МОНИТОРИНГ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРОЦЕДУР

бюллетень № 2, февраль 2007

Выпуск подготовили: Иванченко А.В., Любарев А.Е., Кынев А.В., Скосаренко Е.Е., 
Сергеев А.А., Акаевич В.Г., Кривцов В.И.

Часть III. Мониторинг выборов депутатов Законодательного Собрания Пермского края

6.1. Общая характеристика ситуации с регистрацией кандидатов

6.2. Анализ судебных дел, связанных с регистрацией кандидатов в одномандатных округах

6.2.1. Дело об отказе в регистрации кандидата И.Х. Долгова

6.2.2. Дело об отказе в регистрации кандидата А.В. Агишева

6.2.3. Дело об отказе в регистрации кандидата А.В. Черных

6.2.4. Дело об отказе в регистрации кандидата В.И. Плотникова

6.2.5. Дело о регистрации кандидата А.Л. Бурнашова

6.2.6. Дело о регистрации кандидата Д.С. Скриванова

6.2.7. Дело об отказе в регистрации М.Б. Касимова

6.2.8. Дело об отказе в регистрации кандидата И.Г. Неустроева

6.2.9. Дело об отказе в регистрации кандидата К.Н. Окунева

6.2.10. Дело об отказе в регистрации Н.Е. Каданцева

6.3. Общая правовая оценка судебных дел, связанных с регистрацией кандидатов

6.4. Оперативность принятия судебных решений

О своем выдвижении уведомили окружные избирательные комиссии 184 кандидата. В среднем это составило около 6 кандидатов на один округ. Однако выдвижение проходило неравномерно. Наибольшее число кандидатов (11) было выдвинуто в округе № 5 (в г. Перми), в среднем по г. Перми было выдвинуто 7 кандидатов на один мандат. По 10 кандидатов были выдвинуты в обоих одномандатных избирательных округах Коми-Пермяцкого округа (№ 29 и 30). В то же время всего по 3 кандидата были выдвинуты в одномандатных округах № 12, 14, 16, 18, 22 (периферийные округа севера, востока и юга края).

В процессе регистрации выбыло 39 кандидатов. Из них 10 не представили документы на регистрацию, и 29 было отказано в регистрации. Впрочем, первоначально отказано было 32, однако трем кандидатам удалось добиться регистрации через суд (А.В. Агишеву, И.Г. Неустроеву и К.Н. Окуневу, см. раздел 6.2).

После регистрации выбыли еще 3 кандидата – все по собственной инициативе. В отношении двух кандидатов (А.Л. Бурнашова и Д.С. Скриванова) в судах рассматривались дела об отмене их регистрации, однако эти дела не были доведены до конца (см. раздел 6.2).

Таким образом, в избирательных бюллетенях присутствовали 145 кандидатов, что в среднем составляло 4,8 кандидата на один мандат. При этом наибольшее число кандидатов (9) было в округе № 29, а наименьшее (2) – в округе № 14.

По субъектам выдвижения зарегистрированные кандидаты распределились следующим образом: “Единая Россия” выдвинула 24 кандидата, ЛДПР – 23, КПРФ – 11, “Союз правых сил” – 6, “Яблоко” – 4, “Патриоты России” и Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов – по 3, Аграрная партия России – 1, самовыдвиженцев среди зарегистрированных кандидатов было 73. Кандидаты от “Единой России”, ЛДПР и КПРФ (всего 58) были зарегистрированы по парламентской льготе; 54 кандидата были зарегистрированы на основании подписей избирателей и 36 – на основании избирательного залога.

Наибольшие потери в ходе регистрации понесла партия “Яблоко”: она выдвинула 10 кандидатов, документы в окружные комиссии на выдвижение подали 9, из них один не представил документы на регистрацию, и 4 получили отказы в регистрации. Позже один зарегистрированный кандидат выбыл по собственной инициативе. Неудачным был этап регистрации и для Аграрной партии России: она выдвинула трех кандидатов, а зарегистрирован был лишь один.

Значительная часть кандидатов, получивших отказы, оспаривала их в суде (см. раздел 6.2). Несколько жалоб поступило в ВИК, но комиссия оставила их без удовлетворения. Кандидат по одномандатному округу № 4 В.К. Жуков обжаловал решение ВИК в ЦИК РФ. Ему было отказано в регистрации по двум основаниям: отсутствие в заявлении о согласии баллотироваться сведений об образовании и непредставление им первого финансового отчета. ЦИК РФ пришла к выводу, что вывод об отсутствии сведений об образовании является необоснованным. Что касается финансового отчета, то ЦИК РФ установила, что отчет был представлен не полностью: в нем отсутствовали сведения об источнике поступления средств, использованных на внесение залога¹. Исходя из этого, ЦИК РФ оставил жалобу В.К. Жукова без удовлетворения, изменив лишь формулировку отказа².

В данном разделе мы анализируем 10 судебных дел, которые весьма показательны с точки зрения того, как избирательное законодательство и правоприменительная практика обеспечивают реализацию пассивного избирательного права граждан, равенство прав кандидатов и конкурентность выборов. Из них 8 дел связаны с оспариванием отказа в регистрации, 2 дела, напротив, были посвящены оспариванию решений окружных комиссий о регистрации кандидатов. Что касается предмета спора, то в шести случаях (разделы 6.2.1–6.2.6) речь шла о качестве оформления документов, представленных кандидатом, а в четырех случаях (разделы 6.2.7–6.2.10) спор возник из-за правомерности признания большого числа подписей недействительными (при этом в двух случаях в качестве дополнительных оснований для отказа в регистрации также фигурировали недостатки в оформлении документов).

Для 9 анализируемых нами дел судом первой инстанции был Пермский областной суд, одно дело рассматривалось первоначально в Суде КПАО. Региональный суд лишь в двух случаях из 8 удовлетворил жалобы кандидатов, получивших отказы в регистрации, и в одном случае из двух удовлетворил заявление кандидата об отмене решения о регистрации его соперника.

Лишь два дела закончились в суде первой инстанции: в одном случае ОИК не стала возражать против отмены ее отказного решения (см. раздел 6.2.9), в другом кандидат, получивший отказ, прекратил дальнейшую борьбу (см. раздел 6.2.7). Решения по остальным восьми делам были обжалованы в Верховный Суд РФ. Кассационная инстанция отменила четыре решения региональных судов: одно решение, в котором суд признал отказ в регистрации правомерным (см. раздел 6.2.2), одно решение об отмене отказа в регистрации (см. раздел 6.2.8) и оба решения по делам об оспаривании регистрации кандидата (см. разделы 6.2.5 и 6.2.6). Тем не менее, в результате “соломоновых” решений Верховного Суда РФ один кандидат (А.В. Агишев) был восстановлен, но и три других кандидата (А.Л. Бурнашов, Д.С. Скриванов и И.Г. Неустроев) остались в избирательных бюллетенях, несмотря на фактическое признание судом неправомерности их регистрации.

