Алексей Сергеев

Избирательная система России больна - таков вывод статьи зав. кафедрой конституционного права МГУ профессора С.А. Авакьяна, опубликованной в 23 номере "РФ сегодня" за 2000 год. Как практику, последние годы принимавшему участие в проведении и правовом обеспечении выборов всех уровней, хотелось бы в продолжение темы высказать своё мнение по затронутым исключительно важным проблемам.

Абсентеизм - апатия или протест?

Абсентеизм (отказ избирателей от участия в голосовании) действительно, одна из острейших проблем, возникающих при формировании публичной власти. Однако можно ли объяснять его сегодня только тем, что избиратель оценивает власть желудком: "выборные лица меняются, а лично моя жизнь не становится от этого лучше, зачем же участвовать в голосовании?"
На деле всё несколько сложнее. Избиратель не отказался бы от своего права выбора, если бы точно знал: первый кандидат в депутаты - вор и взяточник, второй - бездарь и лодырь, а третий грамотный и честный человек, который будет стараться добросовестно исполнять свои депутатские обязанности, хотя при этом, скорее всего, один его голос кардинально ничего не изменит и не приведет к зримому улучшению жизни этого конкретного избирателя. Избирателем руководило бы чувство справедливости, а не позывы желудка.
Беда в том, что избиратель не имеет такой, достоверной по его мнению, информации. Отсюда абсолютное недоверие к процедурам непосредственной демократии. Недоверие, к сожалению, справедливое. Сегодня вероятность избрания зависит от количества денег, вложенных в выборы. Зависимость эта пока еще не прямо пропорциональная (есть много субъективных факторов, да и деньги в любом деле надо тратить с умом), но в последние годы всё более к ней приближается.
Если достойный, но бедный кандидат ведет агитацию за себя сам в кругу тех, кого он успеет обойти, то богатый, хотя и гораздо менее достойный кандидат может вообще молчать. За него каждый день по многу часов агитирует телевидение и радио. Известные ученые, популярные артисты, лучшие спортсмены, убеленные сединами ветераны, уважаемые руководители - все говорят, что этот кандидат лучший из лучших. А избирателю невдомек, что эти люди вовсе не знают кандидата, им - кому просто заплатили, кому что-то пообещали, а кого-то попросили об одолжении те, кому трудно отказать.
Часто состоятельные кандидаты нанимают целую корпорацию политтехнологов, выполняющих всю работу по агитации "под ключ". Эти политтехнологи не знают, да и не желают знать подлинные позицию и намерения кандидата. Они знают главное: что надо говорить избирателям от лица кандидата, чтобы поднять его рейтинг. Сам кандидат при этом может даже не следить за тем, какие идеи проповедуются и какие обещания раздаются от его имени. Парадокс в том, что в условиях такого зомбирования как раз наиболее мудрые из избирателей не хотят верить никакой агитации и рискуют попасть в число отказников.
В итоге люди видят: внешне вполне демократичная избирательная система (альтернативные выборы, свобода массовой информации и т.п.) не обеспечивает главного - формирования тех легислатур, которые выражали бы мнение большинства избирателей и ставили своей целью - служить их интересам. Власть остается бесконечно далекой от народа. Абсентеизм сегодня всё более приобретает черты протеста (порой неосознанного) против той избирательной системы, которая закреплена в действующем законодательстве.
Принципы всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании еще не делают вполне демократичной избирательную систему. Необходим еще один принцип: эта система обязана обеспечивать осознанное(!) волеизъявление избирателей. А для этого, в первую очередь, должно гарантироваться доведение до них объективной информации о кандидатах, которая позволила бы избирателям уверенно оценить их деловые и личностные качества и на основе этой оценки сделать осознанный выбор.
Разрабатывая новую редакцию Избирательного кодекса Воронежской области, автор этих строк попытался закрепить в законопроекте этот важнейший принцип. В статье "Принципы проведения выборов" было записано, что главной целью деятельности избирательных комиссий, органов государственной власти области и органов местного самоуправления при подготовке и проведении выборов является обеспечение осознанного волеизъявления избирателей. Но провести это принцип красной нитью через всю ткань Кодекса, к сожалению, не удалось. В чем-то помешали рамки, поставленные федеральным законом, где-то сказалась нехватка бюджетных средств, которые потребовались бы для реализации конкретных правовых норм, а что-то было просто выхолощено при принятии Кодекса.
Безусловно, пока вся предвыборная агитация ведется по принципу: кто платит деньги - тот заказывает музыку, ни о какой объективной информации для осознанного выбора не может идти и речи. А значит мы опять будем наблюдать отказ значительной части граждан от участия в выборах.

