МОНИТОРИНГ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР

бюллетень № 2, февраль 2007

Выпуск подготовили: Иванченко А.В., Любарев А.Е., Кынев А.В., Скосаренко Е.Е., 
Сергеев А.А., Акаевич В.Г., Кривцов В.И.

1. Международные правовые акты в области информационной открытости

2. Зарубежный опыт регулирования информационной открытости

3. Российское законодательство в области информационной открытости

3.1. Действующее федеральное законодательство

3.2. Законодательство субъектов Федерации

3.3. Проекты федеральных законов, внесенные в 1997-2004 годах

3.4. Экспертиза правительственного законопроекта об обеспечении доступа к информации о деятельности органов власти

Согласно международным документам право свободно получать и распространять информацию относится к праву свободно выражать свое мнение. Так, данный подход закреплен в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Данная Конвенция ратифицирована Российской Федерацией¹. Согласно статье 10 Конвенции, каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.

Большой массив актов, обеспечивающих доступ к правительственной информации, принят коллегиальными органами Европейских стран.

Так, Комитет Министров принял в 1981 г. рекомендации о доступе к информации со стороны государственных органов. Также Комитетом Министров принята 29 апреля 1982 г. Декларация о свободе самовыражения и информации, которая в том числе призывает проводить политику открытой информации в государственном секторе, в том числе доступа к информации, в целях углубления понимания политических, социальных, экономических и культурных проблем каждым гражданином и развития его возможностей свободно обсуждать эти проблемы.

Договор о Европейском Союзе, заключенный в Маастрихте в феврале 1992 г., включает следующее положение: Конференция считает, что прозрачность процесса принятия решений укрепляет демократический характер институтов власти и общественное доверие к администрации. В соответствии с этим Конференция рекомендует Комиссии представить Совету не позднее 1993 г. доклад о мерах, необходимых для улучшения доступа общественности к информации, имеющейся в распоряжении институтов.

В мае 1993 г. Комиссия приняла решение (93/с 156/05) о публичном доступе к документам институтов власти, после чего совместно с Советом Европы был принят Кодекс о порядке публичного доступа к документам институтов власти (93/730/СЕ), основанный на принципе максимально возможного доступа к документам, находящимся в распоряжении Комиссии европейских сообществ и Европейского Совета. 8 февраля 1994 г. Комиссия приняла решение (94/90/(СЕСА/Euratom) о публичном доступе к документам Комиссии. Для эффективного выполнения упомянутых решений и Кодекса Комиссия приняла ряд дополнительных мер, в частности, создав сеть контактных пунктов при всех генеральных директоратах и опубликовав пособия по доступу к документам Комиссии и использованию электронных источников, включая серверы сети Интернет для обеспечения доступа к нужным документам.

Следует также учитывать следующие акты: Конвенцию о защите личности в связи с автоматической обработкой персональных данных от 28 января 1981 г. (ETS № 108); Декларацию о свободе самовыражения и информации, принятую 29 апреля 1982 г.; Резолюцию 1165 (1998) Парламентской Ассамблеи Совета Европы “О праве на защиту частной жизни”; Резолюцию Комитета Министров Совета Европы (74)26 “Право на ответ – взаимоотношения граждан и прессы”; Рекомендации № R (99) 15 “О мерах, касающихся освещения избирательных кампаний средствами массовой информации”; Рекомендацию № (81) 19 о доступе к информации, находящейся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию № (91) 10 о передаче третьим лицам персональных данных, находящихся в распоряжении государственных органов; Рекомендацию № (97) 18 о защите персональных данных, собираемых и обрабатываемых в статистических целях; Рекомендацию № (2000) 13 о европейской политике в отношении доступа к архивам; Резолюцию № 2 о журналистских свободах и правах человека, принятую на 4-ой Европейской конференции министров по политике в области средств массовой коммуникации (Прага, декабрь 1994 г.); Декларацию о будущей политике в области средств массовой информации (принята на 6-ой Европейской конференции министров по политике в области средств массовой коммуникации – Краков, июнь 2000 г.); Рекомендацию № Rec (2003) 13 Комитета Министров Совета Европы государствам–участникам о предоставлении через СМИ информации относительно уголовных процессов; Декларацию о свободе политической дискуссии в средствах массовой информации (принята 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров на уровне постоянных представителей).

Особое внимание в международных актах уделяется доступу к экологической информации. Так, согласно Принципу 10 Декларации Рио, на общенациональном уровне каждый гражданин должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которой располагают государственные органы, включая информацию об опасных материалах и связанных с риском и опасностью работах в районе их проживания. Государства должны информировать и способствовать большей информированности общественности, а также способствовать ее участию в решении этих вопросов, обеспечив широкий доступ к информации. Должен быть обеспечен эффективный доступ к юридическим и административным механизмам, включая возмещение ущерба и возможность судебной защиты.

В соответствии со статьей 1 Конвенции ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, каждая Сторона гарантирует права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями данной Конвенции.

