На главную

Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления

УЧАСТНИКИ КРУГЛОГО СТОЛА

Авакьян Сурен Адибекович, д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права МГУ им. М.В. Ломоносова

Автономов Алексей Станиславович, д.ю.н., профессор, руководитель сектора сравнительного права Института государства и права Российской академии наук

Александров Алексей Олегович, к.ю.н., первый заместитель начальника Управления по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы

Бабичев Игорь Викторович, к.ю.н., Секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации

Васильев Всеволод Иванович, д.ю.н., профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Замотаев Андрей Александрович, к.ю.н., начальник отдела по проблемам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации

Краснов Михаил Александрович, д.ю.н., профессор, вице-президент общественного Фонда Индем

Овчинников Иван Иванович, д.ю.н., профессор, руководитель сектора местного самоуправления Института государства и права Российской академии наук

Сергеев Алексей Аронович, к.ю.н., заместитель председателя Совета директоров по научной работе Независимого института выборов

Сивицкий Владимир Александрович, к.ю.н., руководитель аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Заседание ведет заместитель председателя Совета директоров Независимого института выборов А.А. Сергеев

Сергеев А.А. Уважаемые коллеги, как вы все хорошо знаете, 6 октября 2003 года Президентом подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый Федеральным Собранием в новой редакции. Это уже четвертый базовый Закон о местном самоуправлении на нашей памяти, если считать с союзного Закона 90-го года и второй Закон в рамках действующей конституционной системы. Это, конечно, новый этап в развитии местного самоуправления, в развитии науки муниципального права. Конечно, мы хотели бы поговорить, в первую очередь, об этом.

Но мы не хотели бы ограничиваться только анализом новелл Закона от 6 октября и считаем нужным поговорить о российской конституционной модели местного самоуправления в целом, о том, насколько она реализована на практике, о том, каковы перспективы развития науки муниципального права, с какими проблемами этой науке предстоит столкнуться в ходе реализации нового Федерального закона.

Я хотел бы предложить такой регламент, с вашего позволения: для выступлений участников «Круглого стола» – по 10 минут, чтобы каждый мог выступить, и затем уже выступивший по мотивам выступления коллег, наверное, еще 5 минут для реплики. Если нет других предложений, давайте начнем работу нашего «Круглого стола», начнем дискуссию.

Пожалуйста, Васильев Всеволод Иванович.

Васильев В.И. Прежде всего я должен сказать, начиная наш разговор, что для меня Закон этот, конечно, большая веха в развитии местного самоуправления. А точнее я бы сказал так, что это веха в развитии правовых основ местного самоуправления.

Как оценить Закон? Мы, наверное, об этом должны говорить сегодня, кроме всего прочего. Да, мы все единомышленники, но тем не менее. Путин недавно сказал в одном из своих выступлений, что Закон – это обновленная модель местного самоуправления. Мне кажется, что это новая модель местного самоуправления, частично совпадающая, а частично пересекающаяся с конституционной моделью.

Задача, как я понимаю, состояла в том, чтобы с помощью закона преодолеть киселеобразное состояние местного самоуправления, неопределенность, расплывчатость его статуса, неоправданную пестроту его организационных форм и территориального устройства. И, конечно, решая эту задачу, приходилось оглядываться на Конституцию. Это была как бы идея-мечта, образно выражаясь. Многие нормы проекта, поначалу логически чистые, четкие и прямые, обрастали оговорками, исключениями из общих правил, но все-таки, если по большому счету, многие начальные концептуальные идеи устояли и получили свое нормативное оформление.

Сейчас, осмысливая содержание нового документа, который уже начал жить своей жизнью, независимо уже от авторов его, хотел бы остановиться на одной из главных его идей – это идея встраивания местного самоуправления в систему органов государственной власти. Причем делается это разными путями, но прежде всего, это подробное определение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями и порядка осуществления их полномочий, порядка контроля за осуществлением переданных полномочий, включающего возможность давать прямые обязательные предписания органам местного самоуправления в случаях нарушения ими закона.

Существенное значение имеет право отрешения главы муниципального образования, главы местной администрации от должности за нецелевое расходование субвенций, причем безотносительно к тому, как эти должностные лица решают вопросы местного значения. Тем самым устанавливается приоритет выполнения госполномочий перед решением вопросов местного значения.

Если учесть, что госполномочия будут возлагаться на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, то есть на узловые звенья местного самоуправления, то можно предположить, что вся система органов местного самоуправления будет находиться под активным воздействием органов госвласти. Правда, это воздействие, вы знаете, в критических ситуациях будет микшироваться посредническим участием суда. Однако реальное значение этого участия не следует, мне кажется, преувеличивать.

Второе. Установлена принципиальная возможность органа государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления. До сих пор юристы, в том числе члены Конституционного Суда, считали, что полномочия органов местного самоуправления могут осуществляться только самими органами местного самоуправления. Теперь иначе. Вам известно, что в статье 75 определено, в каких случаях это может быть и в каком порядке. Причем, если органы субъектов Федерации ограничены возможностью по осуществлению полномочий органов местного самоуправления, они не могут принимать устав, изменять его, устанавливать структуру органов местного самоуправления и так далее, то федеральные органы могут принять на себя любые полномочия органов местного самоуправления. Это последний пункт статьи 45, который был включен в Закон на самом последнем этапе.

Третье. Определена принципиальная допустимость участия органов госвласти в формировании органов местного самоуправления. Причем рамки этих возможностей отнюдь не так узки, как это может показаться с первого взгляда. В статье 37 определено, что 1/3 состава комиссии, проводящей конкурс на замещение должности главы местной администрации муниципального района или городского округа, назначается органами государственной власти субъекта Федерации.

Учитывая нынешнее соотношение сил муниципальных и региональных властей, так сказать, их весовые категории, вряд ли можно сомневаться в реальных возможностях этой одной трети. Но дело не только в этом. Сами условия контракта в части осуществления госполномочий устанавливаются органами государственной власти субъекта Федерации. За невыполнение этих условий руководитель местной администрации может быть освобожден от должности, правда, с согласия суда, но опять-таки без учета того, как он справляется со своими обязанностями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, система отношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, поскольку они касаются выполнения госполномочий, строится на основе субординации и подчиненности под страхом увольнения с должности. Естественно, напрашивается вывод об укреплении властной вертикали за счет ограничения самостоятельности органов местного самоуправления.

Далее. Модернизированы не только отношения по вертикали, обновлена система отношений органов местного самоуправления по горизонтали. К этим отношениям применены правила, имманентные органам государственной власти, в Законе появилось понятие исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. Представительные органы сосредотачиваются на правотворческих делах, которые четко разделены. Глава муниципального образования не может теперь одновременно быть и главой администрации, и председателем представительного органа. Инициатива представительного органа ограничена в принятии нормативных актов по финансовым вопросам, введено право вето главы муниципального образования.

Таким образом, отношения представительного органа, главы муниципального образования и главы администрации муниципального образования могут рассматриваться в контексте разделения властей, характерного для федерального и регионального уровня государственной власти. Это, как заявил недавно на международной конференции Валерий Зорькин, непаханое поле для Конституционного Суда.

Оправдан ли такой поворот в регулировании местного самоуправления? С доктринальной точки зрения вполне. Очищенным от государственного присутствия местное самоуправление не может быть и не будет, это утопия. Даже если согласиться с утверждением об общественной природе местного самоуправления, с тем, что местное самоуправление – это институт гражданского общества, все равно без участия государства в делах местного самоуправления не обойтись. Другое дело, мера присутствия государства, все дело именно в ней. Нарушена ли эта мера, переведены ли границы? По-моему, нет, все-таки где-то остановились.

То, что установлено новым Законом, отвечает потребностям социального развития в целом, укреплению правопорядка и усилению управляемости общественными делами. Появилась ясность, четкость в параметрах местного самоуправления. Причем пограничное с государственной властью пространство оказалось не таким уж обширным, как можно было представлять исходя из некоторых общеконституционных установлений.

Полагаю в этой связи высказать, может быть, парадоксальную идею, парадоксальную мысль о том, что не Закон не соответствует Конституции, а некоторые нормы Конституции не соответствуют Закону. Я имею в виду, прежде всего, статью 12 Конституции, устанавливающую, что местное самоуправление не входит в систему органов госвласти. О том, что эта норма все труднее переваривается профессиональным и общественным сознанием, свидетельствуют начавшиеся поиски ее авторов. Недавно в «Российской газете» названо было имя Сергея Алексеева, одного из отцов нашей нынешней Конституции. Выяснилось, что еще тогда эта идея казалась его коллегам трудно представимой. А если почитать стенографические отчеты Конституционного совещания, можно убедиться, с каким она проходила трудом. Тем не менее она прошла, и сейчас мы снова думаем, что с ней делать.

Конечно, если следовать логике общественного развития, если поддерживать новую модель местного самоуправления, надо бы норму Конституции изменить, но это, по-моему, идея донкихотская, она неосуществима, потому что Конституция объявлена «священной коровой», фактором стабильности, сокровищницей федеральных ценностей и так далее, и тому подобное.

К тому же не стоит забывать, что возможность изменения, особенно в главе об основах конституционного строя, закована в броню процедуры. Сейчас расхожая формула такая: будем изменять Конституцию тогда, когда нельзя будет ее не изменять, а сейчас никаких изменений. Если Закон хорош, если он отвечает жизненным потребностям, не надо оглядываться на Конституцию. Дело юристов доказать, что Закон гармонично сочетается с ней и, в сущности, является ее развитием и конкретизацией.

Таким образом, если прогнозировать жизнь нового Закона в правовом поле, то, во-первых, не исключается мирное сосуществование Закона и Конституции. Все делают вид, что Закон не противоречит Конституции и вполне с ней сочетается. Они действуют параллельно, но вот вопрос – долго ли? Тут трудно, конечно, сказать, во всяком случае до тех пор, пока в судах общей компетенции в ходе судебных споров не обнаружится конфликт конституционных установлений, а также некоторых решений Конституционного Суда, с одной стороны, и норм нового Закона, с другой. Тогда из этого суда в Конституционный Суд мог бы поступить запрос по поводу разрешения конфликта.

Во-вторых, возможно ли сейчас обращение в Конституционный Суд? Недавно на конференции в Звенигороде, посвященной проблемам реализации нового Закона, было объявлено о готовящихся запросах в Конституционный Суд. Так или иначе, рано или поздно Конституционному Суду придется занять какую-то позицию в этом деле. Она может быть двоякой. Наиболее вероятно, что Суд со свойственным ему умением и профессионализмом докажет, что Закон соответствует Конституции. Причем ему одновременно придется по-новому истолковывать некоторые свои правовые позиции.

Менее вероятно, что Суд, отстаивая свои прежние правовые позиции, сочтет некоторые нормы Закона неконституционными. Но все это из области предположений, из области возможного. Я думаю, как пойдет дело, поживем – увидим. Спасибо.

Замотаев А.А. Можно вопрос? Всеволод Иванович, все-таки где вы видите нестыковки с Конституцией?

Васильев В.И. Я же сказал, в 12-й статье. Там много еще чего есть, о чем можно спорить, но о 12-й статье я сказал.

Сергеев А.А. Андрею Александровичу Замотаеву предоставляется слово.

Замотаев А.А. Во-первых, я благодарю за приглашение к этой дискуссии. Я в рамках предыстории сказал, что с моей точки зрения в отношении каждого здесь присутствующего подходит термин «блестящий специалист, великолепно знающий проблематику» – это будет минимальный комплимент, который необходимо произнести в отношении каждого из специалистов.

Я согласен с Всеволодом Ивановичем вот в чем, в первую очередь. В том, что Закон, когда готовился, он прошел на грани фола, но тем не менее фола как такового не было, как мне представляется. Я думаю, что в данном случае мы пришли к тому, что Закон констатирует некую троякую, я бы сказал, ипостась местного самоуправления.

Я участвовал и в подготовке Закона 1995 года. Тогда принципиально важно было доказать, что местное самоуправление – это не некая общественная самодеятельность, а уровень публичной власти. Закон 1995 года был направлен, в первую очередь, на реализацию этого тезиса. Сегодня я, правда, время от времени натыкаюсь, но это, скорее, некие такие экзотические экземпляры, я бы сказал, которые считают, что местное самоуправление – это не более чем право, которым можно пользоваться, можно не пользоваться, не более того.

С моей точки зрения, сейчас львиная доля специалистов пришла к тому, что зафиксировано, по большому счету, в новой редакции Федерального закона, что местное самоуправление одновременно уровень публичной власти, одновременно институт гражданского общества и одновременно механизм реализации общегосударственных задач. Причем, как только мы убираем хоть один из этих трех кусочков, сразу само понятие местного самоуправления тоже рассыпается. Как только все три эти позиции есть, тогда это, действительно, местное самоуправление.

И мне представляется, что Закон, в конечном счете, хотя я тоже один из соучастников подготовки, если можно так выразиться, этого документа, хотя слово это имеет несколько криминальный оттенок, но другого слова я найти не могу, один из соавторов, если хотите, там есть позиции, которые мне не очень нравятся, но в целом, я считаю, что это все-таки шаг вперед.

