(рецензия на книгу "Законодательные органы субъектов Российской Федерации:
Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы )
Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. - М.: "Городец-издат", 2001. 288 с.")

Проблемы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обычно затрагиваются в литературе по конституционно-правовой тематике вскользь и являются самостоятельным объектом анализа лишь в отдельных статьях и выступлениях на научных конференциях. Это, естественно, не позволяет авторам рассмотреть весь комплекс актуальных проблем формирования, компетенции и деятельности этих органов. В этой связи объемное монографическое исследование В.И. Васильева, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова1 представляет несомненный интерес как для ученых, так и для практических работников.
Но дело не только в актуальности темы и ее недостаточной научной разработанности. Думается, что рецензируемая книга будет замечена и выделена в ряду других изданий, поскольку при ее написании авторами был собран и систематизирован колоссальный объем свежей, значимой для практики информации, касающейся законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. К сожалению, подобное достоинство сегодня характерно не для многих изданий. В то время как юридическая практика ставит массу качественно новых проблем, требующих глубокого научного анализа, правовая теория нередко изобилует схоластикой. В некоторых научных работах, подготовленных вдали от реального объекта исследования, напрочь отсутствует какая-либо информация о реальной практике реализации тех или иных правовых идей или норм законодательства. Не умея или не желая находить и анализировать материалы правоприменения, некоторые авторы предпочитают сегодня наполнять свои работы наукообразными, сложными для понимания логическими умозаключениями, нередко сводящимися, по сути, к очередному повторению банальных истин. В качестве иллюстраций к своим тезисам они, как правило, используют ссылки на чужие работы или правовые документы, уже несколько лет как отмененные либо утратившие научную актуальность.
Полная противоположность этому явлению - рассматриваемая книга. Она воспринимается как открытое окно, позволяющее увидеть правовую действительность в реальном времени. Эта монография может стать настольной книгой как аспиранта, ищущего теоретическую основу и материалы для своего исследования, так и юриста-практика, работающего в органах государственной власти. Высокое качество книги предопределено составом ее авторов. Профессоры Всеволод Иванович Васильев и Александр Евгеньевич Постников - ведущие специалисты в сфере конституционного права России, чей взор всегда был ориентирован на реальные, а не надуманные проблемы юридической науки. Имя Алексея Владимировича Павлушкина менее известно, тем приятнее поздравить его с серьезным научным результатом.
В основе монографии - анализ правовых документов самых последних лет: федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, регламентов законодательных органов, решений Конституционного Суда РФ, материалов правоприменительной практики. Эта фактура представлена не в виде механического набора данных, она обобщена, систематизирована и подвергнута критическому анализу. Ссылки на работы авторитетнейших отечественных правоведов: С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина и других - подтверждают глубокую теоретическую базу исследования.
В первой главе монографии рассматриваются вопросы формирования законодательных органов субъектов Федерации. Прослеживается хронология и логика развития регионального избирательного законодательства, анализируются наиболее значимые проблемы становления избирательных систем субъектов Федерации. В книге не только выделены типичные нарушения избирательных прав граждан, встречающиеся в последние годы в региональном законодательстве, но и вскрыты их причины, а также показаны пути решения правовых проблем.
Отдельные выводы, содержащиеся в первой главе, представляются недостаточно аргументированными. В частности, указывается на несоответствие нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливающей безусловный приоритет этого Федерального закона по отношению к законам субъектов Федерации о выборах, частям 4 и 6 статьи 76 российской Конституции, предусматривающим приоритет законов субъектов Федерации, изданных по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного с ее субъектами ведения. Подобная позиция высказывалась и ранее1. К сожалению, в рецензируемой книге приведенный тезис не проиллюстрирован конкретными примерами и, по сути, не доказан. Какие нормы Федерального закона сегодня ущемляют право субъектов Федерации на собственное законотворчество? Установление каких именно элементов избирательной системы относится к исключительной компетенции субъектов Федерации? В книге нет ответов на эти вопросы и должных обоснований.
Весьма интересен анализ проблемы обеспечения сбалансированного представительства населения различных территорий в законодательном органе. Следует согласиться с выводом о том, что для обеспечения равного избирательного права граждан важно не то обстоятельство, сколькими голосами располагает гражданин (имеется в виду проблема многомандатных округов), а то, каков общий вес этих голосов. "Равновесность" голосов избирателей обеспечивается исключительно за счет соблюдения средней нормы представительства избирателей на каждый депутатский мандат в пределах установленных допустимых отклонений. Представляется, что этот вывод уточняет правовую позицию, содержащуюся в постановлении Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области"1.
Компетенция законодательного органа субъекта Российской Федерации является предметом рассмотрения второй главы монографии. Особенно интересен анализ собственного опыта субъектов Федерации, накопленного до вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также тех проблем, которые возникли в связи с необходимостью приведения региональных актов в соответствие с Федеральным законом. Обоснован вывод о том, что в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо разграничение компетенционных полномочий и полномочий по самоорганизации законодательного органа. Это требует четкого разделения предметов правового регулирования конституции (устава) субъекта Федерации и регламента законодательного органа.