Вопросы доступности информации постоянно находятся в центре внимания многих международных авторитетных организаций. Например, в 2001 г. под эгидой ЮНЕСКО была принята Программа “Информация для всех”. Эта Программа призвана служить основой для международных дискуссий о политических, этических и социальных проблемах, связанных с зарождением глобального информационного общества, и подготовки проектов, ориентированных на обеспечение всеобщего доступа к информации. В соответствии с поручением Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО был сформирован и Российский комитет Программы “Информация для всех”.

Вступившая в силу 3 сентября 1953 г. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не только провозгласила основополагающие права человека, но и создала особый механизм их защиты. В настоящее время – это Европейский Суд по правам человека.

Европейский Суд по правам человека должен обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции ее государствами–участниками. Ратификация Российской Федерацией Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”) позволяет всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обращаться в Европейский Суд по правам человека, если они считают свои права нарушенными. Европейский Суд по правам человека наделен правом присудить “справедливое удовлетворение претензии” в виде финансовой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также возмещение выигравшей стороне всех издержек и расходов.

Европейским Судом по правам человека было вынесено достаточно много решений, касающихся права свободно выражать свое мнение. Среди них можно отметить следующие: Социалистическая партия и другие против Турции. Решение Европейского суда по правам человека от 25 мая 1998 г.; Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства. Решение Европейского Суда по правам человека от 19 февраля 1998 г.; Де Хаэс (De Haes) и Гийселс (Gijsels) против Бельгии. Решение Европейского Суда по правам человека от 24 февраля 1997 г.; Уингроу (Wingrove) против Соединенного Королевства. Решение Европейского Суда по правам человека от 25 ноября 1996 г.; Гудвин (Goodwin) против Соединенного Королевства. Решение Европейского Суда по правам человека от 27 марта 1996 г.; Фогт (Vogt) против Германии. Решение Европейского Суда по правам человека от 26 сентября 1995 г.; Йерсилд (Jersild) против Дании. Решение Европейского Суда по правам человека от 23 сентября 1994 г.; Отто Премингер Институт (Otto-Preminger-Institut) против Австрии. Решение Европейского Суда по правам человека от 20 сентября 1994 г.; Косадо Кока (Casado Coca) против Испании. Решение Европейского Суда по правам человека от 24 февраля 1994 г.; “Информационсферайн Лентиа” (Informationsverein Lentia) и другие против Австрии. Решение Европейского Суда по правам человека от 24 ноября 1993 г.; Кастеллс (Castells) против Испании. Решение Европейского Суда по правам человека от 23 апреля 1992 г.; Обершлик (Oberschlicк) против Австрии. Решение Европейского Суда по правам человека от 23 мая 1991 г.; Лингенс (Lingens) против Австрии. Судебное решение от 8 июля 1986 г.; “Санди таймс” (The Sunday Times) против Соединенного Королевства. Судебное решение от 26 апреля 1979 г.; Энгель (Engel) и другие против Нидерландов. Решение Европейского Суда по правам человека от 8 июня 1976 г.

Во многих странах мира приняты законы, регламентирующие доступ к правительственной информации.

Старейшему в мире шведскому закону о доступе к информации уже больше 250 лет. Швеция стала первой страной, начавшей утверждать принцип транспарентности государственных органов, приняв в 1776 г. закон о свободе изданий. В 1949 г. он был модифицирован в закон о свободе печати. В настоящее время этот закон является составной частью конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения информации в государственных органах на безвозмездной основе.

В США в 1966 г. был принят закон “О свободе информации” (Freedom of Information Act, FOIA), согласно которому все данные, которые собираются и хранятся государственными структурами, являются общественным достоянием, доступ к ним имеют граждане США на бесплатной основе. Основополагающий постулат FOIA – признание всей информации, которая собирается и хранится любыми государственными структурами, общественным достоянием, доступ к которой имеют все граждане США, а бремя доказательства того, что разглашение той или иной информации может повредить национальным интересам страны, возлагается на правительство и его структуры. Отдельные ведомства – Министерство обороны, ЦРУ, ФБР – частично освобождены от обязательств, налагаемых законом, однако граждане имеют право требовать рассекречивания информации через суд.

Особенностью FOIA является подробная детализация того, как происходит передача информации и документов. Правительственные ведомства и министерства в соответствии с законом имеют право взимать с граждан плату за поиск и тиражирование документов, однако первые два часа поиска бесплатны, а плата за тиражирование не должна превышать среднеамериканских расценок (в настоящее время – примерно 25 центов за лист).

Важность FOIA была продемонстрирована рядом громких процессов, выигранных общественными организациями или частными лицами. Например, в 1987 г. ассоциация американских ученых через суд добилась публикации ранее сверхсекретных сведений о бюджете ЦРУ. Позже, опять-таки ссылаясь на FOIA, адвокаты, представлявшие интересы семей чилийских диссидентов, добились рассекречивания документов о сотрудничестве американских властей с режимом Пиночета. А совсем недавно госдепартамент был вынужден опубликовать свои документы о том, что американская администрация в середине 70-х поддержала режим индонезийского диктатора Сухарто во время оккупации Восточного Тимора.