Так вот, с точки зрения того, что местное самоуправление – это элемент реализации общегосударственной политики. Вот как раз те позиции, про которые Всеволод Иванович говорил, как в определенной степени критикуемые, но с моей точки зрения, это необходимо подчеркнуть, что государственная власть в каких-то случаях может вторгаться в компетенцию местного самоуправления. Но не ради вторжения, как такового, а ради защиты прав и свобод человека и гражданина. А это приоритет конституционный.

Поэтому, я думаю, что те позиции, во-первых, возможность вторжения, во-вторых, более подробно прописаны позиции о передаче на муниципальный уровень власти отдельных государственных полномочий. Это та тема, которая была предметом целого законопроекта, он – не будем говорить, по каким причинам – не дошел, к сожалению, до закона, но тем не менее все эти старые наработки в значительной степени были использованы здесь. Наконец, возможность определенных санкций к органам и отдельным должностным лицами местного самоуправления за неисполнение, по сути дела, своих функций, то есть за нарушение прав и свобод человека и гражданина, по большому счету.

Вот все эти позиции – это элемент государственного устройства. И с этой точки зрения я, честно говоря, не вижу больших проблем со стыковкой с 12-й статьей. 12 статья Конституции говорит о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционный Суд вышел из этой позиции, с моей точки зрения, блестяще, использовав термин «публичная власть». Так вот, местное самоуправление – это структура публичной власти, так же, как и органы государственной власти, – это позиция Конституционного Суда. И я полагаю, что в данном случае совершенно грамотный подход: публичная власть, но не государственная власть. В этом смысле, мне кажется, нужно подумать о новой редакции перевода Европейской хартии местного самоуправления, поскольку там местное самоуправление…

Васильев В.И. Не нового, а более точного перевода.

Замотаев А.А. Более точного перевода, согласен с Вашим замечанием. Поскольку там речь идет о власти органов местного самоуправления, а это власть не органов, это власть народа, который реализует ее, в том числе через органы.

К сожалению, термин, который использован в текстах первоисточников, он однозначного перевода не имеет в русском языке. Хотя, мне представляется, наиболее близким к нему все-таки было бы старое русское слово «община». Мне кажется, что это наиболее адекватный термин.

По поводу перевода, я думаю, что пора уже ставить вопрос о том, чтобы русский язык стал третьим официальная языком Совета Европы, поскольку на сегодня примерно половина стран, это те страны, в которых государственным языком является славянский язык. А перевод с языка на язык из романской группы в славянскую группу всегда тяжел. Во-вторых, я уж не говорю о том, что на всем постсоветском пространстве… Недавно болгарский Президент приезжал, он настолько хорошо знает русский язык, что имеет возможность разговаривать с нашим Президентом, вести официальные переговоры на русском языке без переводчика. Поэтому я думаю, что эта тема тоже достойна внимания.

Итак, первая позиция: местное самоуправление – элемент государственного устройства, то, о чем я говорил. Второй элемент: местное самоуправление как уровень публичной власти.

Общие требования к организации публичной власти должны быть универсальными в целом в стране, и должны быть определенные системы сдержек и противовесов. Именно поэтому более подробная пропись в Федеральном законе организации власти на уровне местного самоуправления мне представляется вполне обоснованной. Более того, я думаю, что в данном случае это в какой-то степени и необходимость, спровоцированная некачественной работой субъектов Российской Федерации, потому что анализ, который проводился в Минэкономразвития, в Конгрессе муниципальных образований, в Администрации Президента, практически все пришли к одному и тому же.

И требований Закона 1995 года на все 100% ни один субъект Российской Федерации не исполнил. Где-то больше, где-то меньше, но нет ни одного субъекта Российской Федерации, про который можно сказать, что он Закон 1995 года за 8 прошедших лет после его принятия, что он его реализовал на все 100%.

В этой ситуации опять же позиция Конституционного Суда мне представляется достаточно интересной, который зафиксировал, что по предметам совместного ведения Конституция не говорит, где границы федерального регулирования, где границы регионального регулирования. И федеральный законодатель вправе сам определять, где эти границы.

В данном случае, на самом деле границы регулирования в значительной степени передвинуты на федеральный уровень. То, что раньше предполагалось регулировать на уровне субъекта Российской Федерации, сейчас отдано на уровень федеральный. Но я думаю, что это как раз нормальный подход: федеральная власть регулирует организацию публичной власти в целом. И с этой точки зрения она и устанавливает требования к ее организации. То, что в обязательном порядке должны быть: должность главы муниципального образования, представительный орган, местная администрация, – я думаю, что практически в 100% действующих муниципальных образований все эти структуры и так есть. Поэтому в данном случае говорить о том, что кого-то ущемили, заставили что-то делать, просто не приходится.

Пожалуй, самый интересный момент это то, что этот Закон в значительной степени продвинул местное самоуправление как структуру гражданского общества. Ведь впервые введена как федеральный институт, как требование федеральное обязательность института отзыва выборных лиц местного самоуправления. В обязательном порядке зафиксирована позиция о наличии публичных слушаний. Смотрите, какая ситуация: публичные слушания в обязательном порядке должны проводиться по Уставу муниципального образования и по деньгам, по тому, каким образом эти деньги планируется истратить, и каким образом эти деньги истрачены по отчету о бюджете. Вот мне представляется, что эта позиция – обязательность публичных слушаний по отчету о бюджете – это вообще принципиальнейшая вещь.

Наконец, серьезнейшим образом откорректированы позиции территориального общественного самоуправления. Если раньше это было не более чем участие граждан в реализации местного самоуправления, то теперь зафиксировано, что органы ТОС имеют право представлять интересы населения. Это публично-властная функция, поскольку они представляют интересы не только тех, кто дал им право, кто был на том собрании и сформировал этот ТОС, и тех, кто был против данного состава, и даже тех, кто категорически был против самой организации общественного самоуправления. Вот эти все моменты, мне представляется, достаточно серьезно продвинули нас вперед.

Теперь я позволю себе сказать, что мне, откровенно говоря, жалко, что в этом Законе не удалось. Вплоть до самого третьего чтения фигурировало в Законе положение о том, что есть единоличные органы местного самоуправления. В рамках третьего чтения сказали, что это чисто редакционная правка, убрали «единоличные органы местного самоуправления». Я считаю, что как раз неправильно сделали, потому что понятие единоличного органа местного самоуправления, оно настолько принципиально важно. Тот же самый Валерий Александрович Кирпичников в свое время, еще в 90-е годы, грамотно этим пользовался, что в одном случае он – орган, в другом случае он – должностное лицо. Но я думаю, что само понятие единоличного органа власти, оно принципиально важно. И то, что его благополучно как бы стерли, по-видимому, там была какая-то политическая борьба.

Сергеев А.А. Кстати, о возможности существования единоличного органа местного самоуправления говорил Конституционный Суд в Определении 1996 года по запросу Ярославской областной Думы.

Замотаев А.А. Совершенно точно. То, что в Законе этого не сохранилось, мне искренне жаль.

Мне представляется, что Закон в какой-то степени не до конца урегулировал переходные положения. Например, буквально сегодня мне звонили из Владикавказа, как решать вопрос: по одной норме для того, чтобы разделить район, достаточно решения представительного органа, с другой стороны, любой населенный пункт, попадающий в иное муниципальное образование, может попасть туда только с согласия его населения. Каждый населенный пункт при разделении района попадает в другое муниципальное образование, значит, нужно проводить голосование о выявлении мнения населения? Честно говоря, я прочитал Закон, схватился за голову, я не смог внятно им ответить.

Это, на самом деле, цветочки. Я думаю, что здесь принципиально важно, в этом коллективе профессиональных юристов, подумать о том, каким образом эти самые нечеткости, «недолизанности», если можно так выразиться, как образом их разрешать, потому что их нужно решать уже сейчас, до 2006 года осталось очень немного времени, а все эти вопросы возникают именно сейчас. Всё, спасибо.

Сергеев А.А. Спасибо, Андрей Александрович. Я предоставляю слово Авакьяну Сурену Адибековичу.

Авакьян С.А. Уважаемые коллеги, в том коллективе, где я работаю, есть такой обычай. Мы говорим два слова хороших, когда обсуждаем чьи-то диссертации, а потом высказываем пожелания и замечания, совсем не потому, что работа плоха, а просто потому, что ее можно совершенствовать, и в этом плане никогда не знаешь ни границ, ни пределов.

Я хотел бы в этом направлении построить и свое выступление, потому что, безусловно, нельзя не присоединиться к той в целом положительной оценке Закона, которая прозвучала, и он делает многие шаги в плане совершенствования местного самоуправления. Я два дня назад слушал новости, и там была информация, что депутаты Самарского городского собрания сделали революционный шаг, они лишили главу города права быть председателем городского Собрания депутатов. Собственно, что значит лишили? Они поступили, строго говоря, в соответствии с законом, поскольку он уже не имеет права быть далее главой.

И вообще, введение категорий, которые позволяют отделить представительную часть местного самоуправления от исполнительно-распорядительных органов, вот такая совокупность норм должна приветствоваться так же, как и нормы, появившиеся в этом Законе, которые позволяют все-таки увидеть уровень дел, которыми занимается местное самоуправление районов, городских округов и так далее. Это неплохо, потому что, как вы помните, в Законе 1991 года были очень подробные нормы, касающиеся полномочий и уровней. В Законе 1995 года практически ничего на этот счет не было. Этот Закон в чем-то идет дальше.

Я думаю, что есть очень интересные позиции, касающиеся и экономической основы, и бюджета. В частности, я считаю, что это один из первых актов, где расписаны виды муниципального имущества, мне кажется, раньше мы такого подробного перечня не видели, и это будет способствовать укреплению материальной базы местного самоуправления.

Я хотел бы вместе с тем назвать ряд позиций, по которым, как мне кажется, вопросы остались, и какая-то неудовлетворенность тоже осталась. Я буду в данном случае придерживаться структуры Закона, потому что так удобнее будет воспринимать соответствующие положения.

В частности, несмотря на то, что есть перечень вопросов местного значения для каждой разновидности единиц местного самоуправления, я думаю, в целом задача эта до конца не решена, и все равно эти вопросы были, есть и дальше остаются. Потому что, если вы внимательно посмотрите статьи с 14 по 16, вы увидите, что практически вопросы местного значения в своем большинстве выглядят как то, что мы еще в период советского строительства связывали со словами «содействие», «помощь», «принятие мер», «усилия» и так далее. Вот здесь все то же самое. Вот я, например, смотрю статью 14 и практически где-то шесть положений, когда можно сказать, что это их собственная деятельность: формирование, утверждение и исполнение бюджета, местные налоги и сборы. Да, понятно, что в рамках закона, но соответствующие права есть.

А дальше, посмотрите: организация в рамках поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения. Извините, это и сегодня понятно, что они этим по-настоящему заниматься не будут, потому что пока есть «чубайсоотрасль» такое будет продолжаться. А когда показали день назад репортаж, что в одном из районов Московской области появились американцы, и они сейчас предлагают 14 котельных, которые есть на территории этого района, объединить в одну структуру, реформировать. И они должны поставлять энергию всему району, снабжать 2-3 соседних района, да еще и зарабатывать деньги, там с одной котельной обещают 200 тысяч долларов годовой прибыли. Я не знаю, будет это или нет, но ясно, что это уже означает, что у них появляется свое хозяйство. В то же время я еще сомневаюсь, получится ли это свое хозяйство, потому что они могут переоборудовать котельную, но когда они захотят взять электросеть, вот тут как раз себя и покажет единая наша система, можно это сделать или нет.

Дальше: создание условий для предоставления транспортных услуг, участие в предупреждении и ликвидации, создание условий для обеспечения жителей, создание условие для организаций. То есть получается такая роль вспомоществования по отношению к местному самоуправлению, которая отражена в данном Законе. Я не хочу сказать, что этого не надо было делать, я хочу сказать о другом, что каждый раз, когда местный орган самоуправления захочет заниматься, он будет спрашивать у создателей этого Закона или друг у друга, как это делать. Потому что на вопрос «как это делать?» как раз Закон и не дает ответа. Можно, конечно, сказать, что это Закон об основах, но в других-то случаях он дает совершенно четкие, категоричные ответы, а здесь этого не происходит.

Дальше. Этот Закон предусматривает возможность передачи полномочий от органов государственной власти местному самоуправлению. Обратное как-то не совсем понятно, а в то же время Закон 1991 года позволял передачу полномочий друг другу, отдельных полномочий, по договору. Мне не понятно, новый Закон большой, что-то можешь пропустить, может, вы потом скажете, есть ли вообще категория такая, как договор органов власти и органов местного самоуправления, как способ их взаимодействия.