На денежных знаках не построить честной власти

То, что сегодняшние правила ведения предвыборной агитации и получение избирателями объективной информации о кандидатах - две вещи несовместные, еще только полбеды. С.А. Авакьян справедливо отмечает опасность пострашней: сегодняшняя избирательная система превратилась в средство порождения и воспроизводства коррупции.
Действующее российское законодательство строго запрещает финансирование государственной и муниципальной власти иначе, чем через бюджет, при этом оно открывает простор частному капиталу для финансирования процессов формирования власти. Парадокс? Законы вводят массу ограничений для выборных лиц в целях недопущения коррупции. Эти лица не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой, получать подарки, гонорары и т.д. и т.п. Хирург, избранный депутатом и перешедший на работу в представительный орган, хотел бы остаться на полставки в больнице и оперировать больных. Закон говорит ему: нельзя, если эта работа не относится к научной или творческой. Наверное, закон прав, перекрывая любые возможности подкупа депутата.
Но закон же с кощунственным лицемерием предполагает, что депутатом может быть избран только тот, кто получит от "спонсоров" фантастические по мерке зарплаты среднего россиянина деньги. Прошла жеребьевка платного эфирного времени для кандидатов - пожалуйте, выкладывайте десятки (сотни) тысяч рублей. Без денег незачем идти на выборы!
Закон способствует формированию власти олигархического типа, официально устанавливает систему взяток и рэкета. Дали коммерсанты деньги на выборы - вдесятеро больше бюджетных средств потребуют они потом от избранного лица. Нужно высокому должностному лицу обеспечить свое переизбрание - он обложит данью все предприятия и организации, от него зависящие. Перечисляйте по столько-то в мой избирательный фонд.
Да если бы финансирование выборов шло только через официальные фонды! Взяточничество по закону прикрывает взяточничество прямое. Кандидаты на высокий пост, обещающие избирателям одолеть коррупцию, прекрасно знают, сколько они должны заплатить "черными" должностным лицам государственных средств массовой информации за упоминание их фамилий в новостях, знают - сколько уже заплатили их соперники. Таксы называются почти открыто. О какой общественной морали здесь можно говорить?! Закон утверждает торжество коррупции.

Где выход из порочного круга?

