|
А.А. Сергеев
Существование конституционно-правовой ответственности
как самостоятельного вида юридической ответственности
ныне можно считать общепризнанным в отечественной
правовой науке. Однако, к сожалению, среди правоведов
нет единства в понимании не только содержания этой
ответственности, но и даже общих критериев, позволяющих
отграничить ее от иных видов ответственности. Конституционно-правовая
ответственность рассматривается то как ответственность
за нарушение Конституции (или конституционного законодательства),
то как ответственность, предусмотренная указанным
законодательством, то как ответственность в конституционных
правоотношениях (при этом также нет единства мнений
в том, что это за правоотношения) и т.д. Только
обзору существующих взглядов на данный правовой
институт уже можно посвящать целые научные трактаты.
Но многочисленные теоретические изыски чаще всего
остаются бесплодными для практики, превращаются
в схоластический спор о терминах.
Идущие в России процессы развития институтов публичной
власти вызывают необходимость введения в законодательство
новых механизмов юридической ответственности тех
или иных субъектов властных отношений. К сожалению,
при этом правовая теория явно отстает от потребностей
практики, оказывается неспособной играть роль поводыря
для законодателя и правоприменителя, вооружать их
точными знаниями, касающимися оснований, принципов
и процедур применения указанной ответственности.
Приведем лишь один характерный пример. В запросе
Государственного Собрания Республики Саха (Якутия),
направленном в Конституционный Суд РФ, было поставлено
под сомнение соответствие Конституции РФ ряда норм
Федерального закона "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской
Федерации", предусматривающих ответственность
органов и должностных лиц субъектов РФ в форме досрочного
прекращения их полномочий.1 Приведенное в запросе
доказательство неконституционности этих норм по
сути состоит из трех логических шагов. Во-первых,
указанные меры ответственности отнесены авторами
запроса к числу конституционно-правовых. Во-вторых,
указано, что меры конституционно-правовой ответственности
могут быть предусмотрены или самой Конституцией,
или законом на основании отсылочной нормы Конституции.
Далее в связи с отсутствием в Конституции России
соответствующих прямых или отсылочных норм сделан
вывод о несоответствии норм Федерального закона
Конституции. Наверное, подобные умозаключения могут
вызвать некоторый теоретический интерес. Однако
они ровным счетом ничего не доказывают, как и ничего
не опровергают, поскольку содержат в себе логический
круг.
По нашему мнению, главным критерием отграничения
конституционной ответственности от иных видов юридической
ответственности должны служить не источники права,
не субъекты и даже не правоотношения, а специфические
санкции, применяемые к лицам, участвующим в осуществлении
публичной власти. По-видимому, единые взгляды в
этой сфере правовой теории сформируются не скоро.
Поэтому сегодня будет рациональным подход, предполагающий
теоретическое осмысление по отдельности конкретных
правовых механизмов, которые принято относить к
мерам указанной ответственности. Во всяком случае,
это позволит уйти от спора о терминах и заняться
изучением практически значимых проблем.
Одним из наиболее важных в этом свете представляется
вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных
лиц публичной власти как санкции юридической ответственности.
Демократизация политической жизни, появление альтернативных
выборов, развитие многопартийности обусловили необходимость
определения и точного закрепления в соответствующих
нормативных правовых актах форм и оснований применения
таких санкций.
Субъектами указанной ответственности могут являться
депутаты законодательных (представительных) органов
государственной власти и представительных органов
местного самоуправления, выборные должностные лица
государственной власти и местного самоуправления,
а также лица, занимающие иные выборные государственные
и муниципальные должности, предусмотренные законодательством
или нормативными актами муниципальных образований.
На наш взгляд, сегодня можно выделить следующие
меры юридической ответственности, заключающиеся
в досрочном прекращении полномочий названных выборных
лиц публичной власти:
1. прекращение полномочий выборных лиц по воле тех,
кто наделил их соответствующими полномочиями;
2. прекращение полномочий выборных лиц ввиду несоблюдения
ими установленных законом ограничений, составляющих
элемент статуса этих лиц;
3. прекращение полномочий выборных лиц по воле иных
субъектов публичной власти - в форме отрешения выборных
лиц от должности или роспуска выборного коллегиального
органа власти.
Исходя из конституционных принципов и норм действующего
законодательства, можно предложить следующий анализ
трех указанных разновидностей ответственности.