Понимаете, то, что вы здесь назвали, Всеволод Иванович, в качестве такого плюса Закона, что органы государственной власти могут решать вопросы в том случае, если что-то не получается у местного самоуправления, я думаю, если судить по содержанию Закона, речь идет все-таки в определенной мере об экстремальных ситуациях. В нормальных ситуациях не должны они вмешиваться, это во-первых. А во-вторых, мне кажется, радость не большая от того, что начинается эта статья с того, что можно участвовать в осуществлении этих функций органам государственной власти субъектов, а в третьем пункте той же самой статьи говорится о передаче соответствующих функций органам исполнительной власти субъектов Федерации. И получается так, что местное самоуправление, и в его представительной части, и в его исполнительных органах, и в его контрольных органах, оно может быть подменено, заменено в зависимости от ситуации органами исполнительной власти субъекта.

Там говорится, правда, о том, что это предлагает и сам представительный орган местного самоуправления, и это может решаться и законом, то есть с участием представительного органа субъекта Российской Федерации, но тем не менее полномочия возлагаются на орган исполнительной власти. А мы всегда в этом случае должны подумать, не получится ли определенной бюрократизации управления и по отношению к тому, что вы хотите связать с гражданским обществом. Я бы здесь еще подумал.

Я, как вы знаете, коллекционирую источники по конституционному и по муниципальному праву для того, чтобы включать их в библиографию, я и читаю иногда, по крайней мере, названия работ. И очень многие они посвящены взаимодействию местного самоуправления и органов власти. Какое же взаимодействие, когда один что-то делает за другого? Взаимодействие – это когда сотрудничество и когда, наверное, система взаимной помощи, взаимной поддержки. Так что здесь есть, наверное, над чем подумать.

Следующая позиция, которая, с моей точки зрения, потребует определенных вопросов. Она касается институтов непосредственной демократии. Прежде всего, этот Закон предусматривает референдум в качестве императивного референдума. Я бы с этим не стал спорить, потому что дальше мы находим статью, посвященную опросам. Мы все знаем, что есть и среди присутствующих, и в целом в науке есть подход к референдуму как к императивному мероприятию и одновременно как к консультативному мероприятию.

Однако давайте посмотрим, как говорится в этом Законе об опросах. Ведь опрос – это все-таки тоже когда население голосует, а вот как раз этого и не видно из данного Закона, что население голосует. Получается интересная вещь. Во-первых, есть такая категория опроса, как форма референдума, то есть консультативный референдум.

Во-вторых, я хочу вам напомнить, как поступили в Петербурге, когда они захотели установить новую систему районов в городе. Губернатор заказал опрос группе социологов, она называлась Ассоциация молодых социологов города Петербурга, они сделали опрос выборочный на тысячу человек и получили, естественно, тот результат, который нужен был городу, что население одобряет. Противники пошли в суд. Городской суд рассмотрел их обращение, я получил этот пример, потому что вел у себя спецкурс «Рассмотрение конституционных споров судами общей юрисдикции», нашел этот пример, и логика суда, они сказали: а в законе не написано, какой можно проводить опрос, поэтому любая форма опроса является подходящей. Все бы ничего, кроме того, что результаты опроса проводятся на всей территории, и для учета мнения населения при принятии решения органами местного самоуправления, должностными лицами, а также органами государственной власти. То есть получается так, что можно манипулировать таким опросом, об этом стоило бы задуматься.

Дальше, сход, статья 25. Мне тоже не совсем понятно, почему сходы проводятся в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Но почему так? А если их 200 человек, а если их 300 человек, уже нельзя проводить сходы? Извините, относительно собрания этот Закон предусматривает возможность для населения, живущего в городских микрорайонах, там либо собрание, либо конференция. Для жителей сельских предусмотрен только сход.

Теперь еще такая форма, как территориальное общественное самоуправление. Закон говорит о том, что территориальное общественное самоуправление может быть по месту жительства, на части поселения, как самостоятельное и под свою ответственность. ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов и так далее. Я не спорю, если группа домов, если на одной улице, микрорайон, это понятно. А если подъезд? Мы знаем, что есть такое понятие как кондоминиум, что в данном случае имеет место? Переплетение, пересечение, замена одного вторым? Ответа на данный вопрос мы в Законе не находим.

Дальше. Вы знаете, я не нашел ответа в Законе на два интересных вопроса. Как это не удивительно, но мне показалось, что нужно бы ответить, или, может быть, это само по себе подразумевается. То есть, что есть субъект местного самоуправления? Население есть субъект местного самоуправления или нет? Статья 3 Закона говорит о праве граждан на осуществление местного самоуправления, местное самоуправление так или иначе связано с такой категорией, как жители соответствующей территории. Так кто? Я оказался на этой территории, я гражданин России, я имею право на участие в местном самоуправлении или же мне скажут, что извините, вы не житель данной территории, поэтому вы такого права не имеете.

Если вы помните, в законопроектах 1995 года, в разных вариантах, было положение о том, что человек, который платит налоги на соответствующей территории, он участвует в местном самоуправлении, раз. Во-вторых, человек, у которого есть строение на территории, он участвует в местном самоуправлении, это два. И, наконец, тот, кто имеет регистрацию, он участвует. В данном случае, я не нашел ответа на данный вопрос, все-таки какая категория подразумевается. Это к тому, что уточнять еще надо.

И теперь относительно уровней местного самоуправления. По этому Закону прозрачны отношения местного самоуправления с органами власти, а взаимоотношения уровней местного самоуправления друг с другом не очень ясны, и здесь стоило бы еще подумать.

И еще пару позиций. Я обещаю, что потом не буду задавать вопросы и тем самым не добирать время, а просто сейчас сразу скажу. Мне не совсем понятна категория юридического лица, которая отражена в этом Законе. Я сейчас открою эту статью 41, и мы вместе с вами порассуждаем, что получается.

От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Только эти лица. Вот, посмотрите: в случае отсутствия Устава основанием для государственной регистрации является: для представительных органов – протокол заседания, для иных органов – решение представительного органа об учреждении соответствующего органа с правами юридического лица. Ну и что дальше? Счетная палата как орган, она зарегистрируется. Что она может делать? Она может свои права осуществлять, но от имени муниципального образования она не сможет выступать, потому что часть первая этой статьи Закона подобного не позволяет.

И еще одна позиция, где, мне кажется, нужно вообще-то прикинуть, о чем идет речь, потому что я как-то прочитал, чуть-чуть был ошарашен, потом решил: значит, я неграмотный, раз не понимаю, что это возможно. Сейчас я найду это положение, чтобы говорить более предметно. Итак, это статья 55. Речь идет о том, что в состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района. Это вообще-то правильная трактовка категории субвенции? Мне всегда казалось, что субвенция идет сверху вниз. Когда территория отдает часть денег наверх, это что, субвенция?

Сивицкий В.А. В соответствии с Бюджетным кодексом, субвенция – это передача средств бюджету иного уровня.

Сергеев А.А. Субвенции могут идти и снизу вверх. Так называемые отрицательные трансферты – это разновидность субвенций. Они могут служить цели бюджетного выравнивания, такова концепция законопроектов Правительства.

Авакьян С.А. Что меня восхитило, это статья 60 Закона, пункт пятый. Статья называется «Выравнивание бюджетов». Пункт пятый гласит: в случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания в отчетном году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки для того, чтобы передавать другим субъектам. Вот себе и представьте, он заработал деньги, у него получится в 2,5 раза превышение, значит, он заработал для себя. А ему говорят: есть региональный фонд финансовой поддержки, мы у тебя усекаем деньги, передаем туда, и будем помогать другим поселениям. Я не понял здесь логику.

Я предполагаю, что здесь два момента. Первый момент, или это очень гуманно по отношению к другим, но они же, «гады», могут просто не работать и за счет этого жить. Или второе, под шумок кто-то решил включить эту норму в Закон, чтоб посмотреть, а что из этого получится.

Я хотел бы сказать, что в принципе по этим позициям рано или поздно, может быть это мое понимание, но мне кажется, что рано или поздно определенные коррективы в Закон понадобятся.

И последнее. Хотя здесь сидят участники разработки, но надо писать закон таким текстом, уважаемые коллеги, чтобы не только вам он был дорог, но чтобы и те, кто его читает, в том числе и ваши коллеги по науке, все-таки читали его более или менее легко, ну, что же такие сложные вещи написаны. Очень сложный текст, местами настолько закручено. Немецкая школа на всех нас давит, когда мы пишем огромные нормы на полстраницы, и их очень сложно читать. Но это, наверное, чисто от преподавательского ехидства.

Сергеев А.А. Спасибо. Я предоставляю слово профессору Краснову Михаилу Александровичу.

Краснов М.А. Спасибо. Андрей Александрович называл всех хорошими, блестящими учеными, но я должен сознаться, это в принципе многим известно, что я предал науку муниципального права, отошел от нее. Но мне стало стыдно, помните, выступал депутат Мокрый, председатель Комитета по местному самоуправлению, а меня Топорнин попросил: скажи что-нибудь. И я, как тот рабочий: я эту книжку не читал, но хочу сказать, вот примерно так я выступал. Мне стало стыдно после этого. И я после этого, тем более было приглашение сюда на «Круглый стол», я вспомнил молодость, не поленился, и стал анализировать уже Закон как юрист.

Так что я его проанализировал, и могу с вами на равных говорить, а не плести нечто общеизвестное. Но это я оставлю для письменной работы, потому что, как я понимаю, это будет публиковаться. Я даже не поленился таблички сделать. Вот Сурен Адибекович говорил о компетенции, я сравнил компетенцию, только в другом смысле, я сравнил ее по уровням и сразу говорю, что мне не очень понятна логика, но я к этому потом вернусь.

Но иногда бывает хорошо от своего предмета отойти немножечко в сторону, потому что настало время, когда я задумался: а, собственно говоря, зачем оно нам нужно, местное самоуправление. Если стоять на уровне начала 90-х годов, я мог бы сказать, что местные советы – это как бы агенты Центра на местах, а местное самоуправление – это, наоборот, возможность людям самим определять свою местную жизнь и так далее. То есть нет этой давиловки, когда нужна розочка для торта, и надо было для этого спрашивать разрешение в Москве и так далее, и так далее.

Но наши граждане этого не поняли, и здесь, может быть, самая беда – ради чего. Вот я в Астрахани был, привез два номера газеты, статья там называется «Ожидаемая реформа местного самоуправления все-таки состоится», в другой газете местный мэр говорит, про «начало новой эры в развитии местного самоуправления».

Да, Закон, я считаю, по многим параметрам лучше Закона 1995 года, хотя тот Закон был принят в день моего рождения. Он лучше не только по обеспечению большей самостоятельности местного самоуправления, мне он нравится еще потому, что он вводит для нас новые механизмы непосредственной демократии. Мне, например, понравилась эта возможность соучаствовать гражданам в осуществлении некоторых публичных функций, непосредственная, можно сказать, законодательная инициатива на местном уровне и так далее.

Но я не случайно об этом говорю, потому что мы так в себе разделяем: вот это уровень публичной власти, а это способ самоорганизации людей. На самом деле, все-таки главное, для чего оно и есть, как я понимаю, (может, я ошибаюсь) это необходимо для того, чтобы гражданин на местном уровне чувствовал себя большим хозяином своей жизни, чем это возможно на уровне государственной власти. Там тоже, конечно, демократия, это все понятно, но мы прекрасно понимаем, что там он все-таки не чувствует настолько маленькую связь между моим мнением и тем, как это мнение будет реализовано.

Вот это как раз, на мой взгляд, несмотря на эти новеллы, все-таки теряется в Законе, это как бы в стороне остается. И от этого получается страшная вещь, потому что люди не видят принципиальной разницы между прошлой организацией власти и нынешней. И в то же время, вы тоже прекрасно знаете, в той системе координат была подконтрольность, а здесь и с этим плоховато, хотя новый Закон и вводит эти механизмы. И, насколько я понимаю, этой же позиции и придерживается Сурен Адибекович Авакьян, с которым мы начинали журнал о самоуправлении, это был 1991 год, он вышел раритетом – один номер, и на этом журнал умер, но он назывался «Сегодня», и он был посвящен местному самоуправлению, именно самоуправлению.

Что тогда требуется. Граждане не хотят, не знают и не хотят знать. Давайте трезво смотреть. Я беру не только Москву, но и деревеньки, где бываешь, маленькие городки, может быть, где-то есть вот этот заповедник, но в целом все равно люди относятся достаточно патерналистски, и их можно понять, потому что система устроена пока патерналистски. Когда смотришь жуткие кадры практически в каждом сюжете новостей с этими жутчайшими общежитиями или даже личными квартирами, где страшно, и думаешь – вот так люди живут. И тем не менее они же не задумываются: а ведь мы же самоуправляемся, значит, мы должны что-то решать, но нет этого.

Я считаю, что, конечно же, ни о какой реформе местного, состоявшегося уже, самоуправления речь не идет, потому что в целом не меняются общие парадигмы и Закона тоже. Но что нам все-таки нужно, если смотреть в будущее. Я считаю, что, конечно, невозможно считать, что граждане самоуправляются, это невозможно. И невозможно тем более заставить людей самоуправляться. Единственное, что может Закон, это некими способами стимулировать, то есть улавливать нормальную человеческую мотивацию и на этом играть.

