестно использовать административные ресурсы, ресурсы массовой информации или средства подкупа граждан для навязывания общественному мнению решений, в которых заинтересованы определенные должностные лица или коммерческие структуры. Итоговое заключение по результатам общественного обсуждения будет содержать выводы, которые должны учитываться субъектами законотворческого процесса.
Вопрос о необходимости включения подобного закона в правовую систему Российской Федерации является дискуссионным. Однако отклики на указанный законопроект, поступившие в ходе его обсуждения,⁴ показывают серьезную заинтересованность в демократизации законодательного процесса как общественных структур, так и органов власти.
____________________________________________________
1 См., например,: Васильев Р.Ф. Важная форма влияния общественного мнения на законодательство субъектов Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной конференции. 25-27 марта 1999 г. М. - Изд-во МГУ, 1999. С. 101-108.
2 Ведомости Верховного Совета СССР, 1987, N 26, ст. 387
3 Законопроект опубликован, см.: Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 7-8 С. 2-16.
4 См.: Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 12. С. 3-6.

В начало