Решением ОИК № 6 от 20 октября 2006 г. кандидату И.Х. Долгову, выдвинутому КПРФ, было отказано в регистрации в связи с отсутствием среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации. Пермский областной суд 27 октября 2006 г. и Верховный Суд РФ 24 ноября 2006 г. подтвердили законность и обоснованность принятого ОИК решения. Согласно материалам дела, кандидат И.Х. Долгов не предоставил первого финансового отчета, который он был обязан предоставить для регистрации согласно Положению о выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края (п. 1 главы 17). Кандидат требовал учесть уважительность причины пропуска срока представления документов, так как был вызван в последний день регистрации в ГИБДД в качестве свидетеля по дорожно-транспортному происшествию. Но суд в своем решении сослался на то, что срок представления финансового отчета восстановлению не подлежит и является пресекательным, поэтому решение ОИК было основано на законе.

Однако внимательный анализ законодательства показывает, что вывод суда не столь очевиден. Пункт 9 ст. 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” указывает, что законом может быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение представляют первый финансовый отчет одновременно с представлением документов для регистрации (выделено нами). Следовательно, согласно логике закона финансовый отчет не является документом для регистрации. Это также следует и из п. 1 ст. 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” (в редакции от 21 июля 2005 г., действовавшей в период данных выборов), согласно которому регистрация кандидата “осуществляется соответствующей избирательной комиссией при наличии указанных в пунктах 2 и 3 статьи 33 настоящего Федерального закона заявления (заявлений) о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, сведений о размере и об источниках доходов и имуществе, а также при наличии необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, либо внесенного избирательного залога, либо решения политической партии, указанной в пункте 16 настоящей статьи”. Таким образом, данное положение также не рассматривает наличия финансового отчета в качестве обязательного условия для регистрации.

С другой стороны, п. 1 главы 19 Положения о выборах (как и многие другие законодательные акты) указывает, что первый финансовый отчет представляется для регистрации кандидата. При этом подпункт “в” п. 24 ст. 38 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, на основании которого И.Х. Долгову отказано в регистрации, дословно звучит так: “отсутствие среди документов, представленных для регистрации кандидата, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, иным законом для регистрации кандидата”.

С первого взгляда представляется, что эти нормы п. 1 и 24 ст. 38 данного федерального закона вступают в некоторую правовую коллизию. Но это не совсем верно. Да, федеральный закон разрешает устанавливать в специальном законе³ дополнительный перечень документов, представляемых для регистрации. Однако, по нашему мнению, эти документы должны иметь отношение исключительно к требованиям п. 1, т.е. к подписям, залогу или решению парламентской партии. Финансовый отчет в данном случае стоит особняком.

Из вышесказанного следует вывод, что финансовый отчет является документом, дополнительно предоставляемый кандидатом помимо документов для регистрации в установленные законом сроки. Для нарушений кандидатов в сфере финансовой отчетности предусмотрены определенные правовые последствия и санкции, но отказ в регистрации к ним не относится.

К сожалению, данная точка зрения, основанная на комплексном анализе закона, не получила распространение среди юристов. Судя по материалам дела, заявитель даже не пытался оспорить отнесение финансового отчета к документам, необходимым для регистрации.

21 октября 2006 г. решением ОИК № 29 кандидату А.В. Агишеву было отказано в регистрации. Кандидат обратился в суд Коми-Пермяцкого автономного округа, и решением суда от 30 октября 2006 г. в удовлетворении заявления ему было отказано. Верховный Суд РФ 13 ноября 2006 г. решения регионального суда и ОИК отменил и обязал зарегистрировать кандидата.

В качестве основания для отказа в регистрации было указано использование кандидатом более 5% денежных средств помимо средств избирательного фонда и внесение избирательного залога за счет средств, поступивших с нарушением установленного законом порядка. По сути же речь шла о правильности оформления платежного поручения, которым были перечислены средства в фонд кандидата. Нарушение со стороны кандидата А.В. Агишева, согласно доводам регионального суда и ОИК, состояло в том, что одно из юридических лиц – жертвователей при заполнении платежного поручения использовало сокращения, установленные Указанием Центробанка от 16 декабря 1999 г. № 339-Т (в редакции от 6 сентября 2002 г.), которое, по их мнению, не в полной мере соответствует действующей редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”. Отметка об отсутствии ограничений была составлена в следующей форме: “Г: 0%; М: 0%; И: 0%; У: нет”. Региональный суд указал, что данные отметки не затрагивают всех ограничений, установленных действующей редакцией федерального закона. По мнению суда, сокращение “У: нет” допускается для отметки об отсутствии в числе учредителей организации–жертвователя государственных и муниципальных органов, а также юридических лиц, имеющих иностранную, государственную и/или муниципальную долю в уставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов. Кроме того, из аббревиатуры наименования организации–жертвователя (ЗАО “УК “Ермак”) не следует вывод о том, что в числе ее учредителей отсутствуют благотворительные и религиозные организации. Из этого региональным судом был сделан вывод, что пожертвование внесено с нарушением закона в том смысле, что в платежном поручении сделана отметка об отсутствии не всех установленных законом ограничений. А так как оно превышает 7% от средств избирательного фонда, то кандидат обязан был вернуть пожертвование и не вправе был использовать его для внесения залога.

Верховный Суд опроверг доводы нижестоящей судебной инстанции, указав, что письмо Центробанка не противоречит действующему избирательному законодательству. Ни федеральный закон, ни региональное Положение не содержат запрета использования сокращений в платежных поручениях, более того, Указание Центробанка прямо это допускает и приводит некоторые возможные их примеры. В частности, указано, что слово “учредители” можно сократить как “У”. Кроме того, Верховный Суд РФ отметил, что в приложениях № 2 и 4 к Инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств на соответствующих выборах в примерах заполнения финансовых документах также допускается использование сокращения “У: нет”. При этом ни из одного из перечисленных актов не следует, что сокращение “У: нет” может быть использовано исключительно и только для случаев указания об отсутствии у жертвователя статуса государственных и муниципальных органов, либо иностранной, государственной и/или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале, превышающей 30%.