И попутно. Мы иногда не задумываемся над уже ставшими привычными нам формулами. Например, что такое местное самоуправление – это власть, приближенная к народу. А хорошо ли это? Это никакое не местное самоуправление, у нас власть была приближена к народу и в поселковом, и сельском совете, в районном совете в городе или в маленьком городском совете, прямо вот здесь, она чуть ли не в постели эта власть была. Не об этом надо говорить, а менять в любом случае эту формулу, она не годится для местного самоуправления.

О каких мотивах может идти речь? Я был идеалистом в конце 80-х – начале 90-х годов. Я думаю, что, прежде всего, я раньше этим пренебрегал, это экономические мотивы. Как бы не строили местную власть, какой бы там праведник мэр ни был или энтузиаст местного самоуправления, он ничего не сможет сделать, если у него, и вообще в стране, будет бедное население. И когда люди платят налоги, я не знаю, у этого человека, который платит гроши в качестве налогов, потому что гроши он и получает, он не может сказать с гордым видом: я тебя кормлю, – чиновнику, милиционеру и так далее, даже если они будут жить на местные налоги, потому что они мизерные. Но это уже вопрос не местного самоуправления, я понимаю, это вопрос социальной политики, но мы просто должны отдавать себе отчет: бедное население не имеет возможности, не имеет мотивов к местному самоуправлению, это первое. И второе, в докладе Мокрого мельком прошла мысль, что, конечно, хорошо убрать расщепленные налоги, но это дело будущего. На самом деле, пока мы их не уберем, тоже не будет местного самоуправления.

Поскольку презумпция того, что мы все нормальные и обычные люди, я обычный нормальный человек, я должен понимать, что вот эти налоги я плачу в местный бюджет, и тогда я спрошу мэра, почему он девушку с веслом ставит гипсовую, уродливую. У меня есть пример, в одном сибирском городке мэр решил, там Сталин останавливался на пути в ссылку, и он решил заказать местному отделению союза художников скульптуру – молодой Сталин, сидящий на скамейке. Но это личные симпатии эстетические или политические мэра, а почему я, как налогоплательщик, не могу на это влиять? Я и не буду влиять, потому что мои налоги, 10%, условно говоря, в местный бюджет, 30% - в региональный, остальное в федеральный, а куда я плачу свои налоги – непонятно. Вот об этом я говорю, о расщепленных налогах.

И я не поленился, заглянул в Налоговый кодекс, там очень забавная вещь. Мы говорим, что вроде бы новый Закон даст экономическую основу. Вот к региональным отнесены: налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный, транспортный, на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы. А местный – это земельный, налог на имущество физических лиц, реклама, наследование и местные лицензионные сборы. Но в этом Налоговом кодексе есть как бы приписка: при введении в действие налога на недвижимость прекращается взимание на территории соответствующего субъекта налога на имущество организаций, налога на имущество физических лиц и земельного налога. То есть налог на недвижимость – это региональный налог, но тогда местные налоги исчезают, когда будет введен этот налог на недвижимость в полном объеме.

Я привел лишь некоторые примеры, но что еще показал мой анализ. Дело не в том, что Федерация жестко и подробно регулирует, как должна быть устроена местная власть, хотя это плохо. Я понимаю логику кремлевской рабочей группы, извините за грубое слово, вот «эти уроды» сделают у себя какое-нибудь ханство, если мы им демократически не подскажем принципы, я думаю, что такая логика присутствовала. Они без этого устроят у себя диктатуру. Диктатура – так диктатура, люди проглотят. И это, кстати, проглядывается и в Законе о региональном уровне, в новом Законе, очень жестко и очень подробно регулируется. Но при этом федеральная власть навязывает, несмотря на то, что там разные способы есть, там может быть председатель представительного органа, может не быть, но при этом в принципе навязывает одну модель.

Здесь уже говорилось об этом, триада: фактически полупрезидентская республика на местном уровне. Есть представительный орган, есть президент – глава муниципального образования, и есть глава местной администрации, условно говоря, председатель правительства. А кто сказал, почему не может глава местного самоуправления одновременно являться и главой местной администрации.

Замотаев А.А. Не может одновременно быть и главой администрации, и председателем представительного органа.

Краснов М.А. Не может, правильно. Но я говорю, почему этот институт, он фактически обязательный: глава администрации наряду с главой местного самоуправления муниципального образования.

Плюс к этому выстраивается фактически иерархия. Вы знаете лучше меня, в чем новелла этого Закона. По уровням поселения выстраивается иерархия местного самоуправления. В связи с этим я проводил анализ компетенции. Фактически модель советского периода, речь идет, на самом деле, это городки маленькие, которые были райцентрами, и другие городки, которые входили в район, в этом смысле ничего не изменилось. А я не убежден, что это вообще местное самоуправление. Да, уровень должен быть такой, связанный с местным самоуправлением, но это не само местное самоуправление. И тогда выстраивается иерархия и по бюджетным вещам, и по компетенции. Я не представляю, как глава райцентра в условиях муниципального района будет осуществлять местное самоуправление.

Я еще раз хочу сказать, что подробно я попытался осмыслить Закон в письменном виде, тут у меня вполне конкретные вещи, а устно я более сумбурно рассказал. Спасибо.

Сергеев А.А. Спасибо. Следующий Бабичев Игорь Викторович, пожалуйста.

Бабичев И.В. Я хочу сказать вот о чем. На самом деле, основная философия, которая лежала в основе не реформы местного самоуправления, правильно здесь сказали, что это не реформа, это новый этап в развитии местного самоуправления, так вот та философия, которая лежала в основе этого нового этапа его разработки, это, конечно, идея разграничения полномочий между уровнями публичной власти. И прежде всего, именно эта идея лежала в основе.

И вторая идея – это та идея, которая уже вопила всей своей действительностью в правоприменительной практике, это идея несоответствия расходных полномочий и доходных источников, которое с 1992 до 2002 года увеличилось на 10-14 процентных пунктов. Если мы имели консолидированный бюджет в 1992 году на местном уровне по расходным полномочиям 28% от всего консолидированного бюджета России, а по доходным источникам 26, то есть несоответствие было порядка двух пунктов, то эти ножницы к 2002 году разъехались – 28 и 14. Это, конечно, был очень серьезный дефект всей системы местного самоуправления, надо заметить, и было второй возникшей предпосылкой этого этапирования или этого реформирования.

И совершенствование территориальной структуры, а уж тем более совершенствование внутренней структуры местного самоуправления, института местной демократии и структуры органов местного самоуправления, надо признать, это было вторичным продуктом и побочным этого этапирования. Конечно, не случайно это все свалилось, действительно, дискуссия в сообществе экспертном и политическом на эту тему была, она была с 2000 года примерно, по отдельным направлениям совершенствования именно структуры местной власти. Известно, что был такой законопроект, который, на самом деле, стал Законом, даже прошел все Федеральное Собрание, но Президент не подписал, я был одним из его авторов, будучи депутатом второго созыва Государственной Думы, о том, чтобы разделить представительные и исполнительные власти на том уровне. Был законопроект о статусе выборного лица, который тоже был принят и тоже был заветирован Президентом. Все это, конечно, явилось предпосылками для работы в той части Закона, которая влияла на совершенствование местной демократии. Но, еще раз подчеркну, что это была, конечно, производная от тех двух глобальных идей, которые лежали в основе этой философии.

В связи с этим встает вопрос, насколько удалось воплотить первую основную часть, и насколько удалось решить те побочные вещи, о которых я говорил, хотя они очень важны. Они, может быть, должны на первом плане стоять, и можно декларировать, что в этом была цель. На самом деле, говоря здесь, в тесном кругу, цель была не эта.

Нам финансисты говорили на протяжении предыдущих лет о том, что невозможно выстроить систему внятную межбюджетных отношений и бюджетно-налоговую систему, когда у нас и город-миллионник, и село выполняют одинаковые полномочия и ведают одними и теми же предметами ведения, как это было по Закону 1995 года. Вот в этой чересполосице невозможно выстроить единую бюджетно-налоговую систему и систему бюджетных отношений. Понятно, что город-миллионник и село только на бумаге исполняют одинаковые полномочия, на самом деле, они разнятся, но как они разнятся тоже непонятно, потому что каждый муниципалитет выстраивает свою систему полномочий, в соответствии также с региональным законодательством.

И вот эта попытка найти какую-то конфигурацию территориальных основ таким образом, чтобы встроить, с одной стороны, село, с другой стороны, город-миллионник, да еще и районы встроить в эту систему местного самоуправления. Были предложения сделать четырехуровневую бюджетно-налоговую систему, предложения были совершенно серьезные, они были озвучены в программной статье вице-премьера Христенко в марте 2001 года: три уровня государственной власти, четвертый уровень – это поселения, это уровень местного самоуправления. Но тем не менее в результате переговоров и дискуссий этот подход был отклонен, и уже в программе бюджетного федерализма, которую Правительство приняло в августе 2001 года, была предложена трехуровневая бюджетно-налоговая система с двухуровневым нижним уровнем. Впервые это прозвучало в официальном правительственном документе, где была двухуровневая модель построения местного самоуправления, которая нашла отражение в этом Законе, это было Постановление Правительства «О программе развития бюджетного федерализма до 2005 года», 15 августа 2001 года издано. Вот это и были уже такие предпосылки этой реформы, на основании которых этот Закон выстроился.

Для того чтобы уложиться в регламент, я фрагментарно попытаюсь сказать, что получилось, что не получилось, потому что это тема очень большого анализа, на мой взгляд. Во-первых, должен сказать, что за рамками регулирования этого Закона находится целый ряд вещей, которые должны быть отрегулированы в Бюджетном и Налоговом кодексе, которые сейчас в Думе находятся, в тех поправках, которые корреспондируются с этим Законом и с Законом о госвласти субъектов Федерации. Во-вторых, целой системой отраслевого, в том числе федерального законодательства, которое должно следовать за двумя этими государствообразующими Законами, в том числе и по уточнению содержания полномочий и предметов ведения местного самоуправления.

Совершенно согласен с Суреном Адибековичем, что, конечно, здесь получше получилось, чем в Законе 1995 года в части полномочий и предметов ведения, но тем не менее здесь до совершенства далеко. К тому же должен заметить, что некоторые предметы ведения и полномочия вовсе вывалились, например, полностью пропала социальная поддержка как функция местного самоуправления. Это беда, на самом деле. Скажу, что была сделана попытка внести в виде поправки между вторым и третьим чтением этот материал, эта попытка была Правительством сделана, но, к сожалению, почему-то в последний момент от этой попытки отказались. Возможно, что эти вопросы еще будут решены.

Действительно, в части, касающейся имущественной структуры, вот здесь была отмечена 50-я статья о том, что у нас впервые имущество расписано. Это действительно так, она впервые была расписана, но, к сожалению, на мой взгляд, эта статья таит много всяких подводных камней. Суть ее состоит в том, что она слишком жестко фиксирует имущество муниципалитетов – вот такое, и больше никакого. Например, если бани не входят в систему вопросов местного значения, а они не входят по этому Закону, это актуально для малых городов и поселений, не для больших городов, конечно, для больших городов проблем не будет с этим, и может оказаться, что поселение окажется без бани или без гостиницы, потому что гостиничное хозяйство – тоже не вопрос местного значения. Таких примеров можно привести много. Монопольные пункты, например, рынок, если он единственный в данном поселении, речь опять же о малых поселениях, соответственно, это локальная монополия, таким образом, многие рынки эти муниципальные, они должны быть приватизированы к 1 января 2009 года, таким образом, и новый хозяин будет собирать монопольную ренту, обладая единственным рынком. Кто будет открывать рядом рынок, как его открывать? Если бы муниципалитет его открыл рядом. Но зачем он продаст этот, чтобы открыть этот – он уже не может этого сделать. Да и вообще, мы отнимаем у муниципалитетов очень серьезный рычаг комплексного социально-экономического развития территории. Ведь муниципалитет должен отдать все нежилые помещения, между прочим, всякие точки продуктовые, общепитовские и прочие, все нежилые помещения должны отойти в частные руки. Это тоже очень серьезный инструмент влияния.

Это была инициатива Министерства имущественных отношений, я считаю, что этот подход чрезмерно механистический, к нему надо возвращаться.

Что касается ряда аспектов по структуре местной демократии, органов местного самоуправления, практика правоприменения показала, что надо разделить власть. У нас в 2/3 случаев модели были выбраны, когда глава совершенно синкретическое лицо, и сам себе и царь, и Бог, и Папа Римский и так далее. К сожалению, практика была непреодолима иным способом, здесь возможны дискуссии теоретические, в том числе их понимаю, но, мне кажется, тот подход, который был предложен, он в общем правильный, исходя из практики правоприменения, правового контекста.

Вот отказ от консультационного референдума мне кажется ошибкой, конечно. Об этом была дискуссия среди разработчиков, я отстаивал позицию, что консультационный референдум должен быть, но некоторые разработчики отстаивали иные позиции. Прошла, к сожалению, их позиция.