1. Выборные лица публичной власти могут получить
свои полномочия в результате избрания непосредственно
населением или выборным органом власти из состава
своих членов.
В первом случае досрочное прекращение полномочий
выборных лиц возможно в форме их отзыва2 избирателями.
Конституция РФ и действующие федеральные законы
не предусматривают возможность отзыва Президента
РФ и депутатов Государственной Думы. Перечень случаев
досрочного прекращения полномочий Президента РФ,
содержащийся в части 2 статьи 92 Конституции, следует
считать исчерпывающим, поэтому федеральным законом
не может быть установлен механизм отзыва главы государства.
Вопрос о возможности введения механизма отзыва депутата
Государственной Думы пока остается открытым. Проекты
соответствующих федеральных законов уже неоднократно
вносились в Государственную Думу. Однако до вступления
в силу такого закона отзыв депутата Государственной
Думы невозможен.
В соответствии со статьей 19 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" полномочия
высшего должностного лица (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта
РФ прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями
субъекта РФ, если такое положение предусмотрено
законодательством субъекта РФ. Конституции (уставы)
и законы ряда субъектов РФ предусматривают такую
возможность и регулируют прядок отзыва. Указанный
Федеральный закон не предусматривает возможности
отзыва избирателями депутата законодательного (представительного)
органа субъекта РФ, члена иного выборного органа,
входящего в систему органов государственной власти
субъекта РФ в соответствии с его конституцией (уставом).
Однако такая возможность может быть предусмотрена
законом субъекта РФ.
Согласно статье 18 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" уставами муниципальных
образований в соответствии с законами субъектов
РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением
депутата представительного органа местного самоуправления,
члена иного выборного органа местного самоуправления,
а также выборного должностного лица местного самоуправления,
избираемого путем прямых выборов. Таким образом,
отзыв выборных лиц местного самоуправления будет
возможен только в том случае, если такая возможность
указана в уставе муниципального образования. Порядок
отзыва должен регулироваться законом субъекта РФ.
Однако отсутствие в субъекте РФ соответствующего
закона не препятствует муниципальным образованиям
регулировать своими уставами и принимаемыми в соответствии
с ними иными нормативными актами вопросы отзыва
выборных лиц местного самоуправления.
Общие требования к институту отзыва выборного лица
были сформулированы в постановлении Конституционного
Суда РФ от 7 июня 2000 года по делу о проверке отдельных
положений Конституции Республики Алтай и Федерального
закона "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации".3 Как
подчеркнул Конституционный Суд, отзыв не должен
использоваться для дестабилизации выборных институтов
власти, в силу этого облегченная процедура отзыва
недопустима. Решение об отзыве может быть принято
исключительно большинством зарегистрированных избирателей,
а не принявших участие в голосовании.
Кроме того, как указал Конституционный Суд, голосование
по отзыву может быть назначено лишь при условии,
что собраны подписи весьма значительного числа избирателей
по отношению к голосовавшим на соответствующих выборах.
Основанием для отзыва может служить лишь неправомерная
деятельность выборного лица, то есть конкретное
правонарушение, факт совершения которого этим лицом
установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.
Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность
дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств,
выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям
- проводить агитацию как за, так и против отзыва,
а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие
избирателей в тайном голосовании по отзыву.
Данные выводы Конституционного Суда РФ нормативны
по своей юридической сути, они распространяются
на все случаи отзыва выборных лиц публичной власти,
получивших свой мандат в результате прямых выборов
(во всяком случае, до тех пор, пока Конституционный
Суд не установит иное). Как федеральный законодатель,
так и законодатели субъектов РФ не могут предусматривать
правовые решения, противоречащие данным нормативным
выводам.
Указанное решение Конституционного Суда РФ фактически
сделало нереализуемым на практике механизм отзыва
избирателями выборного лица. В последние годы крайне
редко даже явка избирателей на участки голосования
превышает 50 % от списочного числа. Обеспечить же
голосование за поставленный вопрос более половины
от числа избирателей, включенных в списки, (то есть,
например, при явке в 55 % - более 90 % от числа
пришедших на участки избирателей) практически невозможно.