Как же обеспечить решение триединой задачи: 1) прекратить легально поощрять коррупцию, 2) обеспечить доведение до избирателя объективной информации о кандидатах, достаточной для их осознанного выбора, 3) принизить роль денег в ведении предвыборной агитации? Если запретить использование частных денег для ведения предвыборной агитации, то как при этом не допустить информационного вакуума? Ведь бюджеты не потянут расходов по оплате всей агитации по коммерческим расценкам.
При разработке новой редакции Избирательного кодекса Воронежской области была сделана попытка найти иные формы обеспечения осознанного волеизъявления избирателей. Одновременно с уменьшением предельных размеров избирательных фондов кандидатов предполагалось возложить на избирательные комиссии задачу доведения до избирателей минимально необходимой информации о кандидатах. В обязанность избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидатов, вменялось подготовить и издать в виде отдельной брошюры (либо в газетном формате) сведения о зарегистрированных кандидатах. По каждому кандидату такое издание должно было содержать: фотографию, анкетные данные, подробную биографию, сведения о судимостях и фактах предъявления уголовного обвинения, сведения о коммерческой деятельности, об участии в управлении хозяйствующими субъектами, о доходах, об имуществе, о семейном положении, о прошлой общественной деятельности, о партийной принадлежности и т.д. Сам перечень необходимых сведений занимал в проекте кодекса более страницы. Кроме того, предполагалось, что в рамках этого издания кандидаты получат площадь для краткого изложения своей предвыборной программы.
Проект кодекса предусматривал, что такое издание будет доставлено почтой или силами членов участковых комиссий по каждому почтовому адресу на территории проведения выборов. Однако расчеты показали, что денег, которые придется затратить на издание и распространение указанных сведений, хватило бы на погашение на соответствующей территории задолженности по детским пособиям за несколько месяцев. Вот такая возникла дилемма - что приоритетнее? В итоге, в окончательном варианте Кодекса пришлось установить, что данные издания печатаются и распространяются только при наличии средств в соответствующем бюджете...
"Если мы откажемся от частных денег на раскрутку кандидата, возрастет роль тех, кто его выдвинул: партий, движений, групп избирателей", - считает С.А. Авакьян. Идея хорошая: пусть агитация идет не через платную политрекламу по телевидению и радио, а через деятельность партийных активистов или избирателей, непосредственно выдвинувших кандидата. Однако это предложение приемлемо лишь при малом числе избирателей. Агитация на выборах в сельсовет должна вестись именно так: непосредственно кандидатами и людьми, их лично знающими. Однако если округ насчитывает более 50 тысяч избирателей - там уже не обойтись без средств массовой информации, плакатов и листовок, не обеспечить иным образом доведение до избирателей необходимой информации.
Да и партии сегодняшние, надо признать, в подавляющем своем большинстве - это не союзы людей, объединенных общей идеей и программными целями, а политические кланы, где каждый имеет свой конкретный интерес. Лишь крайне незначительная часть российских политических партий сегодня имеет активистов, которые готовы вести агитацию, да и вообще что-либо делать для партии бесплатно. Нельзя переоценивать и роль групп избирателей.
Однако из сказанного можно сделать важный вывод: муниципальные выборы при небольшом числе избирателей (сотни, тысячи человек) должны организовываться качественно иначе, чем выборы "крупные". Федеральное законодательство практически не замечает этого. А вот законы субъектов Федерации, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов, должны закрепить эти качественные отличия. Одна беда - рамки, которые установлены федеральными законами для региональных законодателей, порой до безобразия узки.
Вот лишь один пример. Статья 47 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает: "кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования избирательной кампании". Какие фонды могут быть в деревне на выборах в сельсовет?! Откуда там деньги для "финансирования избирательной кампании", там их на хлеб не хватает! Где там открывать избирательные счета - ближайшее отделение сбербанка только в райцентре.
При этом закон субъекта Федерации не может отменить указанную обязанность, ввести специальную норму, противоречащую общей норме Федерального закона. Для того чтобы обойти непродуманное предписание Федерального закона, Воронежской областной Думе пришлось утверждать специальное разъяснение о том, что на муниципальных выборах в сельских поселениях кандидат после выдвижения вправе подать в избирательную комиссию письменное заявление о полном отказе от финансирования в какой-либо форме своей избирательной кампании. Это заявление на практике рассматривается как "индульгенция", позволяющая не открывать избирательный счет.