Можно, конечно, еще много разговаривать, переходные положения без конца переписывались, и они предмет особой дискуссии, может быть, не столько правовой, сколько правоприменения. И я думаю, что в течение 2004 года и наш Конгресс и Министерство профильное проведет со всеми заинтересованными лицами большую разъяснительную работу, по крайней мере, она заложена в план по этим переходным положениям. Хотя и в переходных положениях есть вещи, которые требуют обсуждения правоведов. Например, избранные по одному уставу будут исполнять и другой устав и так далее. Спасибо.

Сергеев А.А. Игорь Викторович, Вы позволите задать Вам вопрос, по поводу того, о чем Вы говорили?

У меня сразу возникли сомнения. Вот 50-я статья Закона, часть пятая, последнее предложение: порядок и сроки отчуждения такого имущества, то есть имущества, нахождение которого в муниципальной собственности не предусмотрено, устанавливаются федеральным законом. Я считал, что будет отдельный, специальный закон.

Бабичев И.В. В переходных положениях написано, что до 1 января 2009 года отчуждают.

Сергеев А.А. Это понятно – сроки. Но процедура? То есть Вы считаете, что сегодняшний Закон о приватизации имущества и есть тот закон, на который ссылка идет в пятой части статьи 50? Я полагал, что вопрос настолько серьезен, что законодатель предполагает принятие специального, отдельного федерального закона, для чего он и сделал эту отсылку.

Бабичев И.В. Такая лазейка есть, но сроки уже установлены. И далее, если не будет закона, вступает судебный прецедент здесь, и тогда по суду будет. Просто суд предписывает в течение двух месяцев приватизировать, и все. А Закон о приватизации есть, пожалуйста, приватизируйте по этому Закону.

Краснов М.А. Можно вопрос? Я все-таки, хоть убей, не пойму, зачем нужен во всех случаях глава муниципального образования, он обязательно во всех случаях должен присутствовать. Почему нельзя просто представительный орган и, условно говоря, правительство?

Бабичев И.В. Мне кажется, если говорить о неких идеальных правовых моделях, то можно предложить лучшее. Но, мне кажется, что Закон – это продукт не только деятельности юристов, правовой деятельности, но и продукт политической деятельности. И вот из неких политических моментов возникли те вещи, которые возникли.

Сергеев А.А. Спасибо. Слово предоставляется Сивицкому Владимиру Александровичу.

Сивицкий В.А. Во-первых, хотел бы сказать, что, на мой взгляд, по этому Закону есть две разновидности муниципальных образований. Условно говоря, реальные муниципальные образования и фиктивные муниципальные образования. К фиктивным муниципальным образованиям из существующих типов я отнес бы два. Во-первых, район отнес, как ни странно, к фиктивным муниципальным образованиям и внутригородские территории в городах федерального значения.

Сначала кратко по внутригородским территориям в городах федерального значения. У меня сложилось впечатление, что в целом у разработчиков Закона было глубокое убеждение, что город федерального значения должен быть в целом субъектом, осуществляющим местное самоуправление. Это нормально, логично, это мегаполис, который все эти функции достаточно системно выполняет. И мне представляется абсолютно правильной моделью та модель, которая была закреплена в старой редакции Устава города Москвы, в статье 6, что Москва одновременно и субъект Федерации, и муниципальное образование, а органы публичной власти Москвы – это одновременно и органы государственной власти, и органы местного самоуправления.

Но тем не менее под давлением правовых обстоятельств, я считаю, исходя из излишне прямолинейного толкования положений Конституции, от этой модели вынуждены были отказаться. И вот теперь появились эти внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения, которые, на самом деле, реально не будут иметь всей полноты возможностей муниципальных образований, но в то же время будет такая общая успокоенность, что все нормально, так скажем, положения Конституции в этом плане соблюдены.

Теперь по поводу районов, на мой взгляд, откуда они в существующем виде возникли. На самом деле, они возникли из размышлений о том, что надо бы как бы на уровне частей территорий субъекта Российской Федерации что-то для осуществления публичных функций иметь, примерно такое же по территории, как районы. Что бы это могло быть? Скажем, ассоциации муниципальных образований, которые могли бы тоже вот эти вопросы решать, они отпадали. Во-первых, потому что они добровольны по порядку формирования, им властные полномочия не передаются. А, кроме того, им не могут быть переданы отдельные государственные полномочия от субъекта Федерации.

Что касается районов, как уровня государственной власти, что Конституционный Суд, в общем-то, признал приемлемым в удмуртском Постановлении, то здесь тоже – они не могут решать вопросы местного значения. Возможно, конечно, создание одновременно на этом уровне и органов госвласти, и органов местного самоуправления, препятствий нет, каждый решает свои вопросы, но это излишне удорожает конструкцию. И поэтому было принято такое решение, что это будут как бы органы местного самоуправления.

То есть, на самом деле, я считаю, что районы как бы мягко обволакивают и отчасти даже защищают поселения от воздействия государства. То есть поселениям не могут быть переданы, хотя это спорно, не совсем однозначно это сформулировано, но по общим правилам поселениям не могут быть переданы государственные полномочия.

Замотаев А.А. Могут. По умолчанию государственные полномочия передаются районам, но могут в силу особого указания – поселениям.

Сивицкий В.А. Согласен. По общему правилу не могут. И соответственно все те отношения, которые связаны с передачей государственных полномочий, в том числе с порядком формирования администрации, они поселения обходят стороной. То есть поселения – это некое первичное, подлинное, реальное местное самоуправление.

Слава Богу, что теперь такое местное самоуправление создается на всей территории страны, потому что на большей части территории страны его, на самом деле не было, а районы будут как бы прикрывать, принимать удар на себя и на самом деле быть реально полугосударственной властью.

Но такое наличие двух типов – реального муниципального образования и фиктивного муниципального образования на всей территории, оно решает очень многие конституционные проблемы. Должны мы исходить из того, что право населения на участие в подлинном, реальном местном самоуправлении со всеми его атрибутами уже, условно говоря, удовлетворено путем использования для этого поселения.

Второй момент, на который хотел бы обратить внимание, это то, что новый Закон, безусловно, усредняет местное самоуправление на всей территории страны. То есть так, как этот Закон сформулирован, поскольку содержатся подробные детальные нормы, фактически не осталось никаких возможностей для моделирования, для конструирования каких-то оригинальных решений в части осуществления местного самоуправления, как в организационном ключе, так и применительно даже к компетенционным вопросам. Потому что, чтобы взять на себя что-то новое, нужно под это, как прямо сказано в Законе, иметь финансы и имущество, и только тогда можно принимать на себя дополнительные вопросы местного значения. Безусловно, усреднение есть. То есть те, кто благодаря энтузиазму отдельных представителей муниципального движения вырвались вперед в части осуществления местного самоуправления, они, безусловно, теперь из-за этого Закона откатятся назад. Это факт.

Но в то же время, таких были единицы на территории страны, а в основном реального местного самоуправления не было. Сейчас оно хоть средненькое, хоть серенькое, но тем не менее появляется. И в этом тоже безусловный плюс Закона.

Теперь несколько слов о статье 12 Конституции, о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Как представляется, появление этой статьи в Конституции – это не столько какой-то смысл отражения идей общественной теории местного самоуправления, а она на самом деле возникла, хотелось бы надеяться, по тонким политико-психологическим соображениям. То есть для того, чтобы дать понять, что местное самоуправление – это нечто такое, во что государству не следует вмешиваться, действительно, имело смысл написать, что это даже не государственная власть. Хотя все, я думаю, даже те, кто отстаивал эту формулировку, прекрасно понимали, что это на самом деле государственная власть. Но для того, чтобы лишний раз субъект не давлел, чтобы можно было тыкнуть в Конституцию – вы посмотрите, они даже не входят в вашу систему, – вот для этого эта статья была нужна, и тем более для этого она нужна сейчас. То есть, в общем-то, ничто не мешает ее дальше в таком плане применять и, наоборот, использовать ее как прикрытие для местного самоуправления от попыток, даже не столько на основании норм нового Закона, а на основании того вектора, который вроде как дает этот Закон, вмешиваться в больших пределах, чем предусмотрено Законом, в деятельность местного самоуправления. Мне кажется, наоборот, сейчас эту идею нужно не пытаться как-то снивелировать, а продолжать ее культивировать, оставаясь в рамках концепции публичной власти, состоящей из государственной власти и власти муниципальной, но тем не менее как особой муниципальной власти. Хотя, по моему убеждению, это неправда, но эта неправда для местного самоуправления объективно нужна.

Вот еще с интересом проанализировал положение этого Закона на предмет соответствия Конституции, потому что, действительно, очень болезненный момент. И, честно говоря, не нашел, к чему придраться. То есть придраться можно ко всему. Вот я поставил перед собой задачу решить, что можно обжаловать в Конституционном Суде со стопроцентным результатом. На самом деле везде можно найти какие-либо конституционно-правовые обоснования, даже применительно к старым позициям по уставу Курской области, что органы государственной власти не могут осуществлять полномочия по вопросам местного значения. Да, но есть статья 2 Конституции, что все для человека, и это оправдывает…

Васильев В.И. Нельзя. Но в случае если, то можно. (Смех в зале).

Сивицкий В.А. Да. На самом деле, конституционное обоснование можно найти для всего, кроме, на мой взгляд, статьи 50, которая здесь уже неоднократно упоминалась. То есть при желании тоже можно это сделать, но, тем не менее, действительно, очень острый и болезненный вопрос, потому что ограничивается право собственности притом, что согласно основам конституционного строя все формы собственности у нас равноправны.

С другой стороны, опять же можно сказать через все ту же статью 2 Конституции, что смысл всей публичной власти состоит в том, что у нее есть полномочия, направленные на удовлетворение потребностей людей, соответственно все те права, которые у уровней публичной власти есть, они через эту призму должны рассматриваться, а если нет полномочий, то соответственно должно быть под это дело имущество. То есть вывернуться можно из любой ситуации, но применительно к статье 50 это будет сложнее, может быть, чем по другим проблемам.

Сергеев А.А. Слово предоставляется профессору Автономову Алексею Станиславовичу.

Автономов А.С. Очень коротко, наверное, с чего закончил предыдущий выступающий, может быть, с этого надо начать. Потому что дело не в том, придеремся мы или нет. Кстати, статью 2 Конституции (хотя здесь все смеялись) не надо толковать таким образом, что под нее можно все оправдать. Потому что, если уж на то пошло, все ради человека, а кто определяет потребности этого человека? Тогда давайте все решать референдумом. Поэтому мы можем впасть в другую крайность.

Мне кажется, что в Конституционном Суде вряд ли бы стали исходить только из статьи 2. И ссылаются не только на статью 2.

Что касается 12-й статьи, по моему глубокому убеждению (я не знаю, из-за чего ее включили), но толковать ее, конечно, можно только таким образом, что органы государственной власти не могут вмешиваться в те вопросы, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления. И всё. Потому что там не противопоставляется местное самоуправление и государственная власть, там этого нет. Там говорится о самостоятельности органов, которые, в конечном счете, получают власть от того же народа, что и органы государственной власти. Неслучайно в некоторых странах и самоуправление распространяется гораздо дальше. Скажем, в Индии, например, о самоуправлении говорили только до тех пор, пока Индия не отделилась от Британской империи. И даже когда она стала доминионом, а после уж стала республикой, сказали, что вот, да, теперь самоуправление достигнуто полностью, потому что на всех уровнях всех избирают сами граждане. И это есть самоуправление.

Поэтому в этом отношении, когда противопоставлялась власть муниципальная и власть государственная, то это вообще достаточно старая концепция. Скажем, во Франции почему в Конституции нет до сих пор вообще ни слова о местном самоуправлении? Потому что там еще со средних веков была власть суверена, власть монарха. И монарх был сам по себе носителем, был сам для себя и сам в себе. Он власть получал не от народа, а власть получал от Бога. А на местном уровне также были властные органы. Мы знаем, что некоторые города обладали весьма широкими полномочиями. Париж немножко запоздал. Скажем, южные города в Провансе давным-давно были достаточно сильные в плане местного самоуправления. А если уж брать Геную, она долго находилась фактически под протекторатом французского короля, при этом оставалась как бы самостоятельным государством, в отличие от Венеции.

В связи с этим и возник вопрос: а там-то власть на что опирается? Если здесь эта власть от Бога, известно, что король не миропомазанный, он королем не становился, он был только претендующим на престол. Вот пока коронация не произошла по всем процедурам, пока он эту власть как бы от Бога не получил, он суверенным не становился. И Боден, когда развивал свою идею, правда, уже в XVI веке, тем не менее на это делал упор. А уткнулся он как раз в это противоречие, что есть республики (хотя он все именовал республиками), но есть монархия, где власть принадлежит одному человеку, где власть вроде принадлежит нескольким, находящимся у власти. И на этом противопоставлении, потому что на уровне городов люди получали власть от жителей, жильцов, скажем так, а на уровне общегосударственном власть вроде как бы спускалась сверху. И вот это противопоставление достаточно плотно вошло в эпоху реформации и позже. Наверное, я думаю, оно сыграло свою роль и когда разрабатывались французские конституции. Может быть, у Констана, когда муниципальная власть выделялась отдельно (было несколько властей на уровне государства), хотя он рассматривал ее в рамках единого государства.

