Конституция России рассматривает местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, организационно обособленный от государственной власти. Территории, находящиеся под юрисдикцией этой власти, именуются муниципальными образованиями. Вопрос о выборе и установлении этих территорий принципиален для рациональной организации местного самоуправления. Вместе с тем на сегодняшний день этот исключительно важный вопрос не имеет четкого законодательного решения, что препятствует полноценной реализации конституционного статуса местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ, принятый Государственной Думой по инициативе Президента РФ, внес изменение в статью 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Теперь территории муниципальных образований должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а не только законами субъектов РФ, как это определяла прежняя редакция Закона. Такое уточнение не только юридически корректно и соответствует сути совместной компетенции федерального и региональных законодателей по регулированию основ местного самоуправления, но и оправданно с сущностной стороны. На сегодня лишь в нескольких субъектах РФ создана качественная законодательная база, позволяющая на демократической основе, четко и без сбоев решать проблемы территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, законодательные акты ряда регионов грубо нарушали конституционный статус местного самоуправления, что фактически делало их неприменимыми на практике, то есть приводило к пробелам в законодательной базе.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен важный принцип - повсеместности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Установлено также, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако отсутствие в Федеральном законе должной детализации не позволяет сегодня без коллизий и споров реализовывать эти принципы, находить правильные решения встречающихся на практике проблем.
Логичным продолжением линии, обозначенной в Законе от 4 августа 2000 года, могла бы стать разработка федерального законодательного акта о территориальных основах местного самоуправления в Российской Федерации, в котором были бы закреплены общие принципы и условия установления границ муниципальных образований и определены полномочия субъектов РФ по их развитию и конкретизации. Этот акт мог бы иметь форму новой редакции главы 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" или отдельного федерального закона. Однако такого продолжения не последовало. В Государственную Думу не вносились законопроекты, в которых была бы сделана попытка системно и комплексно решить проблемы территориальной организации местного самоуправления. Это служит одним из примеров, демонстрирующих непоследовательность государственной политики по отношению к местному самоуправлению, отсутствие у сегодняшней федеральной власти четкого плана совершенствования этого социального института.
Принятый еще в 1996 году Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"¹ нельзя признать актом, полноценно реализующим соответствующие полномочия законодательной власти Российской Федерации. Этот Закон позволил решить на практике ряд проблем, в частности, обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки. Однако можно ли признать корректным определение территорий муниципальных образований через механизм проведения выборов? Ведь при этом "телега ставится впереди лошади". Правильным будет подход, при котором формированию представительного органа местного самоуправления первого созыва предшествует властное решение о создании муниципального образования или о его реорганизации. Этим решением должны быть четко определены границы нового муниципального образования и решены иные вопросы, отсутствие ответов на которые может породить споры и иные проблемы на практике. Нельзя исходить из принципа незыблемости границ, в которых ранее существовали местные Советы. В последние годы динамично меняются и демографическая карта территорий и расположение объектов, способных давать доходы бюджету. Решение о создании муниципального образования или изменении его границ обязательно должно иметь финансово-экономическое обоснование.
Нечеткость законодательства в вопросах территориальных основ местного самоуправления уже не раз вынуждала Конституционный Суд РФ выполнять несвойственную ему функцию - восполнять пробелы в законах. В ряде своих актов Конституционным Судом были сделаны выводы нормативного характера, которые сегодня нуждаются или в системной кодификации или в законодательном уточнении. К их числу можно отнести следующие:
- определение уровней, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ (постановление от 24 января 1997 года по удмуртскому делу²);
- в субъекте РФ не может устанавливаться замкнутый перечень видов муниципальных образований, исключающий их образование в иных поселениях (см. там же) и на более низких территориальный уровнях (постановление от 15 января 1998 года по делу Республики Коми³);
- система органов государственной власти субъекта РФ может включать не только высшие, но и территориальные органы, последние могут создаваться лишь на территориях, являющихся административно-территориальными единицами субъекта РФ (постановление от 24 января 1997 года по удмуртскому делу), на иных территориях публичная власть должна иметь форму местного самоуправления (постановление от 30 ноября 2000 года по курскому делу⁴ и другие акты);
- любое изменение территориальных основ местного самоуправления не должно приводить к его полному упразднению на определенной территории (постановление от 30 ноября 2000 года по курскому делу);
- как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования (см. там же);
- органы государственной власти субъектов РФ не вправе по своему произвольному усмотрению и вопреки волеизъявлению населения ограничивать выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление (см. там же);
- при изменении территорий местного самоуправления органы государственной власти субъектов РФ не вправе без учета мнения населения соответствующих территорий прекратить полномочия органов местного самоуправления ранее срока, на который те были избраны. Наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум, который должен быть проведен по требованию населения в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления (постановление от 24 января 1997 года по удмуртскому делу) и т.д.