Такой механизм, пожалуй, может сработать в одном
из тысячи случаев в отношении выборного лица, сумевшего
вызвать ненависть подавляющего большинства своих
избирателей. И это представляется правильным. Отзыв
как институт непосредственной демократии не должен
становиться орудием политической борьбы, позволять
оппонентам выборного лица, опираясь на мнение меньшинства
избирателей, инициировать пересмотр результатов
выборов.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий выборных
лиц публичной власти ни при каких обстоятельствах
не может выноситься на референдум. Это положение
закреплено в федеральном законодательстве и подтверждено
Конституционным Судом РФ. Выборы, референдум, отзыв
выборных лиц - разные институты прямой демократии,
которые не должны подменять друг друга.
На наш взгляд, при наличии института отзыва не может
существовать никаких иных упрощенных механизмов
досрочного прекращения полномочий выборного лица
по воле избравшего его населения. Согласно части
3 статьи 3 Конституции РФ выборы являются высшим
непосредственным выражением власти народа. Следовательно,
никакие иные формы непосредственной демократии не
должны умалять этот правовой институт, допускать
отмену результатов выборов по воле меньшинства избирателей
или в более простом порядке, чем установленный для
волеизъявления на выборах. Также недопустимо досрочное
прекращение полномочий выборного органа публичной
власти по воле населения соответствующей территории.
Представительная и непосредственная демократия согласно
части 2 статьи 3 Конституции РФ являются равными
формами народовластия, которые не должны отрицать
друг друга. Проведение выборов новых составов легислатур
всех уровней в точно определенный законом срок -
главная гарантия народовластия.
Видится только одно возможное исключение из приведенных
общих выводов. В малочисленном сельском муниципальном
образовании, в котором в соответствии с пунктом
6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации" уставом предусмотрено осуществление
полномочий представительного органа местного самоуправления
собранием (сходом) граждан, собрание (сход) вправе
досрочно прекратить полномочия избранных им органов
и должностных лиц местного самоуправления (например,
старосты) в порядке, предусмотренном уставом данного
муниципального образования.
Выборный орган публичной власти вправе досрочно
прекратить полномочия должностного лица, избранного
им из своего состава (например, председателя или
иного должностного лица законодательного органа
государственной власти, выборного должностного лица
местного самоуправления) по основаниям и в порядке,
установленным нормативным правовым актом соответствующего
уровня. При этом порядок досрочного прекращения
полномочий не может быть более простым, чем порядок
избрания этого лица. Так, согласно статье 9 Федерального
закона "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации"
полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены
досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной
власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется
его избрание (назначение). Следует также учесть,
что законы субъектов РФ и нормативные правовые акты
муниципальных образований не могут устанавливать
не предусмотренные федеральным законодательством
о труде основания расторжения трудового договора
с выборным лицом соответствующего уровня, даже для
случаев прекращения полномочий такого лица по воле
избравшего его органа.
2. Полномочия выборных лиц публичной власти могут
быть досрочно прекращены ввиду несоблюдения ими
установленных законом ограничений, составляющих
элемент статуса этих лиц (так называемых условий
несовместимости мандата). Как сами ограничения,
так и процедура досрочного прекращения полномочий
выборного лица, не соблюдающего их, должны устанавливаться
законом о статусе соответствующего выборного лица.
Особенность данной санкции заключается в том, что
юридическим фактом, являющимся основанием ответственности
выборного лица, служит нарушение выборным лицом
требований закона, связанных с его статусом, а не
волеизъявление какого-либо правоприменительного
органа. Причем указанный юридический факт должен
иметь неоспоримое, документальное подтверждение.
Правоприменительный орган обязан лишь зафиксировать
наступление предусмотренных законом последствий
правонарушения, то есть прекращение полномочий.
Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Федерального
закона "О статусе члена Совета Федерации и
статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" решение о прекращении
полномочий депутата Государственной Думы по таким
основаниям оформляется постановлением Государственной
Думы, в котором определяется день прекращения полномочий
депутата. При этом Государственная Дума как правоприменительный
орган лишена свободы усмотрения в вопросе о целесообразности
или нецелесообразности прекращения полномочий.
Выборное лицо публичной власти вправе добровольно
уйти в отставку, если его правовое положение становится
несовместимым с установленным законом статусом.