Определение Верховного Суда РФ является адекватной и обоснованной правовой реакцией судебной инстанции на явно предвзятые решения региональных избиркома и суда, вынесенные с целью отсеивания перспективного кандидата на выборах. В конечном результате кандидат был допущен к выборам в своем округе и одержал убедительную победу (35,1% голосов).

Решением ОИК № 7 от 13 октября 2006 г. кандидату А.В. Черных было отказано в регистрации. 18 октября 2006 г. с отказом ему в регистрации согласилась ВИК. Решением Пермского областного суда от 25 октября 2006 г. и определением Верховного Суда РФ от 17 ноября 2006 г. позиция избиркомов была признана законной.

Основанием для отказа в регистрации кандидата послужило непредставление необходимых документов:

• представлен оригинал паспорта и копия двух страниц паспорта, оригинал и копия свидетельства о регистрации по месту пребывания в г. Пермь; при этом не были представлены копии всех остальных страниц паспорта, в результате чего комиссия не смогла проверить отсутствие отметок на них;
• не представлены данные о роде занятий: в качестве основного места работы было указано: “адвокат, адвокатская палата Пермского края”, в подтверждение чего представлено адвокатское удостоверение, в котором не была указана форма адвокатского образования (адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро или юридическая консультация)⁴.

Областной суд, оценивая первое из указанных оснований для отказа в регистрации, посчитал непредставление остальных листов паспорта существенным прежде всего потому, что на одной из не представленных страниц имелся штамп о регистрации в г. Москве. Согласно мнению суда, адресом места жительства кандидата, о котором он должен был информировать избирком, является г. Москва, а г. Пермь – местом пребывания. Однако в законодательстве, которое напрямую регулирует вопросы, связанные с выбором места жительства и регистрацией граждан (Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I “О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”, ст. 2), указано, что под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно; под местом жительства понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Из материалов дела следует, что кандидат преимущественно проживает как раз в г. Перми; следовательно, именно этот адрес и является его адресом места жительства.

В отношении места работы или рода занятий областной суд, а затем и Верховный Суд РФ сочли, ссылаясь на ст. 20 Федерального закона “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”, что адвокатское удостоверение, не содержащее сведений о форме адвокатского образования, не является документом, подтверждающим место работы кандидата. При этом было проигнорировано утверждение А.В. Черных, что адвокатская деятельность является для него родом занятий.

На примере данного дела видно, как в ущерб здравому смыслу расширительно толкуются нормы законодательства. Ведь кандидат выполнил обязанность по представлению документов, требуемых законом. В течение месяца после их представления (с 12 сентября по 13 октября) ОИК не предъявляла к ним никаких претензий, и только в момент решения вопроса о регистрации выяснилось, что документы “не те”. На самом деле здесь можно было говорить не о непредставлении документов, а лишь об их неполноте, что не одно и то же. А ведь закон в действовавшей в тот период редакции в качестве основания для отказа в регистрации предусматривал лишь отсутствие документов, необходимых для регистрации⁵.

В связи с этим суду следовало бы задаться вопросом, являются ли копия страницы паспорта с отметкой о регистрации в г. Москве и документ, удостоверяющий, что кандидат имеет адвокатский кабинет, документами, необходимыми для его регистрации. По мнению Верховного Суда РФ, сославшегося на ст. 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, регистрация кандидата “возможна только после выполнения ряда мер со стороны избирательной комиссии, в том числе проверки достоверности сведений, содержащихся в представленных документах”. Однако этот вывод суда не вытекает ни из ст. 33, ни из ст. 38 указанного закона. Так, п. 6 ст. 33 прямо предусматривает возможность поступления в комиссию информации о недостоверности сведений о кандидате уже после его регистрации. Отметим также, что даже выявленная недостоверность представленных кандидатом сведений о себе не является основанием для отказа кандидату в регистрации.

Еще более странен вывод суда о том, что “в связи с отсутствием в заявлении установленных сведений окружная избирательная комиссия была лишена возможности проверить достоверность представленных кандидатом в депутаты сведений”.

Решением ОИК № 2 от 20 октября 2006 г. кандидату В.И. Плотникову было отказано в регистрации. Пермский областной суд 1 ноября 2006 г. и Верховный Суд РФ 22 ноября 2006 г. подтвердили законность и обоснованность решения ОИК.

Данное дело в некотором отношении похоже на рассмотренное в предыдущем разделе дело об отказе в регистрации кандидата А.В. Черных. Так же, как и в том деле, решение основывалось на норме, предусматривающей отказ в регистрации ввиду отсутствия документов, необходимых для регистрации, хотя речь на самом деле шла совсем о другом.

В качестве основания для отказа в регистрации В.И. Плотникова отмечено непредставление копий документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании. По сути же Плотников предоставил в ОИК дубликат аттестата о среднем образовании и копию диплома о высшем образовании. Однако в ходе проверки, которую инициировала ОИК, был сделан вывод о том, что данные документы являются недействительными. Пермский областной суд подробно исследовал доказательства и пришел к выводу, что В.И. Плотников не заканчивал школу, дубликат аттестата которой он представил. В то же время суд установил, что В.И. Плотников окончил 10-й класс другой школы и был допущен в ней к сдаче выпускных экзаменов. Сдавал ли он экзамены, суд выяснять не стал, а просто сделал вывод, что “факт наличия у Плотникова В.И. среднего (полного) общего образования … не нашел своего подтверждения в ходе судебного разбирательства”. А поскольку гражданин вправе получить высшее образование только при наличии у него среднего образования, суд решил, что “представленный им диплом ПГПУ также не подтверждает достоверности сведений об окончании им указанного учреждения и о наличии у него высшего образования”.

При этом суд признал, что из приказа ректора Пермского государственного педагогического университета, на который ссылалась ОИК, “не усматривается о признании выданного ему диплома недействительным”. В то же время суд обошел вниманием тот факт, что дубликат аттестата был объявлен недействительным приказом директора школы уже после того, как его копия была представлена в ОИК.

Однако, по нашему мнению, вопрос о том, имел ли В.И. Плотников среднее и высшее образование, не имеет отношения к делу об его регистрации в качестве кандидата в депутаты Законодательного Собрания Пермского края.