И до сих пор французы идею публичной власти (отсюда у них есть понятие «публичное право»), они несколько иначе рассматривают, чем мы, иногда называют политическим правом, куда входит как раз вопрос, связанный с управлением и государственным, и местным самоуправлением и т.д.

Поэтому в этом отношении, я думаю, что мы здесь, отчасти, наверное, оказались и заложниками той французской модели, которая была заложена в нашу Конституцию, хотя с очень существенными нашими модификациями, поэтому она, конечно, совсем не французская модель. Но тем не менее то, что там было заложено (иногда, может быть, сознательно, может быть, бессознательно), попало туда. У меня однажды был случай, правда в Казахстане, когда я помогал разрабатывать Закон об общественных объединениях, я там одну из статей сформулировал более сложно, это было связано с имплементацией норм международного права. Я ее расписал подробнее, чем в союзном Законе. А начинали они разрабатывать, когда был Советский Союз, хотя приняли уже реально, когда стали независимыми.

И самое интересное, когда в итоге начали обсуждать этот проект, туда включили более простую фразу, где нормы международного права применяются, и более сложную формулировку, связанную с этапами имплементации. Я им говорю – да, это моя формулировка, но я не то имел в виду. Они говорят – а-а-а, но мы сейчас другую уберем. Но вначале они не поняли. Вот также и здесь бывает у нас, когда мы берем из зарубежного закона что-то и что-то не понимаем.

Я не буду сейчас упоминать, но мы здесь все присутствовали и знаем, когда в начале 90-х годов один из законов в экономической сфере, там первая статья была взята из континентальной системы, а вторая была взята из закона одного из штатов США. И вот как эти две статьи должны были соприкасаться (а это были две группировки депутатов, одни в Бельгию съездили, другие съездили в США) И дальше компромисс пошел не по существу, потому что в одну концепцию либо в другую, а по примеру – ну, ладно, ваша первая, а наша вторая, согласны? Согласны. Как такой закон будет работать – это уже другой вопрос. Это вот мы здесь пытаемся разобраться, что теперь делать.

Что касается 12-й статьи, я понимаю таким образом, что в сферу деятельности органов местного самоуправления государство без нужды вмешиваться не может. Когда появляется нужда, вольно или невольно, классический либерализм, собственно говоря, на кое-чем споткнулся. К концу XIX века либерализм как идеология оказался, в общем, никому не нужным. Была большая проблема. В начале XIX века это была ведущая идеология, а к концу XIX века оказалось – нет. Потому что получилось так: фактически либерализм, государства мало, каждый делает все, что хочет. К чему это привело в итоге? У кого есть реальные возможности, действительно делали что хотели. У кого таких реальных возможностей не было, они делать ничего не могли. И Европа прошла через серию революций, потому что те тоже хотели эти возможности получить. А получить они могли только одним способом – изъяв, потому что государство говорило, что это не наше дело. И всё, никак не вмешивалось.

Вот сейчас мы на это обращали внимание, что бедное население, конечно, самоуправляться не будет. Здесь я абсолютно согласен. Никакого самоуправления.

Это другая проблема. Проблема не только в том, что в законе не видим человека. Наверное, просто не сможем увидеть, потому что любое самоуправление начинается с желания народа самому что-то делать. И с возможностью народа что-то делать. Народ же у нас пока ждет, что ему что-то дадут. В лучшем случае, народ готов на какие-то бунты, когда, например, как в Воронеже: попытка штурма мэрии и т.д. Потому что, когда мы произносим слово «реформа», то в отличие от латыни, где это «улучшение», то есть перестройка для улучшения, мы это воспринимаем как ухудшение ситуации.

То, что мы должны были перейти на рыночные рельсы, в том числе в сфере коммунального хозяйства, это было очевидно еще в начале 90-х годов. Тогда, кстати, население почему-то к этому относилось очень спокойно и считало (деньги, кстати, были, товаров не было). С кем бы я ни говорил, все говорили – ну, какая разница, ну, в два, три раза заплатим, лишь бы были услуги качественные. Я им говорил – а если в 300 раз. Они говорили – такого никогда не будет.

На самом деле может быть, что угодно. И на сегодняшний день поэтому стоит вопрос о том, как нам строить это самое самоуправление в условиях, когда реально люди как бы управлять собой не могут. Этот вопрос пока висит, я на него, естественно, не могу ответить. Возвращаюсь поэтому к этому Закону, что он предусматривает, и чем все это грозит.

Вот было сказано, что мы успеем еще со всеми этими вопросами разобраться. Самая большая проблема состоит в том, что мы не успеем разобраться, потому что если посмотреть график тех мер, которые должны быть предприняты до 1 января 2006 года, срок на самом деле очень жесткий. На самом деле там есть такой вопрос, на который я пока не слышал ответа. Там, например, написано, что на референдуме население должно определить структуру органов местного самоуправления.

Замотаев А.А. Не должно, а может определить.

Автономов А.С. Да. А если референдум пройдет и население проголосует против?

Сергеев А.А. Это слабое место в Законе, тем более что проведение такого местного референдума почему-то поручено субъекту Федерации.

Автономов А.С. Там очень жесткие сроки. Я бываю в регионах и знаю, никто пока Закон на самом деле не читает. Из тех, кто должен это делать, местные власти. Есть люди, которые читают, я тоже его читал. Но пока могу сказать, что в Москве, в районе я обойду соседей и что-то сделать, пока этого нет.

Поэтому на самом деле сроки очень малые. Конечно, не надо все навязывать, но, может быть, федеральным властям обратить внимание на то, что делать надо сейчас. Смотрите, половина января точно пройдет. В феврале первый этап фактически заканчивается. А если мы не успеваем к 1 января. Это самая существенная, может быть, не теоретическая, а практическая проблема, которая сейчас стоит перед государством. Вообще сумеем мы решить эту проблему или нет.

Немножко могу сказать по поводу того, может ли быть в подъезде самоуправление, если там речь идет о кондоминиуме. Теория самоуправления у нас мало изучается. Мы все время говорим о местном самоуправлении как самоуправлении властном. На самом деле есть и всякие другие виды самоуправления. Любая общественная организация по большому счету – это самоуправление людей. Они собрались и решают свои задачи.

Есть производственное, которые можно от общественного отделить, мы собрались и решаем наши задачи, нашего экономического благосостояние. По сути дела, кондоминиум собственников жилья – это самое производственное самоуправление по эксплуатации зданий, прежде всего. Это главная задача. На самом деле, если мы пытаемся решать другие проблемы, можем создать другие органы, которые будут действовать на одной и той же территории и прекрасно решать разные задачи. И при этом друг другу не мешать, а, может быть, даже будут в чем-то друг другу помогать.

В принципе, в Законе это есть, и, наверное, можно тоже делать. Я почему сказал о проблемах, которые назвал насущными? Потому что Закон критиковать можно очень долго и упорно, и Владимир Александрович сказал, что надо было Закон шлифовать. Шлифовать его некогда. Это было очевидно.

Там абсолютно невозможно шлифовать. И более того, всякая попытка шлифовки иногда порождала еще большие проблемы. И там задача стояла одна – его надо принять в этом году.

Поэтому вопросы с реализацией этого Закона стоят более остро, поскольку Закон уже принят, и нам все равно по нему жить. И хотя есть такая версия, что его еще можно дальше путем поправок изменять и прочее. Изменять его уже будет некогда, или начнут изменять после вступления в силу, это еще хуже будет, потому что даже в УПК, наверное, это плохо. Но здесь плохо потому, что там многие статьи завязаны друг на друга. Я вот думаю, что здесь как раз роль преподавателей университета выходит на первое место, потому что надо еще и научить, как жить по этому Закону. Всех приходится учить, потому что на самом деле, действительно, в регионах не всегда понимают законы.

Сергеев А.А. Спасибо, Алексей Станиславович. Пожалуйста, профессор Овчинников Иван Иванович.

Овчинников И.И. Уважаемые коллеги!

Учитывая, кто же готовил этот Закон (только что сказали, что такие блестящие ученые), просто нельзя сказать, чтобы он мог быть плохим. Действительно, он лучше того, что было, вне всякого сомнения.

Что же мы получили, руководствуясь этим Законом с 95-го года? Фактически ничего. Андрей Александрович, это вы где-то в своих материалах указывали, я не помню, или это когда готовили материалы на Госсовет, тогда впервые прозвучала эта цифра. То есть из 12 тысяч муниципальных образований только 400 являются недотационными. Дальше-то терпеть тоже уже было нельзя.

Маленькая ремарка. Я про язык скажу. Сейчас такая точка зрения высказывается, что вообще юристы должны писать очень сложные законы, чтобы зарабатывать на их характеристике. Работники-медики даже рецепты пишут по латыни. И это считается нормой. А вы пишите законы – всё понятно. Что это за закон? Все понятно. Это плохо. Нужно писать сложно, заумно и т.д.

Как-то так получилось, что Михаил Александрович, Всеволод Иванович, я при подготовке первого Закона (когда еще был СССР) в 90-м году, анализируя (мы с Михаилом Александровичем плотно работали по Закону 91-го года) законодательство в самоуправленческом направлении, я должен сказать, что просматривается мысль, что мы от закона к закону пытаемся уяснить себе природу вообще этого явления, вообще этой власти как таковой. Что это такое?

Вы знаете, я готовил одну статью и посмотрел еще раз на статью 3 Конституции. Время от времени получается какой-то срез восприятия. Смотрите, какой высокий пафос в этой 3-ей статье! "Источником власти является многонациональный народ Российской Федерации". Что это за власть? Высокая категория, большая. Многонациональный народ Российской Федерации. Он осуществляет принадлежащую ему власть, свою власть через формы прямой демократии, непосредственно. Понятно. Это действительно весомый канал реализации власти всего народа.

Второй канал: органы государственной власти. Статья 11 говорит – Президент, Правительство, парламент и т.д. Это ясно. И вдруг – органы местного самоуправления. Я сначала подумал, может быть, население тогда уж муниципального образованиями. Почему именно органы? Уж это такой большой перехлест между такими высокими категориями. Вдруг – органы местного самоуправления! Тем более посмотришь на главу 8, а что решают органы местного самоуправления? Вопросы местного значения. Как это, власть народа и вдруг снисходит до вопросов местного значения?

И вот в этом контексте ну, уж раз в Конституции нет, что власть народа осуществляется через хотя бы местное население, а именно через органы – мне кажется, вот в этом контексте статья 12 Конституции, она говорит, что это особый канал осуществления власти народа, не через органы государственной власти. Они сами – это особый канал.

То есть решение вопросов местного значения – это тоже власть народа. И я где-то тоже в своих статьях писал, что вот Закон ничего не говорит, а вот какая же это власть? Это, наверное, местная власть. В Законе нет, но давайте мы как ученые будем говорить, что это местная власть. Ну какая же это местная власть? Если местная власть, то кто должен быть источником этой власти? Население муниципального образования. Вот оно источник местной муниципальной власти. А здесь-то другая зачинка. Здесь-то власть народа через органы местного самоуправления.

И отсюда мостик на какую мысль. Если органы местного самоуправления осуществляют власть народа, какими же тогда полномочиями должны наделяться органы местного самоуправления, чтобы нести в себе власть? Это очень серьезный вопрос!

Вот я смотрю Закон Москвы. Конечно, понятно, можно сказать, что это единый комплекс, нельзя разделить и прочее. Как бы там ни было, но все-таки мы должны реализовывать местное самоуправление. А каким оно должно быть, даже и в Москве. Оно должно нести в себе власть народа. Если взять Закон Москвы, новый Закон, свежий, говорят, при его подготовке очень активно использовали проекты нового Закона. Все учли, все прекрасно и т.д.

Смотрю предметоведение. Там нет власти. Я специально выделил фразу "содействие развитию малого бизнеса; организация первичных мер в области пожарной безопасности; информирование жителей; участие в обеспечении выборов; проведение работы по повышению правовой культуры избирателей; содействие организации регистрации животных; осуществление мероприятий по охране памятников истории и культуры; развитие местных традиций и обрядов". Нужные вопросы, вне всякого сомнения. Но какое это имеет отношение к власти народа?

Значит, принимая этот Закон, органы законодательной власти города низвели ни во что власть народа, которая прямо закреплена в Конституции. Органы местного самоуправления как организация власти народа в самом высоком значении этого слова.

Вот тут, конечно, проблема. Найти нужный объем и характер. И вот где найти здесь вот эту золотую середину, чтобы, с одной стороны, это действительно чувствовалось, что это власть, потому что по Закону Москвы ни по одному из этих полномочий властных каких-то акций нельзя предпринять. Ну, содействие. Какая тут власть? Ее нет. Даже властного решения нельзя принять по этому вопросу. Не вытекает оттуда властного решения.