Ответственность наступает в случае неисполнения
требований закона. Если само выборное лицо или правоприменительный
орган, который наделен полномочием зафиксировать
нарушение установленных законом ограничений, не
принимают соответствующего решения, то досрочное
прекращение полномочий возможно по решению суда,
принимаемому в установленном процессуальным законодательством
порядке.
Основаниями, влекущими такую форму ответственности
выборного лица, могут быть утрата гражданства РФ
или приобретение гражданства иностранного государства;
лишение свободы по приговору суда; занятие должности
или осуществление деятельности, несовместимых согласно
закону со статусом этого выборного лица (например,
поступление на государственную или муниципальную
службу, занятие коммерческой деятельностью и т.п.);
признание по суду недействительными выборов (избрания).
Такими основаниями не могут быть обстоятельства,
совместимые со статусом выборного лица, например,
возбуждение в отношении выборного лица уголовного
дела.
Иногда в законах субъекта РФ о статусе выборных
лиц региональной государственной власти и местного
самоуправления указывается такое основание досрочного
прекращения полномочий, как "вступление в законную
силу обвинительного приговора суда". При этом
следует иметь в виду, что не всякое лицо, признанное
судом виновным в совершении уголовного преступления,
утрачивает право быть избранным. Согласно части
3 статьи 32 Конституции РФ не имеют права быть избранными
граждане, содержащиеся в местах лишения свободы
по приговору суда. Гражданин, которому суд определил
наказание без лишения свободы, или который был освобожден
от уголовного наказания в виде лишения свободы (например,
осужденный условно) не теряет права быть избранным.
Нелогично досрочно прекращать полномочия выборного
лица, если после этого оно будет иметь право вновь
баллотироваться на эту же должность. Представляется
правильным выбор в качестве основания досрочного
прекращения полномочий такого юридического факта,
как нахождение лица в местах лишения свободы по
приговору суда, то есть утрата им избирательного
права. Это не исключает возможности выбирать любой
факт нарушения выборным лицом уголовного закона
в качестве основания для возбуждения процедур его
отзыва избирателями или отрешения от должности в
установленном законом порядке.
Законодатель не должен выбирать в качестве оснований
рассматриваемой разновидности юридической ответственности
иные правонарушения, не заключающиеся в несоблюдении
выборными лицами условий несовместимости мандата.
Так неисполнение депутатом своих обязанностей, нарушение
им регламента и т.п. не могут повлечь принятие представительным
органом решения о досрочном прекращении полномочий
депутата. В этих случаях должны опять-таки использоваться
иные механизмы ответственности.
Рассматриваемая разновидность ответственности имеет
исключительно правовосстановительный, но не карательный
характер. Она заключается в устранении нарушения
закона, устанавливающего в рамках общих принципов
организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления ограничения, связанные
со статусом выборного лица. Карательная (штрафная)
ответственность за иные нарушения закона должна
иметь другие процессуальные формы ее реализации.
Правовосстановительная юридическая ответственность
не может наступать в тех случаях, когда к моменту
применения санкции нарушение закона, связанное с
несоблюдением условий несовместимости мандата выборного
лица, уже прекращено, например, если выборное лицо
после соответствующего предупреждения сложило с
себя полномочия, несовместимые с его статусом.
Следует отметить, что законы о статусе выборных
лиц публичной власти предусматривают также основания,
которые не являются мерами юридической ответственности
и предполагают объективную невозможность исполнения
полномочий выборного лица. К ним может относиться
смерть; зафиксированная в установленном законом
порядке стойкая болезнь, влекущая невозможность
исполнения полномочий; признание по суду недееспособным,
безвестно отсутствующим либо объявление умершим.
При этом законами не могут предусматриваться основания
досрочного прекращения полномочий, нарушающие равенство
прав и свобод человека и гражданина, например, наступление
инвалидности, а также основания с юридически неопределенным
содержанием, типа "тяжелая болезнь" или
"преклонный возраст".