Однако самым сенсационным стал процесс рассекречивания досье, которые собирались ФБР на видных деятелей политики и культуры США, в том числе публикация досье на Чарли Чаплина и Джона Леннона. Теоретически любой американский гражданин теперь может требовать рассекречивания своего досье, собиравшегося ФБР. Также в США во всех штатах есть собственные законы, обеспечивающие доступ к правительственным документам.

В Японии с 1 апреля 2001 г. вступил в силу закон о доступе к информации, находящейся в распоряжении административных органов. Круг лиц, имеющих право на получение доступа к государственной управленческой информации, японским законодателем практически не ограничен: любой человек может требовать от руководителей административных органов раскрытия принадлежащих им документов бесплатно. Принцип прозрачности не распространяется на законодательную и судебную власти, на часть структур государственного управления.

В Великобритании в 2000 г. принят закон “О свободе информации”, по которому гражданам должны предоставляться любые документы, кроме имеющих отношение к формулированию и определению политики правительства.

В Мексике принят закон о федеральной прозрачности и доступе к правительственной информации, открытой для общественности. Закон обязывает государственных служащих предоставлять любому обратившемуся с запросом гражданину положительный или мотивированный отрицательный ответ в течение 20 рабочих дней. При этом закон предоставляет возможность гражданам следить за исполнением бюджета, лицензионной деятельностью государства и другими параметрами работы государственной администрации. Закон предусматривает отказ лишь в случае, если обнародование той или иной информации может представлять угрозу для национальной безопасности или касается незавершенных судебных разбирательств. Одновременно период секретности для большей части информации определяется в 12 лет. Это гораздо меньше, чем во многих странах, где сроки установлены от 20 до 50 лет.

Среди стран бывшего СССР, в которых действуют законы об информационной открытости, можно отметить Грузию, Узбекистан, Эстонию. У всех этих законов есть один общий момент – они касаются исключительно сведений, которые собирали и/или хранили государственные органы. На документы частных организаций и компаний законы о доступе к информации не распространяются.

Одним из наиболее процедурно проработанных законов является Закон Эстонии “О публичной информации”. Закон вступил в силу 1 января 2001 г. Декларируемыми целями Закона являются обеспечение для общественности и всех лиц возможности доступа к информации, предназначенной для общего пользования, на основе принципов демократического и социального правового государства и открытого общества, а также создание возможностей для осуществления общественностью контроля за выполнением публичных обязанностей.

Закон не применяется: в отношении информации, представляющей собой государственную тайну; при обеспечении архивными учреждениями доступа к публичным архивным документам в порядке, установленном Законом об архивах и на его основании; в отношении ответов на заявления и докладные записки в порядке, установленном Законом об ответах на заявления, если ответы на них предполагают анализ и синтез запечатленной информации либо сбор и документирование дополнительной информации; в отношении ограничений, особых условий, порядка и способов доступа к информации, если специальным законом или международным договором предусмотрено иное.

В статье 4 Закона указаны принципы обеспечения доступа к публичной информации. Так, с целью обеспечения демократического государственного устройства и создания возможностей для удовлетворения публичного интереса, осуществления прав, свобод и выполнения обязанностей всеми лицами владельцы информации должны обеспечивать доступ к находящейся в их владении информации на условиях и в порядке, установленных законом. Доступ к информации должен обеспечиваться максимально быстрым и удобным для всех способом. При обеспечении доступа к информации должна быть гарантирована неприкосновенность частной жизни людей. Доступ к информации обеспечивается бесплатно, за исключением случаев, когда оплата прямых расходов, связанных с выдачей информации, предусмотрена законом. Каждый вправе оспаривать ограничение доступа к информации, если подобным ограничением нарушаются его права и свободы.

Глава 3 Закона посвящена обеспечению доступа к информации на основании информационного запроса. При этом установлено, что владелец информации обязан в понятной форме разъяснять лицу, запрашивающему информацию, порядок, условия и способы доступа к информации. Чиновники или работники владельца информации обязаны оказывать лицам, запрашивающим информацию, всемерную помощь в представлении информационных запросов, выяснении необходимой для них информации, ее местонахождения, а также определении наиболее подходящих для запрашивающих информацию лиц способов доступа к ней. Чиновник или работник владельца информации, в компетенцию которого не входит исполнение информационного запроса, обязан незамедлительно направить лицо, запрашивающее информацию, к чиновнику или работнику, обладающему соответствующими полномочиями, либо незамедлительно передать письменный информационный запрос названному чиновнику или работнику. Если из информационного запроса не явствует, какую информацию или каким способом лицо желает получить, то владелец информации должен с целью уточнения существа запроса незамедлительно связаться с названным лицом.

В главе четвертой речь идет об обнародовании информации. Указанная в Законе информация должна быть обнародована на странице в сети Интернет. Помимо страницы в сети Интернет эта информация может быть обнародована: посредством телерадиовещания или в периодической печати, путем выставления документа для всеобщего ознакомления в муниципальных учреждениях или массовых библиотеках, в официальных изданиях; а также иными способами, предусмотренными законами или принятыми на их основании правовыми актами.