Очевидно, что отсутствие у кандидата высшего и даже среднего образования не является препятствием для реализации им пассивного избирательного права. Очевидно также, что В.И. Плотников представил все необходимые для регистрации документы, в том числе и документы, подтверждающие сведения, приведенные в заявлении о согласии баллотироваться. Недостоверность этих сведений, как и недействительность документов, их подтверждающих, не являются основанием для отказа кандидату в регистрации, а лишь обязывают соответствующую комиссию информировать об этом избирателей.

Однако суд, подменяя понятия, рассуждает: “С учетом этого, комиссия, не располагая бесспорными сведениями об образовании кандидата, вправе была исходить из того, что сведения им не представлены вообще, что являлось основанием к отказу в его регистрации. При этом суд считает, что отказ в регистрации являлся единственным решением, которое комиссия вправе была принять в данном случае… Применительно к данной ситуации, под сомнение попали сами документы, которыми кандидат подтверждал данные о себе, т.е. речь идет о порочности представленных документов, что позволяло комиссии сделать вывод об их отсутствии”.

В подтверждение своих доводов суд отмечает, что “обязанность представления сведений о кандидате в депутаты обусловлена необходимостью формирования у избирателя мнения о кандидате, как претенденте на избрание в органы власти любого уровня. Это право избирателя корреспондируется обязанностью кандидата предоставить о себе достоверные сведения, перечисленные в законодательстве, в т.ч. и сведения об образовании”. Однако, как отмечалось выше, нарушение кандидатом этих обязанностей не является основанием для такой серьезной санкции, как отказ в регистрации. Остается добавить, что сведения об образовании кандидата (в отличие от сведений о месте жительства и месте работы) не включаются в избирательный бюллетень, и ни в федеральном законе, ни в Положении о выборах нет ни одной нормы, обязывающей избирательную комиссию сообщать эти сведения избирателям.

26 октября 2006 г. по заявлению кандидата И.Н. Кожевниковой Пермский областной суд принял решение об отмене регистрации в качестве кандидата по одномандатному округу № 7 А.Л. Бурнашова. Основанием для снятия кандидата послужили непредусмотренные законом отметки в паспорте о пересечении им российско-украинской границы, что свидетельствовало, согласно решению областного суда, о недействительности паспорта. Отметим, что ОИК № 7 не стала защищать свое решение. Его представитель в суде согласился с доводом о том, что регистрация А.Л. Бурнашова была произведена с нарушением законодательства.

22 ноября 2006 г. Верховный Суд РФ решение Пермского областного суда отменил и отправил дело на новое рассмотрение. В качестве основания для отмены решения областного суда было указано, что суд не дал правовой оценки заявлению Бурнашова о том, что данные отметки внесены на основании международного договора.

Если формально оценивать указанное основание, то можно сделать вывод о том, что Верховный Суд РФ был вправе отменить данное решении суда первой инстанции на основании ст. 362 ГПК РФ, так как недействительность паспорта следует из Постановления Правительства РФ, а кандидат Бурнашов ссылался на некий международный договор, участником которого является России. Следовательно, с учетом иерархии нормативно-правовых актов региональному суду надлежало проверить это утверждение и отразить в решении.

Но, как показал анализ законодательства, международные договора, предусматривающие возможность проставления отметок о пересечении границы во внутреннем паспорте, отсутствуют (есть лишь договоренности о безвизовых пересечениях границы двух стран гражданами на основании общегражданских паспортов). Проставление же отметок в российских паспортах осуществлялось на основании одностороннего акта Украинского государства: утвержденных в Украине “Правил въезда иностранцев в Украину и их выезда из Украины и транзитного проезда через ее территорию” от 29 декабря 1995 г. № 1074, п. 24 которых предусматривал проставление в паспорте иностранца отметок “въезд” и “выезд”. Но этот односторонний документ, принятый другим государством, российский суд принимать во внимание не обязан.

Между тем, ч. 2 ст. 362 ГПК РФ говорит о том, что правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по одним только формальным соображениям. Таким образом, принятое Верховным Судом РФ решение о направлении дела на новое рассмотрение выглядит не совсем обоснованным. Ведь согласно ст. 361 ГПК РФ Верховный Суд РФ был вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в том же или ином составе судей, если нарушения, допущенные судом первой инстанции, не могут быть исправлены судом кассационной инстанции. У Верховного Суда РФ были все фактические и юридические возможности по исправлению данной “оплошности” суда первой инстанции, и в своем решении он мог оценить доводы и аргументы сторон, в частности, о наличии некого международного договора.

При этом, по нашему мнению, Верховный Суд РФ прошел мимо главного вопроса: о соразмерности допущенных нарушений и применяемых санкций. По сути, вряд ли мы можем говорить о каких бы то ни было серьезных и сознательных нарушениях со стороны кандидата Бурнашова, а только о правовой неопределенности в сфере отношений по пересечению границы, вызвавшей возникновение значительного количества подобных “испорченных” паспортов.

Кроме того, не совсем понятно, как следует применять сам п. 6 Положения о паспорте гражданина РФ, согласно которому паспорт, в который внесены сведения, отметки или записи, не предусмотренные Положением, является недействительным. Нужна ли процедура признания недействительным паспорта, кто правомочен утверждать, оценивать и, в конечном счете, признать, что в паспорте имеются не предусмотренные Положением отметки, – эти вопросы Положением не определяются, а на практике сплошь и рядом возникают, и нет единой установившейся практики по их разрешению.

Сомнительным является и утверждение суда, повторившееся и в других делах, о том, что предоставление недействительного документа “свидетельствует об его отсутствии вообще”.

Таким образом, Верховный Суд РФ пошел по наиболее простому пути, что однако, позволило А.Л. Бурнашову сохранить статус зарегистрированного кандидата.

Новое рассмотрение дела не состоялось, так как судебное заседание не удалось провести до истечения срока, когда суд вправе отменять регистрацию кандидата (не позднее чем за пять дней до дня голосования). К 24 ноября дело уже вернулось в областной суд, который назначил его рассмотрение на 27 ноября (последний день, когда можно было принять решение об отмене регистрации). Однако суду не удалось надлежащим образом уведомить о назначенном заседании кандидата А.Л. Бурнашова, и рассмотрение было перенесено на следующий день. А 28 ноября 2006 г. суду ничего не оставалось, как прекратить дело в связи с истечением предусмотренного законом срока.