3. Правовые механизмы досрочного прекращения полномочий
выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти
в качестве меры карательной ответственности за правонарушения
в последнее время вызывают наиболее пристальное
внимание практиков. Можно выделить следующие особенности
данной разновидности ответственности:
- такая ответственность наступает не по воле тех,
кто наделил выборных лиц соответствующими полномочиями,
а по воле иных субъектов публичной власти;
- эта ответственность наступает вне административных
правоотношений, выборные лица административно не
подчинены тем, кто своим решением прекращает их
полномочия. (К примеру, отставка Правительства РФ
по решению Президента РФ не может быть отнесена
к мерам конституционной ответственности. Согласно
части 2 статьи 117 Конституции РФ право Президента
отправить в отставку Правительство не ограничено
какими-либо условиями, не предполагает обязательного
наличия каких-либо поводов или оснований, что логически
следует из административного подчинения Правительства
Президенту в соответствии со статьями 80, 83 Конституции
России. Кадровая политика Президента может не иметь
ничего общего с институтом юридической ответственности);
- указанные меры ответственности могут быть применены
только к тем субъектам, которые наделены полномочиями
принимать от своего имени юридически властные решения,
то есть к выборным коллегиальным органам, а также
к выборным должностным лицам, выступающим на правах
самостоятельного органа власти. Отдельный депутат
не может быть отрешен от должности за "неправильное"
голосование или иные проступки;
- отрешение от должности выборных должностных лиц
возможно только за совершенное ими виновное правонарушение,
при этом наличие вины может презюмироваться;
- основанием роспуска выборного коллегиального органа
может служить нарушение им закона или иного нормативного
правового акта, неисполнение или ненадлежащее исполнение
органом своих обязанностей, при этом вина отдельного
его члена, полномочия которого прекращаются с роспуском
органа, может отсутствовать. Речь в данном случае
должна идти об ответственности органа в целом, а
не отдельного его члена, хотя неблагоприятные последствия
в виде утраты полномочий наступают для каждого члена
выборного органа. (На наш взгляд, предусмотренный
статьями 111 и 117 Конституции РФ роспуск Президентом
РФ Государственной Думы не может быть отнесен к
мерам юридической ответственности. Такой роспуск
возможен в случае правомерных и политически обоснованных
действий Государственной Думы, заключающихся в негативной
оценке деятельности Правительства или не утверждении
кандидатуры его главы. На алогичность закрепленного
в Конституции механизма преодоления политических
разногласий между Президентом и парламентом уже
неоднократно обращали внимание правоведы. К сожалению,
российская Конституция не предусматривает какого-либо
правового средства оценки соответствия норм самой
Конституции основополагающим принципам права.);
- ответственность выборных коллегиальных органов
и выборных должностных лиц, заключающаяся в досрочном
прекращении их полномочий, должна быть соразмерной
тяжести совершенного правонарушения и значимости
защищаемых интересов;
- рассматриваемые правовые механизмы ответственности
могут быть закреплены лишь в строго определенных
нормативных правовых актах в соответствии с разграничением
полномочий различных уровней публичной власти, установленным
Конституцией РФ. Дополнительные механизмы досрочного
прекращения полномочий выборных федеральных органов
государственной власти могут вводиться не иначе,
как путем изменения положений Конституции РФ. Правовые
механизмы досрочного прекращения полномочий выборных
органов и выборных должностных лиц иных уровней
публичной власти, поскольку они предполагают ограничение
конституционных прав граждан на участие в управлении
делами государства, в силу части 3 статьи 55 Конституции
РФ могут устанавливаться лишь федеральным законом.
При этом федеральный законодатель обязан точно указать
все основные элементы ответственности: ее основания,
субъектный состав правоотношений, общие требования
к процедуре прекращения полномочий и т.д. Законами
субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных
образований может осуществляться конкретизация условий
и процедур ответственности в установленных федеральным
законом рамках;
- может предусматриваться как судебный, так и внесудебный
порядок отрешения от должности выборного должностного
лица или роспуска выборного органа публичной власти.
Если решение о досрочном прекращении полномочий
выборного органа или лица принимает суд, то законом
должны быть строго формализованы основания ответственности
и определен круг лиц, имеющих право инициировать
рассмотрение судом соответствующего вопроса. Судебная
процедура реализации таких механизмов ответственности
предпочтительна, однако она может устанавливаться
законом лишь в тех случаях, когда можно исключить
субъективно-оценочный момент, полностью отказаться
от анализа целесообразности применения предусмотренных
законом мер ответственности. Если решение о досрочном
прекращении полномочий выборного органа или лица
принимается законодательным или исполнительным органом
власти, то юридический факт, служащий основанием
ответственности, должен быть подтвержден в судебном
порядке. Тем самым будет обеспечено разделение государственной
власти на законодательную, исполнительную и судебную,
а также баланс полномочий различных ветвей власти;
- выборные лица, чьи полномочия досрочно прекращаются,
не могут быть лишены права оспорить в суде законность
применения к ним мер ответственности, в том числе,
фактическое наличие оснований ответственности и
соблюдение установленного порядка досрочного прекращения
их полномочий.