Отдельная глава Закона посвящена вопросам надзора за его исполнением. Основную роль здесь играет Инспекция по защите данных. В Законе подробным образом определена компетенция данной Инспекции в сфере осуществления надзора. Так, Инспекция по защите данных может возбуждать надзорное производство на основании жалобы или по собственной инициативе.

В ходе осуществления надзора Инспекция по защите данных выясняет следующие обстоятельства: зарегистрирован ли информационный запрос в предусмотренном законом порядке; исполнен ли информационный запрос в порядке, в сроки и способом, которые предусмотрены законом; соответствует ли отказ в исполнении информационного запроса закону; установлено ли ограничение доступа к информации в предусмотренном законом порядке; выполняется ли владельцем информации обязанность обнародования информации; выполняется ли владельцем информации обязанность ведения страницы в сети Интернет.

Инспекция по защите данных уведомляет о результатах надзора лицо, подающее жалобу, владельца информации и вышестоящее учреждение или вышестоящий орган владельца информации. Результаты надзора обнародуются на странице в сети Интернет, ведущейся Инспекцией по защите. При этом владелец информации должен принять в течение пяти рабочих дней со дня получения соответствующего предписания меры к исполнению предписания и в письменной форме уведомляет об этом Инспекцию по защите данных. Инспекция обнародует это уведомление на своей странице в сети Интернет.

Разумеется, в рамках данного издания невозможно осветить все зарубежное законодательство о предоставлении государственной информации. Одним из наиболее полных исследований в данной сфере является Обзор законодательства по доступу к информации в мире. Его автор, Девид Банисар, проанализировал законодательство о доступе к правительственной информации по состоянию на 2004 г. в 56 государствах.

К сожалению, Российская Федерация наряду с еще 36 странами была отнесена к тем, кто только предпринимает попытки принять законы по доступу к информации².

В Российской Федерации в настоящее время порядок предоставления информации органами публичной власти достаточно фрагментарно и разрозненно регулируется целым рядом нормативным актов. На федеральном уровне эти вопросы частично закреплены в Градостроительном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ. Существует специальный Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, а также Федеральный закон “О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации”, отдельные аспекты информационной открытости власти решаются в федеральных законах “О средствах массовой информации”, “Об общественных объединениях”, “О политических партиях”, “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, “О приватизации государственного и муниципального имущества” и некоторых других.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, как и следует из его названия, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации. В самом этом Федеральном законе закреплено, что он регулирует отношения, возникающие при: осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применении информационных технологий; обеспечении защиты информации. В нем практически отсутствуют положения, регулирующие порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Только в статье 3 этого Федерального закона провозглашается, что правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на принципе открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободного доступа к такой информации.

К числу других новаций данного закона следует отнести и тот факт, что в данном Федеральном законе указан перечень информации (хотя и весьма общего характера), к которой не может быть ограничен доступ. В соответствии со статьей 8 указанного Федерального закона не может быть ограничен доступ к:

• нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;
• информации о состоянии окружающей среды;
• информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);
• информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;
• иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

К числу важных правовых источников в этой области следует отнести ряд правовых актов Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 “О дополнительных гарантиях права граждан на информацию”³ установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается, в частности, в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан.

Следует также отметить Доктрину информационной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895)⁴. Правда, по мнению отечественных экспертов, в Доктрине информационной безопасности акцент сделан не на задаче создания открытого информационного пространства, а исключительно на информационном обеспечении правительственной политики⁵. Во многом соглашаясь с данной точкой зрения, нельзя не отметить, что в Доктрине содержится и ряд положений в сфере информационной открытости органов публичной власти. Доктрина прямо говорит, что одной из угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности может являться неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

К числу внутренних источников угроз информационной безопасности РФ Доктрина отнесла: недостаточную разработанность нормативной правовой базы, регулирующей отношения в информационной сфере, а также недостаточную правоприменительную практику; недостаточную активность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан.

Четко в Доктрине определено, что сложившееся положение дел в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и способы реализации правовых норм, касающихся взаимодействия государства со средствами массовой информации.

Следует отметить и роль Правительства РФ в регламентации вопросов информационной открытости власти. Так, постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена Федеральная целевая программа “Электронная Россия (2002 – 2010 Годы)”. Целями Программы в том числе являются: расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; снижение числа обращений граждан и организаций в органы государственной власти и сокращение времени вынужденного ожидания, внедрение единых стандартов обслуживания населения, создание условий для предоставления государственных услуг по принципу “одного окна”.

Ожидаемыми результатами реализации Программы и показателями ее эффективности станут: повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных технологий в деятельность органов государственной власти на 10%; уменьшение административной нагрузки на граждан и организации, связанной с предоставлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества вынужденных обращений граждан в органы государственной власти для получения государственных услуг и необходимого времени ожидания на 10%; обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, сокращение затрат времени на реализацию гражданами РФ своих конституционных прав и обязанностей; повышение оперативности и качества принимаемых решений, сокращение издержек на организацию административно-управленческих процессов в органах государственной власти.