Зарегистрированный кандидат С.А. Шпак обжаловал решение ОИК № 27 о регистрации Д.С. Скриванова в качестве кандидата на выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края. В качестве оснований для отмены решения ОИК в жалобах Шпака были указаны:

• Д.С. Скриванов выдал своему уполномоченному по финансовым вопросам доверенность на 4 дня раньше, чем подал в ОИК заявление о выдвижении, что по мнению заявителя свидетельствует о недействительности данной доверенности и незаконности всех действий, совершенных уполномоченным по финансовым вопросам от имени кандидата;
• Д.С. Скриванов не представил необходимый для регистрации документ о перечислении им избирательного залога; вместо него была представлена копия извещения без отметки банка, которая по закону документом о перечислении залога не является; надлежащий же документ был представлен в ОИК в последний день представления документов для регистрации вечером 18 октября 2006 г. бухгалтером ОИК, а не лично Скривановым;
• не представлены в надлежащем виде достоверные сведения об основной работе кандидата: в трудовой книжке отсутствует дата ее заполнения, отсутствует запись об увольнении с предыдущего места работы, при этом есть следующая запись о работе кандидата в ОАО “Молкомбинат “Кунгурский” в качестве председателя совета директоров;
• не указаны сведения об уровне образования кандидата: есть только указание на окончание Пермского государственного университета по квалификации юрист, полученная специальность – правоведение, но нет указания, что это высшее образование.

Решением Пермского областного суда от 10 ноября 2006 г. заявление Шпака было оставлено без удовлетворения. Шпак подал на решение областного суда кассационную жалобу. Верховный Суд РФ в своем определении от 28 ноября 2006 г. согласился с областным судом в отношении доводов, касающихся сведений об образовании. При этом Верховный Суд РФ не дал никакой оценки доводам, касающимся недействительности доверенности уполномоченного по финансовым вопросам. Что касается представления документа о перечислении залога не лично кандидатом, то из определения кассационной инстанции невозможно понять, согласна ли она с выводами областного суда.

В то же время Верховный Суд РФ не согласился с позицией областного суда, согласно которой кандидатом была выполнена обязанность о подтверждении сведений об основном месте работы в качестве председателя совета директоров ОАО “Молкомбинат “Кунгурский” путем представления копии трудовой книжки, в которой указана данная должность. Доводы заявителя, по мнению Верховного Суда РФ, подтверждаются рядом фактов: отсутствие в трудовой книжке сведений об увольнении кандидата с прежнего места работы (ЗАО “Дартс”); нарушения в оформлении трудовой книжки (отсутствует дата выдачи, нет указания на “дубликат”, отсутствует подпись ее владельца, трудовая книжка заверена печатью ЗАО “Дартс”, а не печатью организации по первому месту работы); в сведениях об источниках доходов также указано ЗАО “Дартс”. Все это с учетом положений ст. 67 Федерального закона “Об акционерных обществах”, определяющих правовой статус председателя совета директоров, подтверждает, по мнению Верховного Суда РФ, что кандидат не состоял в трудовых отношениях с ОАО “Молкомбинат “Кунгурский”. При этом Верховный Суд отметил, что ходатайства представителя заявителя об истребовании в этой связи ряда документов были оставлены судом без удовлетворения.

Таким образом, Верховный Суд РФ признал, что выводы Пермского областного суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, и отменил указанное решение. Однако ввиду того, что судебное заседание состоялось за четыре дня до дня голосования, а в соответствии с ч. 9 ст. 260 ГПК РФ решение по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) принимается судом не позднее, чем за пять дней до дня голосования, Верховный Суд РФ прекратил производству по делу в результате наступления отмеченных пресекательных сроков.

Таким образом, регистрация Д.С. Скриванова фактически была признана незаконной, тем не менее, он сохранил статус зарегистрированного кандидата.

Данное дело отличается от рассмотренного в предыдущем разделе дела о регистрации А.Л. Бурнашова (а также ряда анализируемых нами других дел) тем, что здесь ОИК и областной суд выступали на стороне кандидата, а Верховный Суд РФ, напротив, формально выступил за отмену его регистрации. В этой связи особенно интересен тот факт, что необходимый для регистрации кандидата документ был представлен в ОИК бухгалтером комиссии. В других рассмотренных нами случаях окружные комиссии не оказывали помощи кандидатам и, ссылаясь на положения закона, отмечали, что представление документов – обязанность кандидата.

Нельзя не согласиться с выводом обоих судов о том, что указание кандидатом на окончание им университета вполне достаточно и без расшифровки, что это – высшее образование. Однако если бы ОИК и суд применяли тот же бюрократический подход, как например, в деле об отказе регистрации А.В. Черных (см. раздел 6.2.3), то их вывод мог быть другим.

Что касается нарушений, связанных с представлением копии трудовой книжки с сомнительными записями, то выше мы уже высказывали свои соображения о том, что это может расцениваться лишь как недостоверность представленных сведений, но не как основание для отказа в регистрации или отмены регистрации. Однако Верховный Суд РФ в данном случае последователен, чего не скажешь о Пермском областном суде, который при подобных обстоятельствах принял решения не в пользу кандидатов А.В. Черных (см. раздел 6.2.3), В.И. Плотникова (см. раздел 6.2.4) и А.Л. Бурнашова (см. раздел 6.2.5)⁶.

В отношении факта непредставления кандидатом документа о внесении избирательного залога Верховный Суд РФ, ссылаясь на п. 5 ст. 33 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, отметил, что указанный документ кандидат обязан был представить лично. Между тем, эта статья закона касается исключительно представления документов для выдвижения, а не для регистрации. Однако, в соответствии с законом, представлять документы в ОИК, помимо кандидата, был вправе его уполномоченный представитель, но никак не бухгалтер комиссии. И этот факт можно было бы считать достаточным основанием для отказа в регистрации – в рамках того жесткого подхода, который практикуется на российских выборах вообще и на выборах в Пермском крае в частности⁷. Ибо избирательное законодательство предусматривает, что избирательный залог считается внесенным в случае представления кандидатом в соответствующую избирательную комиссию копии платежного документа с отметкой банка. По нашему мнению, главным обстоятельством, имеющим отношение к вопросу о регистрации кандидата, должен быть сам факт перечисления средств в качестве избирательного залога, однако в настоящее время этот вопрос в соответствии с буквой закона решается иначе.

Решением ОИК № 9 от 28 октября 2006 г. кандидату М.Б. Касимову, выдвинутому партией “Яблоко”, было отказано в регистрации. Оснований для отказа было два: выявление более 10% недействительных подписей избирателей (22 из 156 проверенных) и представление просроченного паспорта: за три месяца до выдвижения кандидату исполнилось 45 лет, но он забыл обменять паспорт на новый; спустя несколько дней после своего выдвижения Касимов получил новый паспорт и сообщил об этом в ОИК. На заседании комиссии кандидат отмечал, что ошибки в подписных листах носят технический характер, и привел на заседание 8 избирателей, чьи подписи были “забракованы”, которые подтвердили, что подписи в поддержку Касимова ставили. Однако комиссия с доводами кандидата не согласилась⁸.