Детально исследованы вопросы, касающиеся участия региональных законодателей в назначении должностных лиц исполнительной власти и прекращении их полномочий. Анализ системы сдержек и противовесов в организации государственной власти в субъектах Федерации основан на актах Конституционного Суда РФ и иной правоприменительной практики.
В главе указывается, что региональным законодателям "следует обратить более пристальное внимание на необходимость принятия законов в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации"; "эти законы субъектов Федерации действуют и в случае противоречия между ними и федеральными законами (ст. 73, ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ)". К сожалению, опять-таки в обоснование этого не приводится ни одного конкретного примера. Что же это за законы? Теоретически Конституция России допускает возможность признания не подлежащим применению федерального закона (изданного по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного с ее субъектами ведения) как противоречащего закону субъекта Российской Федерации. Но имелся ли хоть один такой прецедент в реальной жизни?
Определение исключительных полномочий субъектов Федерации в статье 73 Конституции России по "остаточному принципу", без раскрытия их реального содержания делает на практике эти полномочия по существу неопределенными. Достаточно часто исключительные полномочия законодателей субъектов Федерации в различных сферах правового регулирования устанавливаются федеральными законами, однако при этом, в сущности, реализуется положение части 2 статьи 76 Конституции России, то есть разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов по регулированию вопросов совместного ведения. Представляется, что пришло время задуматься: подтверждает ли практика работоспособность той схемы, которая была заложена в статьи 73 и 76 (части 4 и 6) действующей российской Конституции?
Вопросы организации работы региональных законодательных органов и статуса депутатов рассматриваются в третьей и четвертой главах монографии. Эти главы представляются наиболее сильными. Анализ генезиса современной модели региональной представительной власти, правовой природы законодательного органа и его депутата, а также множества регламентных норм, встречающихся в различных субъектах Российской Федерации, позволили сформулировать целый комплекс теоретических выводов, отличающихся как научной глубиной, так и практической значимостью. В книге раскрывается весь спектр взаимоотношений между законодательным органом, его руководством, комитетами и комиссиями, аппаратом органа, депутатскими объединениями, "внешними" субъектами, участвующими в законотворческом процессе.
Критическая оценка ряда встречающихся законодательных решений с позиций правовой науки и практического опыта показывает, как много еще предстоит сделать для налаживания эффективно действующей законодательной власти в регионах России. Пренебрежение демократической, детально проработанной процедурой способно обернуться выхолащиванием самого института законотворчества, превращением депутатского корпуса в придаток аппарата или исполнительной власти либо, напротив, подменить парламентский процесс бесплодными митинговыми дебатами.
В книге неоднократно высказывается мысль, что Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" излишне сковывает свободу законодательных органов субъектов Федерации в выборе организационных форм свой работы. Однако приведенный подробный анализ конкретных положений, содержащихся в нормативном массиве субъектов Федерации, на наш взгляд, приводит читателя к противоположной мысли. Разнообразие правовых решений, пестрота норм регионального законодательства - часто искусственны, реально не отражают какой-то региональной специфики и не имеют разумного оправдания. Следует согласиться с авторами книги в том, что бумажные схемы часто не выдерживают столкновения с жизненными реалиями, аргументы практики опрокидывают абстрактную логику.
Как и многие другие книги, написанные в соавторстве, рецензируемая работа имеет специфическую особенность. Оценки отдельных правовых явлений, данные в разных главах книги, подчас не совпадают или не согласуются между собой, что объясняется, очевидно, различием точек зрения авторов. Например, это касается проблемы организации двухпалатного регионального парламента, которая затрагивается во всех главах. Однако это вовсе не портит работу, а, наоборот, придает ей остроту научной дискуссии.
Есть в работе и ошибки, лишний раз подтверждающие истину: не ошибаются лишь те, кто ничего не делает. Например, следует расценить как явное недоразумение дважды встречающееся в книге (введение и глава 2) утверждение о том, что законодательный орган - это "единственный представительный орган в субъекте Российской Федерации". Право субъектов Федерации формировать иные представительные органы, кроме законодательного, в том числе представительные органы государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Федерации, было отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"1 и закреплено в статье 2 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Другое дело, что создание таких органов, не обладающих по действующему федеральному законодательству бюджетными и налоговыми правами, лишено практического смысла. Однако решение этого вопроса - прерогатива субъекта Российской Федерации. Кроме того, "в субъекте Российской Федерации" могут быть не только представительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, но и представительные органы местного самоуправления муниципальных образований.
Отмеченные недостатки не умаляют научной и практической ценности монографии. Она не предназначена для быстрого и легкого чтения. Однако тот, кто внимательно ее изучит, несомненно, почувствует пополнение багажа своих правовых знаний, получит пищу для новых размышлений и выводов.


А.А. Сергеев,
кандидат юридических наук.

В начало