Процедура предоставления информации о деятельности органов государственной власти регулируется на федеральном уровне также и ведомственными актами, к числу которых относятся регламенты Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В обеспечении информационной открытости органов публичной власти достаточно значимую роль призваны играть органы государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с пунктом “б” части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина. Поэтому субъекты РФ вправе осуществлять в сфере информационной открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления собственное правовое регулирование.

Некоторые субъекты РФ опередили здесь федеральный центр. Например, Устав Архангельской области закрепил принципы непосредственного обсуждения гражданами важных вопросов государственного значения (статья 16), а также гласность в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (статья 18). В статье 22 Устава Вологодской области закреплено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления области обязаны информировать население о социально-экономическом положении области, вопросах, обсуждаемых в органах государственной власти и органах местного самоуправления, принимаемых ими решениях, а также публиковать иную информацию в соответствии с действующим законодательством, за исключением информации, распространение которой ограничено федеральными законами.

В ряде субъектов РФ приняты специальные законы, с различной степенью детализации регулирующие вопросы информационной открытости региональных органов власти⁶. Одним из первых стал принятый в 1995 г. Закон Санкт-Петербурга “О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга”. В 2002 г. был принят Закон Калининградской области “О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области”, а в 2003 г. Закон Красноярского края “О праве граждан на информацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Красноярского края”. Аналогичный закон о порядке предоставления информации был принят и в Волгоградской области. В марте 2004 г. был принят Закон города Москвы “О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы”. В Новгородской области в январе 2005 г. вступил в силу областной Закон “О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области”. Принятию Закона способствовал большой накопленный опыт в виде указов губернатора области. В мае 2005 г. был принят Закон Приморского края “О государственных информационных ресурсах Приморского края и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края”.

С сожалением приходится констатировать, что в некоторых субъектах Российской Федерации законодательные гарантии прав граждан являются формальными и не могут в должной мере обеспечить информирование граждан о решениях органов публичной власти. В качестве примера можно привести Закон Еврейской автономной области от 21 декабря 1999 г. № 152-ОЗ “О гарантиях реализации конституционных прав граждан о решениях, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Еврейской автономной области”. Данный Закон, состоящий всего из пяти статей, посвящен исключительно порядку опубликования нормативных правовых актов областных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также направлению указанных актов в фонды соответствующих библиотек. Упомянутый выше Закон Санкт-Петербурга хотя и содержит на одну статью больше, но также не решает задачи правового регулирования рассматриваемых отношений.

Вместе с тем, комплексный анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере предоставления информации о решениях органов публичной власти показывает, что российские регионы приобрели определенный опыт правового регулирования в данном направлении.

Не остаются в стороне от этого процесса и муниципалитеты. В статье 20 Устава муниципального образования “город Вологда” закреплено, что органы и должностные лица местного самоуправления города Вологды обязаны обеспечить каждому жителю право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, возможность ознакомления с документами и материалами, касающимися осуществления местного самоуправления на территории городского округа, если иное не предусмотрено законом. Формы, перечень и сроки предоставления такой информации определяются нормативным правовым актом Вологодской городской Думы о порядке предоставления информации населению. Органы местного самоуправления регулярно, не реже одного раза в год, информируют население о своей работе по вопросам развития муниципального образования.

Анализ муниципального правотворчества показывает, что наиболее часто принимаются акты, регулирующие порядок предоставления информации по проведенным торгам (конкурсам) на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд: например, Постановление мэра города Калининграда от 13 сентября 1999 г. № 3414 “О предоставлении информации по проведенным торгам (конкурсам) на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд”.

Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления устанавливается и порядок доступа к муниципальным информационным ресурсам. Например, такой порядок утвержден Постановлением мэрии города Ярославля от 18 октября 2000 г. № 2335 “О порядке доступа субъектов информационной деятельности к муниципальным информационным ресурсам г. Ярославля”.

В российском парламенте неоднократно предпринимались попытки принять специальный федеральный закон, регламентирующий право на получение информации. Например, еще в 1997 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона “О праве на информацию”⁷. В данном проекте федерального закона основной упор был сделан на законодательное регулирование конституционного права искать и получать информацию (часть 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации). Это привело к тому, что в проекте регламентировался значительный круг отношений, связанных с предоставлением гражданам практически любой информации и от любых организаций, независимо от их правового статуса. При таком подходе потребовалось бы урегулировать право получения информации и у физических и у юридических лиц.

На наш взгляд, при законодательном регулировании этой сферы необходимо опираться не только на часть 3 статьи 29, но и на часть 2 статьи 24 Конституции РФ, согласно которой органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.

Этот недостаток был учтен в проекте федерального закона “О гарантиях предоставления информации о решениях государственных органов, органов местного самоуправления”⁸, внесенном в Государственную Думу еще в 2004 г. от имени депутатов В.А. Рыжкова, И.Н. Морозова, С.А. Насташевского и В.И. Черепкова. Данный инициативный депутатский законопроект так и не рассмотрен нижней палатой парламента, что говорит о нарушении процедур законотворчества.