М.Б. Касимов 7 ноября 2006 г. обратился в Пермский областной суд, который определением от 13 ноября 2006 г. прекратил производство по делу на основании пропуска кандидатом установленного ч. 2 ст. 260 ГПК РФ 10-дневного срока для обращения в суд.

По мнению судьи А.А. Титовца, срок для обращения истекал 6 ноября 2006 г. То обстоятельство, что этот день был выходным (воскресенье), суд не принял во внимание, утверждая в своем решении, что “при окончании срока в нерабочий день перенос срока на следующий рабочий день не допускается в силу того, что такое не предусмотрено законом, а согласно п. 11 ст. 75 Закона [имелся в виду Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав…”] суды организуют работу в выходные дни”. При этом в решении есть ссылка на приказ по Пермскому областному суду об организации работы в выходные дни 4, 5 и 6 ноября 2006 г.

Между тем, эта позиция областного суда не соответствует действующему законодательству и всей общепринятой практике рассмотрения дел и применения процессуальных сроков. Во-первых, утверждая об истечении срока 6 ноября, суд ссылался на п. 1 ст. 11¹ Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, где речь идет об исчислении сроков, которые должны осуществляться со дня наступления какого-либо события, в то время как ему следовало применить п. 4 данной статьи, который говорит, что “если какое-либо действие может (должно) осуществляться не позднее чем через определенное количество дней, то … первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления этого события, а последним – день, следующий за днем, в который истекает указанное количество дней”. Таким образом, срок подачи заявления должен был начаться 29 октября (первый день) и заканчиваться 7 ноября (десятый день).

Во-вторых, указанная норма п. 11 ст. 75 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…” направлена исключительно на судебные органы, на то, чтобы сами суды смогли своевременно выполнять установленные сроки для рассмотрения жалоб. К кандидатам это положение ни в коей мере не относится, что следует прямо из текста самой нормы (“суды обязаны”); кандидаты при этом совершенно не должны выяснять, организуют ли суды работы в те или иные выходные дни⁹.

В-третьих, ГПК РФ в ч. 2 ст. 108 установил общие процессуальные правила, согласно которым в случае, если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается следующий за ним рабочий день. И это правило действует на территории всего государства при исчислении окончания любого процессуального срока, приходящегося на выходной день. Никаких исключений из этого правила законом не предусмотрено, и факт организации работы Пермского областного суда в этот день не может перечеркнуть норму, установленную федеральным законом. Игнорирование судом данного положения ГПК РФ само по себе удивительно. Если можно предполагать, что судья плохо знает избирательное законодательство, то незнание им норм ГПК РФ должно быть полностью исключено.

Таким образом, прекращение производства по делу на основании пропущенного кандидатом срока является прямым нарушением норм гражданского процессуального законодательства и соответственно нарушением конституционного права гражданина на судебную защиту.

Отметим, что и в ряде других рассмотренных нами дел представители окружных избирательных комиссий предлагали прекратить дело, доказывая, что кандидат пропустил срок подачи заявления. Однако в тех случаях суд с этими доводами не соглашался, по-видимому, из-за грамотного оппонирования заявителей или их представителей. Неудачу М.Б. Касимова (как, вероятно, и других кандидатов от партии “Яблоко”, получивших отказы в регистрации) можно объяснять слабым юридическим сопровождением “яблочной” кампании. Это обстоятельство однако не снимает ответственности с судей, которые обязаны защищать права граждан и должны разбираться в законе лучше, чем граждане, не имеющие юридического образования.

Оспаривать определение Пермского областного суда М.Б. Касимов не стал¹⁰, по-видимому, разуверившись в возможностях российского правосудия. И его можно понять. На определение областного суда он мог подать лишь частную жалобу, и если бы Верховный Суд РФ ее удовлетворил, предстояло бы рассмотрение дела в областном суде по существу. Учитывая предвзятое отношение суда, трудно было рассчитывать на положительный результат, а значит, потребовалась бы еще и кассация в Верховный Суд РФ. Даже если бы этот суд решил дело в пользу кандидата, времени на ведение кампании все равно не осталось бы.

Решением ОИК № 4 от 26 октября 2006 г. кандидату И.Г. Неустроеву, выдвинутому “Союзом правых сил”, было отказано в регистрации. Пермский областной суд 13 ноября 2006 г. отменил это решение и обязал комиссию зарегистрировать кандидата, причем решение суда было обращено к немедленному исполнению. ОИК зарегистрировала кандидата, но подала кассационную жалобу на решение областного суда. Верховный Суд РФ, рассмотрев 30 ноября 2006 г. кассационную жалобу ОИК, отменил решение областного суда и направил дело на новое рассмотрение.

Главным основанием для отказа в регистрации кандидата послужило выявление более 10% недействительных подписей избирателей. ОИК признала недействительными 86 подписей (что составляло 54% от числа отобранных), при этом 85 подписей были “забракованы” из-за того, что сведения о лице, осуществляющем сбор подписей избирателей, указаны не в полном объеме или не соответствуют действительности, в том числе: при указании места жительства отсутствует наименование субъекта РФ – 41 подпись; отсутствуют сведения о коде подразделения органа, выдавшего паспорт, – 23 подписи; неполные данные в сведениях о годе рождения сборщика подписей – 11 подписей; год рождения сборщика подписей не соответствует действительности – 10 подписей. Вторым основанием для отказа стало отсутствие среди документов, представленных для регистрации, необходимых документов: кандидат не представил трудовую книжку, а только заверенную копию ее титульного листа и листов с указанием текущего вида деятельности.

Областной суд не согласился с обоими основаниями для отказа в регистрации. Относительно нарушения по непредставлению всей трудовой книжки в подтверждение сведений о работе суд указал, что ни из Федерального закона, ни из регионального Положения о выборах не следует, что единственным документом, который подтверждает сведения об основной работе, является трудовая книжка. Таким образом, представив надлежащим образом заверенную с места работы копию трудовой книжки, кандидат полностью выполнил возложенные на него обязанности по подтверждению сведений о роде деятельности.