Однако решить поставленную триединую задачу, обеспечить подлинный демократизм выборов федерального и регионального уровней, а также муниципальных выборов в крупных городах можно только путем предоставления всем кандидатам, независимо от толщины их кошелька, равного доступа к средствам массовой информации. И здесь чудес не бывает: если законодатель не хочет стимулировать коррупцию и мириться с отсутствием объективной информации о кандидатах, он должен идти на увеличение бюджетных расходов, связанных с проведением выборов.
Закон должен не только предусматривать обязанность средств массовой информации, контролируемых государственной или муниципальной властью, предоставлять кандидатам бесплатные эфирное время и печатную площадь, но и гарантировать их размеры адекватные задачам агитации. Нормально ли то, что на выборах депутата Государственной Думы или главы субъекта Федерации каждому кандидату бесплатно предоставляется всего лишь 10 минут эфирного времени на региональном телевидении и 30 строк в региональной газете, всё же остальное - только за плату? Если сегодня трудно пойти на выделение из бюджета "живых" денег, то лишить государственные и муниципальные СМИ возможности зарабатывать на выборах - просто необходимо.
То же региональное телевидение или радио, вещающее пусть даже 6 часов в сутки, способно ежедневно бесплатно (за счет текущего бюджетного финансирования) предоставлять 2 часа кандидатам, что составит за месяц 60 часов. Если даже в округе зарегистрируется 20 кандидатов, то всё равно каждый получит далеко не 10 минут эфирного времени. Думается, что ради этого на один месяц можно пожертвовать всеми развлекательными программами. Телезрители и радиослушатели потерпят. То же самое - в отношении печатной площади в государственных и муниципальных периодических изданиях. Пусть они работают один месяц только на выборы.
Гарантировав права кандидатов на бесплатный полноценный доступ к средствам массовой информации, законодатель должен регламентировать порядок использования ими эфирного времени и печатных площадей. Они должны заполняться не зомбирующей избирателей политической рекламой, а выступлениями кандидатов, их дискуссиями, ответами на вопросы, интересующие избирателей. Приходилось слышать предложения о проведении в рамках эфирного времени своеобразных конкурсов, тестов для кандидатов. Они заслуживают внимания. Так, например, проведенная на канале "НТВ" в марте 2000 года викторина "О, счастливчик" с участием зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ, на наш взгляд, позволила избирателям оценить эрудицию, культурный уровень, темперамент кандидатов лучше, чем вся политреклама этих кандидатов вместе взятая. Можно только пожалеть, что в передаче не участвовали основные претенденты на должность Президента.
Конечно, передачи с участием кандидатов не должны превращаться в КВН. Однако было бы неплохо, если бы избиратели получили возможность услышать ответы кандидатов на те вопросы, которые позволяют оценить уровень их правовых и специальных знаний, умение логически мыслить, находить верные решения и т.п. Ведь сегодня избиратель лишен элементарной возможности оценить: умный ли, толковый, образованный человек баллотируется на выборную должность или, напротив, - глупый, бестолковый, безграмотный.
Еще один исключительно важный аспект, требующий внимания законодателя, - недопущение так называемой скрытой агитации. Статья 28 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещает кандидатам, являющимся должностными лицами, использовать преимущественный доступ к средствам массовой информации в целях предвыборной агитации. Однако эта же статья содержит фарисейскую норму: "соблюдение перечисленных ограничений не должно препятствовать выполнению депутатами, выборными должностными лицами своих обязанностей перед избирателями". Используя эту лазейку, выборные лица, баллотирующиеся на следующий срок, часами не слезают с телеэкранов, красуются на полосах газет - рекламируя себя якобы не как кандидатов. Неудивительно, что при этом они даже не используют те мизерные эфирное время и печатные площади, которые предоставляются всем кандидатам на равных условиях.
Эта проблема не ограничивается злоупотреблениями со стороны должностных лиц. Скрытая политическая реклама кандидатов под видом не имеющей отношения к выборам информации об их политической, хозяйственной, культурно-воспитательной, иной деятельности - стала обыденным явлением. Часто она ведется за "черные деньги", заплаченные представителям средств массовой информации. Без устранения соответствующей прорехи в законодательстве не решить поставленной триединой задачи. В период ведения предвыборной агитации законом должны быть строго запрещены выступления в средствах массовой информации зарегистрированных кандидатов по любому поводу, не связанному с выборами, а равно распространение о кандидатах любой иной информации якобы вне связи с выборами. Честные правила предвыборной агитации - одно из необходимых условий формирования честной власти.
Так уж получается, что законодательство, определяющее порядок формирования публичной власти, последние 12 лет динамично меняется, и при этом практика всё равно указывает на его несовершенство. Главное - не забывать о той конечной цели, которой должны служить отдельные институты и нормы законов о выборах, - формировать власть, выражающую интересы большинства граждан.

В начало