Указанный законопроект посвящен федеральным гарантиям предоставления информации о решениях и деятельности всей системы государственных органов и органов местного самоуправления. Концепция данного законопроекта построена на детальном регулировании процедуры предоставления органами власти информации о своих решениях и своей деятельности. Законопроект подготовлен в русле принятой в 2000 г. доктрины информационной безопасности РФ, его целью является закрепление процедурных гарантий предоставления информации о своих решениях органами власти любого уровня, установление большей информационной прозрачности в деятельности органов власти.

В законопроекте, инициированном независимыми депутатами Государственной Думы, под информированием граждан понимается предоставление всей создаваемой государственными органами и органами местного самоуправления информации, которая содержит сведения о принимаемых ими решениях в пределах их компетенции, а также нормативные правовые акты, издаваемые этими органами.

При этом гарантией реализации права граждан на информацию стало закрепление обязанности государственных органов и органов местного самоуправления по хранению в течение установленных сроков принимаемых ими актов, созданию в своем составе структурных подразделений, назначению ответственных лиц, на которые возлагается непосредственное обеспечение предоставления информации заинтересованным лицам.

Помимо этого проект призван установить финансовые гарантии обеспечения права на получение информации. Так, предлагается запретить коммерческое распространение информации через государственные органы и органы местного самоуправления. Плата за получение информации должна взиматься только в размере, не превышающем затраты на ее предоставление. В то же время информация, затрагивающая права и свободы личности обратившегося, должна предоставляться во всех случаях бесплатно.

Декларируя в законе открытость деятельности органов власти, депутаты исходили из того, что вся информация должна быть открыта. Исключением является лишь информация ограниченного доступа, порядок обращения с которой устанавливается специальными федеральными законами. Ведь, согласно Конституции РФ и базовым демократическим принципам, вся информация открыта, а уже потом складывается перечень того, что должно быть закрыто.

Не менее важным стало закрепление в законопроекте основных способов предоставления информации, среди которых:

• обнародование информации о принимаемых решениях;
• обеспечение непосредственного доступа к документам и материалам в органах власти;
• обеспечение доступа к заседаниям органов власти;
• предоставление документов и материалов на основании запроса.

В законопроекте регламентированы правила обнародования официальной информации, порядок предоставления доступа на заседания государственных органов и органов местного самоуправления, формы обеспечения непосредственного доступа к документам и материалам соответствующих органов, в том числе с использованием информационных ресурсов сети Интернет, а также процедура подготовки письменного запроса (включая передачу запроса по электронной почте и факсу) на получение информации, его рассмотрения и удовлетворения государственными органами и органами местного самоуправления.

Полагаем, что реализация положений проекта федерального закона будет способствовать повышению открытости в деятельности органов власти, общедоступности информации о принимаемых ими решениях, установлению действенных механизмов контроля за исполнением указанными органами своих полномочий, связанных с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Только в январе 2007 г. Правительство Российской Федерации наконец подготовило и направило в Государственную Думу альтернативный проект федерального закона “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления”⁸.

Анализ правительственного законопроекта в сравнении с проектом, внесенным депутатами Государственной Думы, показывает, что он носит преимущественно рамочный характер, декларируя необходимость соблюдения права граждан на информацию, определяя формы реализации гражданами и юридическими лицами указанного права, но не содержит механизмов его реализации путем установления четких законодательных процедур получения гражданами информации и не конкретизирует обязанности государственных органов по ее предоставлению в полном объеме, что было сделано в депутатском проекте.

Как следствие, большое количество вопросов, которые могли бы быть урегулированы на уровне федерального закона, разработчики законопроекта отдали на усмотрение федеральных органов государственной власти и прежде всего Президента РФ и Правительства РФ. Среди них регулирование порядка доступа к информации о деятельности государственных органов, руководство которыми осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, определение перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательного для размещения в сети Интернет, а также периодичности, способов и форм такого размещения, регулирование порядка обнародования в СМИ информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, порядка присутствия граждан на заседаниях указанных органов, размера и порядка взимания платы за предоставление информации, определение видов информации, предоставляемой на бесплатной основе и другие.

Вызывает серьезные возражения и направленность правительственного законопроекта на коммерциализацию предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что не отвечает самим принципам функционирования органов власти, осуществляющих свою деятельность за счет средств государственного бюджета, формируемого налогоплательщиками страны. Разработчики пошли по пути закрепления лишь ограниченного перечня информации, предоставляемой бесплатно, считая, что доступ ко всей иной информации должен осуществляться за плату.

В пункте 2 части 1 статьи 1 правительственного законопроекта не совсем корректно дано определение понятия “государственных органов” как федеральных и региональных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ. Следует учесть, что в Российской Федерации существуют государственные органы, о которых не упоминается в Конституции и на которые в равной мере должны распространятся требования рассматриваемого закона. Например, статус Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ закреплен в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, согласно которому они являются государственными органами. В этой связи необходимо дополнить указанный пункт законопроекта нормой о том, что под государственными органами в целях настоящего закона понимаются и органы, образуемые в соответствии с федеральными законами. Аналогичное замечание относится и к части 4 статьи 10 законопроекта.