Довод представителя ОИК о том, что в отсутствие копии трудовой книжки в полном объеме у комиссии оставались сомнения в том, что указанная кандидатом должность могла быть не последней, был попросту смехотворным или, как отмечено в решении областного суда, “надуманным”, учитывая, что кандидат работал заместителем председателя комитета Законодательного Собрания Пермской области. При этом суд отметил, что в распоряжении ОИК был заверенный ВИК список кандидатов, выдвинутых “Союзом правых сил”, где также значилась должность кандидата.

Что касается признания недействительными 86 подписей, то областной суд согласился признать таковой только одну подпись. Суд посчитал, что подход комиссии к проверке подписей был “слишком формальным”. По мнению суда, отсутствие в адресе сборщика подписей указания на субъект РФ (Пермский край) не может свидетельствовать о неполноте сведений о сборщике, поскольку г. Пермь, где проживает сборщик, – единственный в Российской Федерации. Отсутствие указания на код органа, выдавшего паспорт, не позволяет усомниться в индивидуальности данного документа, поэтому суд счел данное нарушение не существенным. Описки в указании года рождения сборщиков подписей также, по мнению суда, нельзя было квалифицировать как неполноту или недостоверность сведений о них, поскольку во всех остальных листах этих же сборщиков было указано все верно, и комиссия имела возможность проверить соблюдение главного требования закона: о том, что возраст гражданина дает ему право собирать подписи.

Однако Верховный Суд РФ усмотрел в данном решении Пермского областного суда нарушение норм материального и процессуального права. Отметив, что областной суд не сослался на нормы материального права, которым он руководствовался при вынесении решения, Верховный Суд РФ счел, что в соответствии с буквой закона все подписи в подписном листе с неточными данными о сборщике должны признаваться недействительными.

Что касается нарушения норм процессуального права, то в определении Верховного Суда РФ отмечено, что кандидат ссылался на нарушения, допущенные ОИК при проверке его подписных листов и принятии решения об отказе в регистрации, однако протокол заседания избирательной комиссии, который бы позволил суду проверить эти доводы, представлен не был; это послужило основанием для отмены решения суда согласно ст. 362 ГПК РФ.

Данное дело имеет несколько юридических аспектов. Мы можем согласиться с выводом областного суда о том, что подход ОИК к проверке подписных листов был формальным. К сожалению, такова повсеместная практика, и она находит основание в жестких нормах избирательного законодательства. В решении областного суда содержатся разумные апелляции к тем целям, которые несут в себе установленные правила сбора подписей, в частности: идентифицировать личность сборщика подписей и его правосубъектность на осуществление действий по сбору подписей¹¹. Однако Верховный Суд РФ предпочел апеллировать к букве, а не к духу закона.

С другой стороны, может вызвать удивление то, что Верховный Суд РФ отметил процессуальные нарушения, касающиеся непредставления ОИК протокола заседания. Ведь этот документ должен был быть представлен со стороны ОИК, и именно на ОИК согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ возлагалось бремя доказывания законности оспариваемых действий и решений. Во-вторых, вряд ли протокол ОИК мог пролить свет на обсуждаемые вопросы, поскольку существенные претензии кандидата касались главным образом действий комиссии до проведения заседания.

Однако, если бы Верховный Суд РФ не выявил процессуальные нарушения, то, в соответствии с логикой его рассуждений, он был обязан не только отменить решение областного суда, но и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления И.Г. Неустроева, что должно было повлечь отмену его регистрации. При этом оставалось неясным, можно ли за два дня до дня голосования отменять регистрацию кандидата. Формально соответствующие нормы избирательного законодательства и ГПК РФ распространяются только на решение по заявлению об отмене регистрации, но не на решение по жалобе на отказ в регистрации, однако фактически, с учетом немедленного исполнения решения областного суда, речь шла об отмене регистрации. И Верховный Суд РФ принял “соломоново” решение о направлении дела на новое рассмотрение, прекрасно зная, что сроки вышли и новое рассмотрение невозможно.

Впрочем, в этом решении Верховного Суда РФ была определенная логика. Областной суд счел незаконным основания для признания подписей недействительными, и при таких обстоятельствах действительно не имело значения, были ли допущены ОИК процедурные нарушения. Однако если комиссия была права в отношении квалификации данных подписей, то следовало еще проверить, не было ли с ее стороны таких нарушений, которые могли повлиять на ее решение. К таким нарушениям можно отнести нарушения при жеребьевке, которые могли привести к отбору заведомо уязвимых подписных листов.

Таким образом, Верховный Суд РФ не удовлетворил требование ОИК об отказе в удовлетворении заявления И.Г. Неустроева и о повороте исполнения решения областного суда (т.е. об отмене решения ОИК о регистрации кандидата). В результате, хотя решение Верховного Суда РФ и было формально направлено на отмену регистрации кандидата, оно, к счастью для кандидата, никаких юридических последствий не имело. И.Г. Неустроев сохранил статус зарегистрированного кандидата и смог участвовать в выборах.

Решением ОИК № 5 от 23 октября 2006 г. кандидату К.Н. Окуневу было отказано в регистрации. Основанием послужило выявление 13,3% недействительных подписей. Пермский областной суд 13 ноября 2006 г. признал решение комиссии незаконным и обязал ОИК зарегистрировать кандидата. Кассационная жалоба на это решение не подавалась, Окунев был зарегистрирован и по результатам голосования стал депутатом Законодательного Собрания.

ОИК сочла недействительными 18 подписей, из них в 11 были указаны сведения об избирателях, не соответствующие действительности, и 5 подписей были “забракованы” из-за отсутствии в данных сборщика кода органа, выдавшего паспорт.

Кандидат оспорил признание недействительными 6 подписей избирателей. В одном случае все сведения были указаны в полном соответствии с паспортом избирателя, в то время как в справке из органов внутренних дел, на которой комиссия основывала свое решение, содержалась ошибка. В пяти других случаях имели место неточности: “Полуэтова” вместо “Полуэктова”, “Динисова” вместо “Денисова”, “Галина” вместо “Галия”, “Ивановна” вместо “Яковлевна”, “2” в последней цифре года рождения вместо “9”. Отметим, что если в первых двух случаях очевидна описка, то в остальных вопрос более спорный.

Суд очень удачно, на наш взгляд, побил одну букву закона другой буквой. Он отметил, что Положение о выборах основанием для признания подписи недействительной считает “указание избирателем в подписном листе сведений, не соответствующих действительности”. Исходя из буквального прочтения данной нормы и основываясь на свидетельских показаниях избирателей, чьи подписи был “забракованы”, суд сделал вывод, что избиратели сами не заполняли данные о себе, а диктовали их сборщикам (что не противоречит закону), и при этом они правильно указывали свои данные, а ошибки допустили сборщики. Основываясь на таком подходе, суд признал действительными и эти пять подписей, в результате число недействительных подписей сократилось до 12, что составило 8,9%.