Легко увидеть наличие диалектических противоречий между различными выводами Конституционного Суда. Более того, давая ответ на некоторые вопросы, поставленные практикой, эти выводы одновременно усложняют стоящую перед правоприменителем задачу нахождения решений, которые должны соответствовать разнородным и несистематизированным правовым предписаниям.
Если правосубъектность муниципального образования основана не на волеизъявлении местного населения, а на воле государства, выраженной и закрепленной в Конституции РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ, то почему региональный законодатель лишается свободы усмотрения в выборе территорий осуществления местного самоуправления (то есть возможности учета не только пожеланий населения, но и объективных факторов: наличия доходной базы местных бюджетов, социальной инфраструктуры, иных критериев рациональной организации публичной власти)? Если в субъектах РФ не должен устанавливаться замкнутый перечень видов муниципальных образований, то можно ли без пробелов урегулировать процедуру их образования и упразднения, разграничить предметы ведения и источники доходов бюджетов муниципальных образований различных видов? Перечень подобных вопросов может быть продолжен.
Восполнять пробелы в законодательстве вынужден и Верховный Суд РФ. Так, в соответствии с одним из его выводов (которому следует судебная практика), если устав района не предусматривает создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут.⁵ С практической стороны, этот вывод резонен. Но как он согласуется с положением о том, что население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления? Исчерпывается ли это право участием в местном самоуправлении районного уровня? И нормально ли то, что вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования решается не законом, а уставом района? Представляется, что однозначные ответы на эти и многие другие значимые вопросы должны следовать непосредственно из текста федерального закона, а не определяться складывающейся судебной и административной практикой.
Требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, установлено Конституцией РФ. Однако "учет мнения" не означает принятия решения о границах муниципального образования самим населением. Многие возникающие на практике проблемы обусловлены тем, что действующее законодательство четко не разъясняет, насколько обязательно это мнение для тех органов, которые принимают окончательное решение, не содержит правовых механизмов, отражающих необходимый баланс воли местного населения и воли государства.
Согласно пункту 2 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. При этом опять-таки нет ясности в том, что такое "соответствующая территория". Если, например, в черту крупного города включается небольшой пригородный поселок, ранее входивший в состав соседнего сельского района, то есть меняется граница между двумя муниципальными образованиями - городом и районом, то мнение населения какой территории следует учитывать - города, района или поселка?
Очевидно, при этом следует руководствоваться следующим принципом: при изменении границ муниципального образования должно учитываться мнение тех граждан, чьи непосредственные интересы может затрагивать это изменение. При рассмотрении вопроса о включении в черту миллионного города небольшого пригородного поселка вряд ли будет правильным учитывать мнение жителей всего города. В этом случае будет важно узнать мнение жителей указанного поселка.
Оптимальными представляются следующие правовые решения. При образовании, преобразовании, упразднении муниципального образования необходимо учитывать мнение населения, проживающего на всей территории муниципального образования; при объединении нескольких муниципальных образований - населения каждого из объединяемых муниципальных образований; при изменении границ муниципального образования путем включения в границы или выделения из границ определенной территории - населения той территории, которая включается в границы или выделяется из границ муниципального образования.