В частях 4 и 5 статьи 2 проекта указано, что доступ к информации о государственных органах, руководство которыми осуществляют Президент РФ и Правительство РФ, происходит на общих основаниях с учетом особенностей, определенных актами Президента и Правительства соответственно. На наш взгляд, порядок доступа к информации о государственных органах должен быть единым для всех органов, а на уровне подзаконных актов могут лишь конкретизироваться положения законодательства, но не устанавливаться особенности правового статуса отдельных государственных органов, противоречащие общему, закрепленному федеральным законом порядку предоставления информации.

Подобный подход провоцирует конфликт интересов граждан и соответствующих органов власти, так как государственному органу выгоднее оставаться неподконтрольным обществу, поэтому некорректно делегировать этому же органу полномочия по определению степени своей информационной открытости.

В пункте 1 статьи 7 законопроекта содержится ограничение для органов власти на обнародование информации о своей деятельности. Обнародование (опубликование) может осуществляться лишь в случаях, установленных законодательством либо нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Эта норма не позволяет государственному органу по своей инициативе опубликовать какую-либо информацию о своей деятельности, если это прямо не установлено законодательством. К слову, в рассматриваемом проекте таких случаев вообще не предусмотрено.

В пункте 5 статьи 7 законопроекта предусмотрено получение информации гражданами путем их присутствия на заседаниях органов власти. При этом присутствовать позволяется только на заседаниях коллегиальных органов (то есть в основном на заседаниях законодательных органов власти). Возможность присутствия или наблюдения за заседанием исполнительного органа власти, даже если на этом заседании рассматривается вопрос, затрагивающий права конкретного гражданина или организации, проектом не предусмотрена, что существенно ограничивает возможности реализации права граждан на информацию.

Статьей 9 проекта регламентируется перечень сведений, которые могут размещаться на сайтах органов власти в сети Интернет. На наш взгляд, нецелесообразно придавать данному перечню рекомендательный характер, притом что статьей 10 проекта полномочиями по утверждению перечней сведений, которые государственные органы и органы местного самоуправления обязаны размещать в информационно-телекоммуникационных сетях, наделены эти же органы. Как уже упоминалось выше, в подобном случае неизбежен конфликт интересов, что способно отразиться на качестве правового регулирования вопросов информационной открытости органов власти.

Полагаем, что оптимальным решением стало бы закрепление в федеральном законе обязательного перечня информации, размещаемой на сайтах органов власти, с возможностью его расширения законами субъектов РФ и подзаконными нормативными актами. В этой связи в частях 5 и 6 статьи 10 законопроекта следует указать, что перечни информации о деятельности государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления утверждаются соответственно не в порядке, определяемом субъектом РФ и органами местного самоуправления, а законом субъекта РФ в соответствии с федеральным законодательством. Перечни информации о деятельности федеральных государственных органов, как это и указано в частях 1–4 статьи 10 законопроекта, могут утверждаться этими же органами, с той лишь поправкой, что они должны соответствовать общеобязательному перечню, закрепленному рассматриваемым законом.

В части 8 статьи 10 проекта указано, что перечни информации о деятельности судов, а также периодичность, способы и формы ее размещения в сети Интернет, утверждаются в порядке, определяемом законодательством РФ, регулирующим деятельность судов. На наш взгляд, не стоит делать исключение из общего порядка предоставления информации для судебных органов. Федеральный закон о принципах информационной открытости органов государственной власти имеет особый статус, специализированный предмет регулирования и должен распространять единые стандарты на органы всех ветвей власти. Учитывая особенности функционирования федеральных судов, считаем возможным закрепление в федеральном законе специального перечня информации, обязательной для размещения в сети Интернет, относящегося исключительно к деятельности судов.

Следовало бы конкретизировать сроки размещения информации о деятельности органов власти в информационно-телекоммуникационных сетях, поскольку закрепленная в части 9 статьи 10 проекта расплывчатая формулировка о том, что публикация указанной информации “должна осуществляться в сроки, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информации своих прав, свобод и законных интересов”, не гарантирует своевременного размещения информации.

Статьей 14 законопроекта регламентируется порядок обнародования государственными органами, органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации. При этом в названной статье содержатся лишь отсылочные нормы. Полагаем, что следовало бы прописать процедуру обнародования информации более подробно, в частности, указать хотя бы минимальный перечень информации, обязательной для опубликования органами власти, порядок и периодичность обнародования информации в СМИ и т.д.

Аналогичное замечание по поводу полного отсутствия правового регулирования касается и статьи 15 проекта, регламентирующей вопросы присутствия граждан и представителей организаций на заседаниях органов власти. Процедура и условия допуска граждан на заседания, порядок присутствия на них отданы законопроектом в ведение регламентов этих органов. На наш взгляд, для предотвращения злоупотреблений вышеуказанные вопросы требуют подробного регулирования в федеральном законе.