На сегодняшний день в Российской Федерации установлены
следующие механизмы, относящиеся к данной разновидности
ответственности: роспуск законодательного (представительного)
органа субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти)
субъекта РФ (пункты 2, 3 статьи 9 Федерального закона
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации"); роспуск
указанного органа федеральным законом, принимаемым
по инициативе Президента РФ (пункт 4 статьи 9 указанного
Федерального закона); отставка высшего должностного
лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта РФ ввиду выражения
ему недоверия законодательным (представительным)
органом субъекта РФ (пункты 2-5 статьи 19 указанного
Федерального закона); отрешение от должности указанного
лица Президентом РФ (пункты 2, 3, 5, 6 статьи 29.1
указанного Федерального закона); роспуск представительного
органа местного самоуправления законом субъекта
РФ либо федеральным законом, отрешение от должности
главы муниципального образования высшим должностным
лицом (руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта РФ либо Президентом
РФ (статья 49 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"). Следует отметить, что
ни законами субъектов РФ, ни нормативными правовыми
актами муниципальных образований не могут вводиться
никакие иные механизмы досрочного прекращения полномочий
выборных лиц по воле иных субъектов публичной власти
в качестве меры карательной юридической ответственности
до тех пор, пока они не будут предусмотрены федеральным
законом.
Установление федеральным законом указанных механизмов
не противоречит принципам самостоятельности различных
уровней публичной власти, разделения государственной
власти и формирования основных институтов власти
волеизъявлением населения. Более того, наличие этих
мер ответственности может рассматриваться в качестве
самостоятельного принципа организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления.
Однако фактически существующие сегодня правовые
механизмы досрочного прекращения полномочий выборных
органов и выборных лиц государственной власти субъектов
РФ и местного самоуправления совершенно неработоспособны
на практике. Большинство из этих механизмов появилось
в федеральном законодательстве в 2000 году в рамках
концепции так называемого "укрепления вертикали
власти" и ни разу не сработало на практике
(думается, не сработает никогда).
Причина этого в том, что введение указанных мер
в законодательство изначально имело скорее политическое
(можно даже сказать, идеологическое), но не юридическое
значение. Реальные потребности практики, эффективность
мер ответственности, научная обоснованность их установления
не принимались во внимание при подготовке и принятии
соответствующих законопроектов. Например, рассматриваемая
ответственность в системе местного самоуправления
сегодня возможна только в случае неисполнения судебного
решения об отмене незаконного нормативного правового
акта. Но при этом можно абсолютно безнаказанно ежедневно
издавать противоречащие закону нормативные акты
при условии исполнения в установленный срок судебного
решения об их отмене. С учетом того, что рассмотрение
соответствующего вопроса судом может занимать долгие
месяцы, несерьезно говорить о какой-либо эффективности
такого механизма ответственности. За издание же
ненормативного правового акта, противоречащего закону,
(скажем, предполагающего нецелевое расходование
бюджетных средств) указанная ответственность сегодня
вообще не предусмотрена!
Безусловно, практика требует совершенствования как
законодательства, устанавливающего механизмы юридической
ответственности в системе публичной власти, так
и правовой теории, касающейся этой сферы отношений.
Должны быть выработаны и законодательно закреплены
единые принципы применения санкций к выборным лицам
публичной власти, определяющие допустимость тех
или иных оснований и процедур прекращения их полномочий,
а также учитывающие практическую эффективность указанных
мер. При этом должна обеспечиваться как стабильность
власти, так и ответственность ее представителей
за исполнение возложенных на них обязанностей.
____________________________________________________
1 Запрос в Конституционный Суд РФ. Вх. N 5817 от
29.06.2001 г.
2 Слово "отзыв" с ударением на последнем
слоге не следует путать с его омонимом - словом
"отзыв" с ударением на первом слоге
3 Собрание законодательства РФ. 2000. N 25. Ст.
2728.
В начало
|