При этом в каждом конкретном случае могут быть свои особенности. Например, выделение из границ муниципального образования определенной территории может затрагивать интересы не только ее жителей, но и жителей смежных территорий, которые могут при этом лишаться доступа к каким-то объектам социальной инфраструктуры. В этом случае должно учитываться мнение и этих жителей. К сожалению, законы большинства субъектов РФ сегодня не регулируют с необходимой степенью подробности эти вопросы, что создает на практике почву для конфликтов и тупиковых ситуаций.
Одна из причин перечисленных проблем заключается в том, что в соответствии с пунктом "в" статьи 71 и частью 3 статьи 55 Конституции РФ, регулирование прав граждан на осуществление местного самоуправления и ограничение этих прав в конституционно значимых целях могут осуществляться лишь федеральными законами, но не законами субъектов РФ. На это, кстати, неоднократно указывал Конституционный Суд. Таким образом, чрезмерная лаконичность Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в вопросах определения территорий местного самоуправления объективно не может быть компенсирована нормотворчеством субъектов РФ.
Восполнение имеющихся в праве пробелов, системное обобщение выводов Конституционного Суда и иной правоприменительной практики в сфере территориальной организации местного самоуправления должны быть осуществлены путем развития федерального законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон может закрепить и такие соответствующие Конституции РФ правовые решения в этой сфере, которые не были отмечены Конституционным Судом, еще не реализовывались на практике. Субъекты РФ не обладают необходимым для решения этих задач объемом полномочий и, кроме того, не способны сегодня обеспечить должное юридическое качество правовой базы местного самоуправления.
На наш взгляд, в федеральном законе на уровне общих принципов должны быть решены следующие вопросы:
- определен орган, полномочный принимать окончательное решение по вопросу образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований, изменения их границ (это может быть, например, законодательный (представительный) орган субъекта РФ);
- установлены пределы полномочий этого органа, то есть критерии, в соответствии с которыми он должен принимать решение, а также условия, обязывающие его принять строго определенное решение, и условия, дающие ему право действовать по своему усмотрению;
- определены общие требования к форме и порядку внесения инициативы установления и изменения границ муниципальных образований теми или иными субъектами;
- закреплены гарантии учета мнения населения при принятии таких решений, возможные юридические механизмы этого учета и одновременно установлены условия, которые позволяют уполномоченному органу не согласиться с выраженным населением в той или иной форме мнением;
- определено, население каких территорий должно получать право выражать свое мнение по поводу предстоящего изменения границ муниципальных образований;
- установлены общие требования к порядку формирования, деятельности, прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления в переходный период при реорганизации территорий осуществления местного самоуправления;
- указаны полномочия законодателей субъектов РФ по развитию и конкретизации соответствующих правовых механизмов.
Безусловно, все эти задачи могут быть решены только в комплексе.
В федеративных государствах определение территорий, на которых осуществляется муниципальная власть, традиционно считается прерогативой субъектов федерации. Однако представляется, что установление общих принципов территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации федеральным законом не приведет к нарушению прав субъектов РФ. Во-первых, законы субъектов РФ смогут развивать положения федерального закона, а также регулировать вопросы, оставшиеся за его рамками. Во-вторых, за субъектами РФ останется главное право - выбор на основании требований федерального закона конкретной модели территориальной организации местного самоуправления в регионе, принятие конкретных решений об установлении и изменении границ муниципальных образований.
Повышение роли федерального законодательства в системе правовых основ местного самоуправления является объективным требованием сегодняшнего дня. Разумное законодательное регулирование не ограничит права местного самоуправления, а, напротив, обеспечит должные гарантии этих прав, создаст предпосылки для повышения эффективности местной власти.
____________________________________________________
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 49. Ст.5497; 1998. N 26. Ст. 3005.
2 См. там же. 1997. N 5. Ст. 708.
3 См. там же. 1998. N 4. Ст. 532.
4 См. там же. 2000. N 50. Ст. 4943.
5 См. Обзор судебной практики в сфере местного самоуправления // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 1.

В начало