Излишне завышены в законопроекте сроки обработки запросов информации в органах власти. Для регистрации запроса более чем достаточно одних суток, а не трех дней, как указано в части 2 статьи 19 проекта. В случае, если запрашиваемая информация отсутствует у государственного органа или органа местного самоуправления, ему вполне хватит трех дней (вместо пяти, определенных законопроектом) для перенаправления запроса в другой орган. В этот же срок государственный орган, который не имеет сведений о наличии запрашиваемой информации в другом органе власти, может уведомить об этом автора запроса, а не в семидневный срок, как установлено частью 3 статьи 19 проекта.

Положение части 3 статьи 19 законопроекта о том, что в случае запроса информации, которая не относится к деятельности данного органа, он направляется в орган, в компетенцию которого входит предоставление запрашиваемой информации, противоречит пункту 3 статьи 22 этого же проекта, в соответствии с которым указанный случай является основанием для отказа в предоставлении информации.

Считаем нецелесообразным закрепление в законопроекте в качестве основания для отказа в предоставлении информации факт ее публикации в средствах массовой информации либо размещение в информационно-телекоммуникационных сетях (часть 3 статьи 20, пункт 4 статьи 22 проекта). Во-первых, не все граждане имеют доступ к сети Интернет, а во-вторых может быть проблематично найти опубликованную в СМИ информацию, если со дня публикации прошло значительное время. На наш взгляд, для органов власти не будет обременительно предоставлять по запросам граждан ранее публиковавшиеся материалы.

Еще раз подчеркнем неприемлемость положений законопроекта, направленных на извлечение прибыли за счет предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статьи 23–24 проекта). Тем более, что размер оплаты за предоставление информации, а также объем информации, предоставляемой на бесплатной основе, должен будет определяться не в законе, а Правительством РФ. Перечень информации, которая предоставляется бесплатно, чрезвычайно узок и не конкретен, что может привести к ситуации, когда за предоставление практически любой информации органы власти будут требовать деньги.

Полагаем, что предоставление информации о своей деятельности является важнейшей функцией государственных органов, органов местного самоуправления, направленной на удовлетворение потребностей населения и поэтому должно осуществляться за счет текущего бюджетного финансирования. Максимум, за что может быть установлена невысокая плата, так это за изготовление значительного числа копий документов и за почтовую пересылку.

В целом, анализ рассматриваемого законопроекта показывает, что центр тяжести правового регулирования порядка предоставления информации его разработчики необоснованно перераспределили на ведомственные подзаконные акты. На уровне федерального закона решается весьма ограниченный и далеко не самый важный круг вопросов. Регулирование большей части процедурных гарантий реализации права граждан на получение информации о деятельности органов власти отдается на откуп этим же органам. Результатом подобного подхода станет невозможность достижения главной цели принятия законопроекта: установления единого порядка предоставления информации о своей деятельности всеми государственными органами и органами местного самоуправления, гарантирующего соблюдение конституционных прав граждан.

Помимо законопроекта “Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления” в Государственную Думу внесен проект изменений Закона РФ “О средствах массовой информации”. Этот проект, направленный, по словам разработчиков, на повышение открытости органов власти, на самом деле существенно ухудшает условия информирования россиян о деятельности государственных органов, поскольку в соответствии с ним редакции средств массовой информации при запросе соответствующих сведений ставятся в такие же условия, как и обычные граждане и организации. То есть, если в настоящий момент государственные органы обязаны предоставлять информацию по запросу СМИ в семидневный срок, то после принятия законопроекта этот срок составит от 30 до 45 дней, в то время как средства массовой информации являются основным инструментом оперативного информирования граждан о действиях властей.

Распространение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов является одной из существенных гарантий гражданского контроля за властью. Однако действенный контроль невозможен без эффективной системы информирования граждан о решениях и действиях органов власти. Поэтому свободная деятельность СМИ по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации любым законным способом является одновременно гарантией и способом обеспечения эффективности такого контроля.

Именно свободная деятельность СМИ предоставляет обществу одну из наилучших возможностей узнавать мнения и взгляды политических деятелей и составлять свое мнение о них. А политическим деятелям дает возможность публично высказывать и комментировать общественные проблемы и выражать свою озабоченность.

Таким образом, возможность получения гражданами оперативной, достоверной и полной информации о деятельности и решениях органов власти напрямую связана с доступностью ее получения средствами массовой информации у указанных органов.

Появление закона, регулирующего вопросы информационной открытости власти в России, назрело давно. Его принятие и исполнение позволят достичь целого ряда целей. Первая цель – сделать российское государство более демократичным, информационно открытым и “прозрачным” для граждан. Вторая – повысить эффективность деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления. Ибо российский опыт показывает, что непрозрачная, а следовательно безответственная власть неэффективна. Наконец, третья – установление общественного контроля над властью. Только общественный контроль позволит повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, сделает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, злоупотреблением должностным положением.