Понимаете, если посмотреть теперь новый Закон, с этой точки зрения. Посмотрите, во-первых, разделили на два уровня. В советское время было два уровня, ничего, неплохо жили. Управляемость была. Сейчас что осталось на маленьком уровне, низовом? Говорят, нет финансов, организационных возможностей нет и др. Всё правильно, действительно нет, ничего нет. Собственности нет. Ну что на уровне села? Все развалили. На чем строить местное самоуправление в селе? Полномочия маленькие. Ну, ладно, вот район, там побольше полномочий. Вы посмотрите, какой механизм заложили на формирование представительного органа в районе? Составляется. Какое же это местное самоуправление, если представительный орган составляется из представителей представительных органов поселений?!

Конечно, месяц прошел после принятия Закона. Это у нас только первые впечатления. Закон 95-го года приняли, я как-то говорил на ученом совете: мы три года только в развитие его принимали Законы: о финансах, о муниципальной службе. И здесь тоже в его развитие придется тоже принимать ряд законов.

Поэтому, конечно, это вот начало. Но мне кажется, что все-таки поиск того, чем должны быть органы местного самоуправления, каким должно быть местное самоуправление вообще – полной ясности нет в картине. Понятно, есть несколько тенденций. Есть тенденция такая, что под криком "нет управляемости территорией, нужно пронизывать все государство властью". И что-то есть в этом. И определенное содержание в этом есть. Но, с другой стороны, если реализовывать конституционную бумагу, касающуюся местного самоуправления, то, мне кажется, что нужно эти полномочия пересматривать с точки зрения возможного увеличения именно властного потенциала. А вот на каких началах? Тут проблема. Пока не будем жить хорошо, ничего особого не будет. Как бы мы ни говорили об этом.

Понимаете, можно говорить – самоуправляться. Кто хочет самоуправляться? В условиях безработицы в сельской местности? Колхозы и совхозы все развалились. Я знакомился с этим. У меня знакомые живут в Калужской области, я приезжал как-то к ним на праздник. Они говорят, что девочки 8-го класса выходят на дорогу на Варшавское шоссе и продают себя, потому что нечем прокормить семью. Большое счастье, когда в семье есть пенсионер, живые деньги видят. Больше нет. И здесь говорить о самоуправлении?

Закон хорош, вне всякого сомнения, но для него нужна определенная база. Пока в какой-то степени это все, мне кажется, на уровне чисто организационных перемен. Это большой этап: будут новые выборы, придут новые люди. Вы понимаете, вот сейчас получается так: что бы мы не сделали – всё плохо. На районном уровне, когда мы оставляем муниципальное образование, власть далека от народа. Как только переводим ниже, растет аппарат чиновничества. Смотрите, в Московской области, в газете выступал вице-губернатор, он говорил, что сейчас 73 муниципальных образования, а будет 500. А численный состав: из 14 тысяч чиновников сейчас будет 26 тысяч. Может быть, тоже правильно.

Что-то мы решили? Но, мне кажется, что все-таки ряд проблем мы создали новых. Спасибо за внимание.

Сергеев А.А. Спасибо, Иван Иванович. Слово предоставляется Александрову Алексею Олеговичу.

Александров А.О. Первое, что я хотел сказать, Вы абсолютно правы, Иван Иванович, пока не будет нормального, богатого общества, достатка, ничего у нас не получится. Это небольшая ремарка, отклонение от проблемы местного самоуправления. Поэтому та экономическая политика, которую сегодня проводит федеральное Правительство, она не отвечает сегодняшнему дню.

Этим и обуславливаются проблемы и в области местного самоуправления, и в области взаимоотношений Федерального центра и региональных властей. Самый простейший пример. С 1 января отменен налог с продаж. Все прекрасно понимают, для чего. Для развития якобы малого бизнеса. Налог с продаж шел четко в бюджет субъектов Федерации, там 2 или 4 % – в каждом регионе была своя ставка. Естественно, ни в одном из регионов после отмены этого налога цена на продаваемые товары не уменьшится. Единственное, куда эти 4% денутся – они останутся в кармане продавцов товаров. Кто от этого выиграл? Население? Нет. Как была, так и цена товара такая же остается. Бюджеты субъектов Федерации потеряют эти деньги, которые направлялись бы на различные мероприятия, связанные с социальным обеспечением, развитием собственных инфраструктур, строительством и т.д.

Чем обусловлено такое решение нашего федерального Правительства? Можно только догадываться или размышлять на эту тему.

Второй пример. Это то, что сегодня внесен проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Правительством, кстати, который идет в рамках принятия Закона о местном самоуправлении и Закона об общих принципах организации госвласти в субъектах Федерации.

Если на сегодняшний день соотношение налоговых доходов федерального Центра и регионов находится на уровне где-то 60 и 40 %, то есть 60% собираемых налогов поступает в федеральный бюджет, то после принятия вот этих поправок, подготовленных Министерством финансов (там писал небезызвестный Лавров), это отношение изменится где-то порядка 68% будет поступать в федеральный Центр, остальное будет оставаться в регионах. Всё это приведет к дальнейшему обнищанию регионов и к дальнейшему обнищанию соответственно местного самоуправления. Это общий посыл, который на сегодня существует.

Что я хотел сказать. Возвращаясь к нашему Закону, мне кажется, Россия в данном случае пошла опять своим путем – третьим. Есть западный путь – снизу отдавали долгие годы наверх. Есть опыт создания авторитарных государств.

Мы выбрали свой путь. Ну и что?! Чем руководствовались идеологи этого Закона? Вроде я тоже участие принимал в работе группы Хабриевой, комиссии Дмитрия Николаевича Козака. Создать местную власть в России – такова была цель написания Закона. Создать местную власть, разграничить полномочия. При одном самом главном условии: отодвинуть главного душителя местного самоуправления, то есть региональную власть от этого процесса. Этим обусловлена полная детализация Закона, всех норм. И тут говорят: соответствует он Конституции, не соответствует. Я понимаю Владимир Александрович – бывший представитель Конституционного Суда, и Конституционный Суд вывернется из любой ситуации. Но в принципе, простая логика говорит о чем. Что в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления. Мы с вами в этом Законе провели полную детализацию, исходя из того, чтобы региональные власти убрать из этого процесса. На сегодняшний день региональные власти обладают только одним правом – своим законом утверждать границы муниципальных районов, муниципальных образований и то с учетом мнения населения и т.п.

Я не говорю – это хорошо или плохо. Я говорю то, что получилось.

Но я хотел бы поставить другой вопрос. С принятием вот этого Закона не получилось ли так, что в борьбе между регионами и Федерацией за создание и формирование органов местного самоуправления остались за рамками интересы самого населения, то есть тех людей, в чьих интересах мы это создавали? И насколько они могут себя реализовать при создании той или иной местной власти? Опять-таки, это пока вопрос. Время покажет.

Но те примеры, которые сегодня Михаил Александрович приводил, население вправе само создавать структуры. Нет, оно не вправе, ему уже предписано, какая структура должна быть в органах местного самоуправления. Оно вправе выбрать лишь на полшага вправо или на полшага влево. И то, Россия-то необъятная страна, территории-то большие. И мы сегодня равняемся, грубо говоря, до Урала. Вот нормы эти до Урала (кто-то на комиссии задавал вопрос о первоначальной норме), что общее муниципальное образование создается при населении численностью не менее 1 тысячи человек.

Я говорю, Европейская часть России – нет вопросов. За Уральским хребтом – проблемно, но собрать можно. А берем Чукотку. Где собрать тысячу чукчей? Они ходят за оленями. Во-первых, там границы нельзя определить этих муниципальных образований, потому что они ходят за оленями. А олени ходят там, где мох хороший, они кормятся подножным кормом. Что мы в результате получаем? А мы вот таким вот толстым детализированным Законом пытаемся всех загнать в одни рамки. Вот этих чукчей, бродящих за своими оленями, там, где растет лучший мох, из года в год меняющийся, и Европейскую часть России, и муниципальные образования внутри Москвы и Санкт-Петербурга. Слава Богу, мы эти два города вывели. Осталась нерешенная проблема других миллионных городов, сегодняшних столиц административных центров, регионов Российской Федерации. Та норма, которая записана в Конституции, что муниципальные образования не подчиняются друг другу, она завела в тупик. Как в миллионном городе организовать управление? Неизвестно.

Обращаюсь-то к нашей истории, если мне не изменяет память, реформа 1864-1870-х годов, царская реформа местной власти, она чего касалась? Она касалась Европейской части, там создавалась волостная система, уездная и т.д. А про то, что за Уралом, там вообще речь не шла. А что касается не вполне покоренных народов (и дальше по тексту), "то они сами образуют…".

Но смысл в чем? Что мы всех загнали в одни жесткие рамки, желая как бы населению улучшить жизнь. Насколько это получается – жизнь покажет. Кому-то это понравится. Причем региональная власть из этого исключена. То есть сразу заложена мысль, что губернаторы и региональные собрания могут привести только вред развитию местного самоуправления. Но это та прослойка, те же выборные депутаты сидят, которые ближе к населению, которая должна учитывать особенности. И было бы понятно, если бы структура была выстроена: общие принципы – Федеральный закон; особенности региона – закон субъекта Российской Федерации, и дальше пошла местная власть.

И все равно, как бы мы не говорили, что она отделена как церковь от государства, местная власть, она занимает свою нишу, третий уровень публичной власти.

Первые два уровня – государственная. Третий уровень – местная публичная власть народа.

Здесь можно спорить, как вы трактовали 3-ю статью. Имеет право на жизнь такая точка зрения. А другое дело, что если мы говорим про властные полномочия, опять-таки, отвлекусь на секунду. Я полтора года назад первый раз увидел карту железных дорог Российской Федерации. Если честно говорить, я был очень удивлен. До Урала – это разветвленные черные ветки по всей территории Европейской части Российской Федерации. После Урала – это синие ветки, идущие наверх, – реки и на них города. И только черная ветка на Юге, там Транссиб. То есть вывод-то какой? Вот эти города автономно существуют на берегах Лены, Енисея и т.д. Они существуют автономно, к ним дорог нет. Может быть, есть там какие-то транспортные артерии, я имею в виду по рекам, и когда лед встанет, на оленях или собаках там есть. В том, что там есть шоссейные трассы, я не уверен.

Я имею в виду не транспортную доступность, а я имею в виду другое. Вот этот город, независимо от его населения, большой он или маленький, но он автономен, он находится на территории Российской Федерации, и к нему иначе, как на вертолете, на лодке или на собаках зимой, не добраться. Всё! Значит, там вот эти властные полномочия, там должно быть 70% государственных полномочий переданы в этот город. Где они? Что они там делают? Или как будут там государственные полномочия осуществляться? Центр должен туда посылать своего федерального чиновника? Наверное, нет. В этом случае нет в этом необходимости. Ему надо на основании соглашений или законодательно – это второй вопрос, наш юридический вопрос – по какой форме, каким способом передать эти полномочия туда.

А берем Москву. В Москве, вы говорите, нет местного самоуправления. Тогда давайте мы определимся. Мы живем с вами все в Москве. Мы носим имя «москвич» или «житель района "Раменки"», «житель района "Беляево"» или еще какого-то.

Автономов А.С.: Но ведь можно сказать по-другому: я – россиянин или москвич? Нельзя противопоставлять.

Александров А.О. Я не противопоставляю. Я говорю о самоидентификации. Москва – это единое поселение. Мы много боролись – там права местного самоуправления. Но какие права местного самоуправления, какие полномочия? Установление местных законов? Если мы идем по этому пути, значит вот идет Тверская, левая сторона – одни налоги устанавливаются, с правой стороны – другие налоги устанавливаются. Разные налоги в одном городе? Но это тоже нонсенс!

Местный налог на рекламу, который, кстати, правительственный законопроект "хоронит", не будет его. Налог на рекламу. Что сегодня происходит в городе, хотим мы этого или нет. Так складывается, урбанизация так идет. Центр города – населения мало, но это самое привлекательное место для рекламы. Значит, рекламные щиты, рекламные плакаты – всё туда стремится, в пределах Садового кольца. В пределах Садового кольца муниципалитеты и близлежащие муниципальные образования будут иметь хороший доход с рекламы. Местный налог, как положено, должен идти прямо в муниципалитет, не расщепляться, никуда не деваясь. Тогда центральные районы будут богаты только за счет налога на рекламу. А там, где живет население, – это районы «Косино», «Бутово» – вы не увидите рекламу, хотя там основное население живет.

То есть получается, что в центре, мало того, что там мало населения, так они еще имеют и большой доход. А по краям большое количество населения и мало денег. Куда деваться? Как утверждать?

Предлагаем. Давайте создавать целевой бюджетный фонд, всё туда, а потом делим по количеству людей. То есть город, государственная власть, себе не забирает деньги, она отдает их обратно в муниципалитеты, но с коэффициентом выравнивания. И так по каждому вопросу. Нельзя сегодня в Москве передавать эти полномочия в полном объеме или какой-то набор минимальных полномочий прописать, как настаивал депутат Ковалев при принятии этого Закона. Ну, не та ситуация у нас сегодня.

Конечно, есть перегибы. Вот сегодня я вам честно могу сказать, что Москва отстает от Санкт-Петербурга. Те решения, которые заложены в законопроекте, муниципальные образования, они не равны между собой, там нет знака равенства. Одно внутригородское муниципальное образование может быть наделено одними полномочиями, а другое – другими путем соглашения. И в Питере это уже осуществляется. Питер подталкивает к этому разнообразие его муниципальных образований – есть внутрипитерские, есть города-спутники, а есть, где 60 человек живет всего, деревня. Понятно, что все вот эти полномочия Ломоносовский район, они передали им на баланс, в собственность детский сад, стадион. То есть этот процесс пошел. Но не надо то, что мы раньше ощущали дикое давление со стороны Центра – отдайте, создайте, сделайте. Ну не делается это. В Западной Европе, на которую мы постоянно оглядываемся, восемь веков шло вот это становление различных государств. А мы хотим за 10 лет. И там это шло снизу, а мы хотим сверху.

В принципе Закон неплохой. Он нужен. Статья 79 об особенностях местного самоуправления в городах федерального значения соответствует нашим интересам. Мы считаем, что мы потихоньку все равно придем к тому, что мы дадим все больше и больше полномочий, в том числе и властных, нашим муниципальным образованиям. Главное начать, а дальше жизнь покажет.

Сергеев А.А. Спасибо, Алексей Олегович.

Замотаев А.А. Буквально одну минуту. Я просто вот о чем хотел сказать. Неоднократно звучала позиция о том, что гражданское общество – общество сытых людей. Мне представляется, что местное самоуправление – это та структура, которая и позволяет поднять эту самую сытость. Я думаю, здесь все знакомы с мордовским опытом. Николай Иванович Меркушкин – он не фанат местного самоуправления, как, скажем, Рокецкий. Он, придя к власти в Республике, получил дикий развал, полный, экономика лежала на боку. Он начал строить власть такой, которая работала бы на подъем экономики, в результате оказалось, что 6 лет тому назад в Мордовии создана та модель местного самоуправления, которая предусмотрена, по сути, нынешним Законом.

Поэтому мне бы хотелось, чтобы мы здесь тоже были, с моей точки зрения, в этом едины, что местное самоуправление – это не механизм хорошего существования в хороших условиях, а механизм подъема к этому самому хорошему состоянию.

И еще один маленький момент. Все-таки по поводу Москвы… Понятно, скажем, общемосковская проблема – строится жилье. Но для меня, у которого во дворе это строится, это вообще моя личная головная боль. Я на очереди на жилье не стою, но это строится у меня там, я должен иметь своих представителей, которые сочетают другие интересы.

Поэтому я и должен избирать людей, которые решают вопросы на городском уровне, и людей, которые решают вопросы на субгородском уровне, ниже уровня субъекта Российской Федерации. Это, кстати, проблема и большинства крупных городов. Неслучайно поэтому я подчеркнул, когда говорил, что ТОС – это та структура, которая имеет право представлять интересы населения. Вот там в крупных городах-миллионниках должны быть ТОСы.

Сергеев А.А. Я хотел бы также сказать несколько слов как участник "Круглого стола".

Мне кажется, что новый Федеральный закон об организации местного самоуправления – это отказ от иллюзий. Сурен Адибекович 3 года назад на парламентских слушаниях говорил: надо отказаться от иллюзий. Вот он был провидцем 3 года назад. Этот Закон – это отказ от иллюзий, что организация местного самоуправления – это прерогатива только самих местных сообществ. Это отказ от иллюзий, что федеральный законодатель может устраниться от подробной регламентации устройства местной власти. Отказ от иллюзий, что мы имеем реальную самоорганизацию граждан.

Дело в том, что прекрасные построения муниципально-правовой теории, юридической теории они все-таки (и это приходится признать) говорят скорее о желаемом, чем о действительном. Почему прекрасные построения юридической теории? Потому что действительно эти построения проникнуты гуманизмом, проникнуты стремлением к подлинному народовластию. Но говорят они о желаемом, а не о действительном.

10 лет тому назад глубоко уважаемый мною правовед в своей работе написал, что в местном самоуправлении объект становится субъектом, субъект становится объектом, они сливаются. И по всем диссертациям и работам эта мысль 10 лет гуляет. Не сливается ничего, к сожалению.

Другой глубоко уважаемый мною правовед высказал тезис, что местное самоуправление есть единство власти и свободы. Это всё замечательно. Но реальное-то местное самоуправление, которое существует, это публичная власть. И какие-то формы самоорганизации, формы прямой демократии, отличные от встречающихся на уровне госвласти, встречаются только на уровне села-деревни. И не более того. Причем очень многие субъекты Федерации либо вообще лишили деревню, село права быть муниципальным образованием, либо там в сельских бюджетах совсем нет денег. И нельзя серьезно говорить о том, что там местное самоуправление.

А городской, районный уровень муниципальной власти – это такая же публичная власть, как и госвласть. И это по факту. С той же периодичностью проводятся выборы в органы госвласти и в органы местного самоуправления, по унифицированным законам. И причем, самое главное, что муниципальные выборы спасти от неявки, от тотальной неявки может только совмещение с выборами федеральными или Мэра города Москвы, или губернатора и т.д.

Конечно, в Москве своя специфика. А если поехать туда, где есть устоявшееся местное самоуправление, в любой регион, остановить человека на улице, то он, наверное, вспомнит, за кого он голосовал на выборах Президента, за какую партию на выборах в Госдуму. А муниципальный уровень он вряд ли вспомнит. А спросить человека, а есть ли в вашем районе устав, это будет для него открытие в 99 случаях из 100, что есть такой акт – устав района.

Увы, простой человек имеет возможность влиять на содержание устава района, города не больше, чем на содержание федерального закона. Абсолютно! И это реалии. К сожалению, с этими реалиями необходимо считаться. От иллюзий приходится отказываться. Хотя, опираясь на эти прекрасные построения муниципально-правовой теории, и законодатель пытался закрепить какие-то новые институты. Мол, вот оно местное самоуправление, вот оно качественное отличие. Очень часто всё это только на бумаге.

Я все-таки приведу один пример. Вот 25-я статья действующего Закона "народная правотворческая инициатива", которая перекочевала в новый Закон, там регламентация даже расширена. Ведь это абсолютно мертворожденный институт. Что там написано в 25-й статье? Население имеет право, собрав подписи, внести на рассмотрение свою инициативу в орган местного самоуправления. Но вы посмотрите, для того, чтобы тому же представительному органу местного самоуправления отклонить эту инициативу населения, ничего не надо, никаких оснований. Просто против голосуют, и все. И никак население в рамках этого правового института не может преодолеть такое решение представительного органа, если депутаты считают нецелесообразным и голосуют против.

Это коренное отличие. Ведь в правовой системе США есть институт правотворческой инициативы. Но там у него совершенно другое содержание. Так, Всеволод Иванович? Там население может преодолеть. А здесь нет.

Что мы имеем? Чтобы внести инициативу нужно собрать подписи. Боже мой, даже маленький городок (100 тысяч человек), это нужно собрать 5 тысяч подписей. Это нужно несколько месяцев, это нужно кучу денег потратить, чтобы собирать эти подписи. Это нужно кучу времени. Нужно собирать столько подписей, сколько сейчас собирает кандидат в депутаты Госдумы для регистрации. Так, сейчас даже монстры от политики боятся собирать эти подписи, залог вносят, потому что это очень непросто собрать такое количество подписей без ошибок. Это сложная процедура. Для чего всё это делать, когда этот же проект может внести в этот горсовет любой депутат? За одну секунду, не тратя ни копейки, ни сил, ни времени, абсолютно от него не требуется никаких усилий. Например, 30 депутатов в горсовете, любой из них, приходи к нему, и он внесет. Всё. Зачем целых два месяца ходить по домам, подписи собирать?

Если же инициаторы обратились к каждому из депутатов горсовета, и ни один не пожелал быть инициатором и внести, то какова вероятность того, что потом они примут этот проект? Нулевая. Это совершенно очевидно. То есть это мертворожденный институт, который абсолютно не нужен на практике, и нигде никогда не использовался и использоваться не может. Это придумка. Кому он нужен? Он нужен теоретикам, чтобы в диссертациях, статьях писать – вот смотрите, вот отличие, вот правотворчество народа. Это раз.

И кому он еще нужен? В пиар-целях очень нужен. Перед выборами какой-нибудь местный политик выдвигает популистские требования, и пошли подписи собирать с плакатами. Прекрасная политическая реклама перед выборами. Но полагать, что это и есть демократия, это будет очень серьезное заблуждение. Очень серьезное заблуждение!

Поэтому отказ от иллюзий неизбежен. И, конечно, это звучало и в выступлении Всеволода Ивановича Васильева, Владимира Александровича Сивицкого, тот вектор, который задан новым Законом, он, конечно, качественно отличается по своему направлению от вектора, который задан Конституцией. И при написании нового Закона, конечно, рассматривались конституционные нормы не как центральный стержень, а как некие рамки, за которые, к сожалению, выйти нельзя, не дозволено. Не выйти за эти рамки – не более того.

Вот простой пример. Структура органов местного самоуправления, 131-я статья Конституции говорит, населением определяется. Федеральный закон за население все определил. И в Законе искусственно смотрятся нормы, что возможны иные выборные должностные лица местного самоуправления, возможны иные органы, кроме перечисленных в Законе. Хотя мы понимаем, что Закон места не оставляет для этих иных органов. Это не более как дань Конституции. Хотя все решено. Плохо это или хорошо? А вы знаете, сложно сказать. Возьмем такую страну, как Швеция, где Конституция закрепляет принципы организационной обособленности и самостоятельности местного самоуправления – похоже на статью 12 нашей Конституции. Однако почитайте Коммунальный закон Швеции, там всё расписано абсолютно: как организуется представительный орган, как правление – исполнительный орган, структура, функции и т.д. Возьмем Францию – и там все расписано в законе, Германию – где определяют законы земель.

Поэтому новый Закон – это, может быть, отказ от вот этой самой нормы 131‑й статьи Конституции, которая никогда не работала. Никогда население ничего не определяло. Определял глава местной администрации, когда писали проект устава муниципального образования. Потом депутатам роздали, в лучшем случае депутаты почитали проект. И депутаты эти проголосовали, утвердили устав. Это 99 случаев из 100. А население никак не влияет на содержание устава муниципального образования.

Но, с другой стороны, формально юридически это плохо. То, что у нас все-таки как бы Конституция говорит одно, а Закон говорит другое. Это то, о чем писал Всеволод Иванович в своей замечательной статье в "Независимой газете". Это очень серьезная проблема расхождения духа ряда норм нового Закона и норм Конституции. Как выходить из юридических коллизий – надо серьезно думать.

На мой взгляд, есть такие нормы в новом Законе, которые грубейшим образом противоречат Конституции. Я только один пример приведу. Это формирование представительных органов муниципальных районов без выборов, делегирование от поселений – глава и депутаты. По равной норме представительства независимо от численности населения. Деревня, тысяча человек, и город, сто тысяч человек, делегируют по два депутата в районный совет.

Во-первых, не используется механизм свободных выборов при формировании органов районного самоуправления. И нет выборного органа местного самоуправления в районе. Ведь есть правовые позиции Постановления Конституционного Суда по делу Салямова, где четко сказано, что такое выборы. Это всеобщее равное и прямое. Всё, что не есть всеобщее равное прямое, не есть выборы. Так сказал Конституционный Суд по делу Салямова.

Значит, выборов нет на районном уровне, выборного органа нет. Ну, хорошо, мне возразят – население выбирает в поселении депутатов и главу, а те уже делегируют. Косвенная система, двухзвенная. Район – это как бы надмуниципальный уровень (то, что говорил Сивицкий). Но, простите, некорректное возражение. Закон выделяет вопросы поселенческого значения и вопросы районного значения. Закон прямо термин вводит "вопросы районного значения". Значит, что получается? Население решает вопросы поселенческого значения через выборные органы, через институт свободных выборов. А вопросы районного значения население не может решать через механизм свободных выборов и через выборный орган. Выборного органа нет. Потому что представительный орган районный при таком его формировании – это не выборный орган.

Замотаев А.А: Это только один из вариантов формирования представительного органа района.

Сергеев А.А. Так ведь Закон дозволяет реализовать этот вариант.

То есть что получается? По смыслу 132-й статьи Конституции, если какой-то вопрос отнесен к вопросам местного значения, как только он отнесен к вопросам местного значения, значит, этот вопрос должен решаться населением непосредственно через механизм свободны выборов, референдума или через выборные и другие органы местного самоуправления. У нас вопросы районного значения – это вопросы местного значения, однако они решаются без выборного органа и без прямых выборов.

Я не хочу гадать, будет ли это признано неконституционным Конституционным Судом. Это, скорее, вопрос практической политики, чем правовой теории. Будет ли обжаловано, будет ли дисквалифицировано, будет ли что-то. Но то, что у нас есть серьезные расхождения двух векторов: вектора, заданного Конституцией, вектора, заданного новым Законом, и то, что в этом есть не злая воля, а объективная причина – нужно как-то задуматься, нужно как-то из этого выходить. Нужно думать и нужно искать строго правовое решение, для меня это однозначно.

Спасибо за внимание.

На главную