К.Н. Окунев пытался оспорить также признание недействительными 5 подписей из-за неуказания сборщиком кода органа, выдавшего паспорт, однако суд в этом вопросе согласился с ОИК. Интересен и показателен тот факт, что в тот же самый день в том же самом суде, но другим судьей по делу об отказе в регистрации И.Г. Неустроева по этому вопросу было принято противоположное решение. Впрочем, с тем решением Верховный Суд РФ не согласился (см. предыдущий раздел).

Решением ОИК № 21 от 25 октября 2006 г. кандидату Н.Е. Каданцеву было отказано в регистрации. Решением Пермского областного суда от 3 ноября 2006 г. и определением Верховного Суда РФ от 17 ноября 2006 г. кандидату было отказано в удовлетворении его требований о признании решения ОИК незаконным.

Основанием для отказа в регистрации послужило выявление более 10% процентов недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранных для проверки. ОИК признала недействительными 45 подписей из 148 проверенных, из них 44 подписи были признаны недействительными только потому, что в графе о месте жительства избирателя не было указано наименование субъекта РФ (а указано только г. Кунгур). Заявитель в жалобе отметил, что г. Кунгур является единственным населенным пунктом с таким названием не только в Пермском крае, но и во всей Российской Федерации.

Однако суд, как и ОИК, основывался на положении п. 5 ст. 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав…”, которое включает наименование субъекта РФ в понятие “адрес места жительства”. С другой стороны суд вынужден был учитывать и положение п. 8 ст. 37 того же закона, которое требует указывать в подписном листе адрес места жительства, указанный в паспорте (или документе, заменяющем паспорт) гражданина. Таким образом, в суде необходимо было установить, было ли указано наименование субъекта в паспортах избирателей, поставивших свои подписи в поддержку кандидата. Для этого судом были запрошены оттиски штампов органа регистрации граждан в г. Кунгур, в которых, как отмечено в судебном решении, субъект РФ был указан.

Между тем, прямой и безусловной связи между штампами и оттисками, представленными органом регистрации, и паспортами избирателей, отдавших свои подписи в поддержку регистрации кандидата, нет и не может быть. Штампы регистрационных органов могли изменяться с течением времени¹²; в суде не было установлено и доказано, что именно представленные в суде оттиски штампов наличествовали в паспортах указанных избирателей. При этом, согласно ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, именно ОИК обязана была доказывать законность оспариваемых действий и решений и представить безусловное доказательство того, что в рассматриваемых подписях адрес места жительства избирателей был указан не так, как он указан в паспорте конкретных граждан. В суде этого доказано не было, следовательно, в суде не были доказаны обстоятельства, имеющие значение для дела, а это является безусловным основанием для отмены принятого решения, чего Верховный Суд РФ не сделал.

Кроме того, даже если и были бы доказаны надлежащим образом указанные обстоятельства, все равно возникает вопрос о соответствии решения ОИК той цели, которую закладывал законодатель при введении нормы об указании адреса избирателя. Очевидно, что цель состояла в возможности идентификации личности избирателя. Эти цели выполнялись в нашем случае и при отсутствии указания наименования субъекта РФ. Ввиду всех этих обстоятельств отказ в регистрации Н.Е. Каданцева нельзя считать оправданным.

Как видно из анализа судебных дел, рассмотренных в разделе 6.2, для отказа в регистрации кандидата (или попытки отмены решения о его регистрации) использовались в основном два повода: отсутствие среди представленных документов какого-либо документа, необходимого для регистрации, и большая доля недействительных подписей.

Оценивая эти основания, послужившие причиной для лишения граждан возможности реализовать их пассивное избирательное право, стоит отметить “размытость” их правовых рамок. Под понятие непредставления всех необходимых документов часто подтягивались самые ничтожные недостатки выявленных документов (в частности, непредставление копий чистых листов паспорта либо проставленные в паспорте кандидата отметки о пересечении российско-украинской границы). Аналогично для признания недействительными подписей избирателей часто использовались ошибки или пропуски, никак не препятствующие идентификации избирателя. Показательно, что в рассмотренных делах не было речи о том, что подписи поддельные, а лишь об описках, об отсутствии указания в адресе субъекта РФ и т.п.

Такой бюрократический подход к вопросам, касающимся реализации конституционных прав граждан, нельзя признать правомерным. При изучении большинства дел создавалось впечатление, что избирательные комиссии искали самый ничтожный повод, чтобы не допустить определенного кандидата до выборов, и иногда этот повод просто придумывался и подтягивался к основаниям, предусмотренным законом. Кассационная же инстанция по большинству дел дублировала решение регионального суда, фактически не давая правовой оценки доводам, изложенным кандидатами, либо просто уходила от ответа, используя возможности, предоставленные законом.

Между тем, к таким вопросам необходимо подходить, исходя из конституционных принципов, определяющих выборы как высшее непосредственное выражение власти народа и закрепляющих право граждан быть избранными в органы власти. Закон может (и в соответствующих обстоятельства должен) устанавливать определенные требования к гражданам, которые хотят баллотироваться на выборах. Однако эти требования должны быть направлены исключительно на то, чтобы отсеять несерьезных кандидатов, которые заведомо не имеют и не смогут получить поддержки значительной части избирателей. Именно с этой целью установлены три альтернативных основания для регистрации: подписи избирателей, избирательный залог, выдвижение парламентской партией.

А что мы видим на примере выборов в Законодательное Собрание Пермского края? Возьмем пять кандидатов, которым все же удалось участвовать в выборах. Одного из них восстановил Верховный Суд РФ (в то время как ОИК и региональный суд решили не допускать его к выборам), одного – областной суд. Три кандидата остались в бюллетенях лишь из-за истечения срока, в течение их можно было снять, т.е. их регистрация фактически была признана незаконной. Из этих пяти кандидатов четверо (А.В. Агишев, А.Л. Бурнашов, К.Н. Окунев и Д.С. Скриванов) были избраны, получив по итогам голосования от 35,1 до 62,85% голосов, а пятый (И.Г. Неустроев) занял второе место, получив 29,1% голосов. Таким образом, все они были серьезными кандидатами, пользовавшимися поддержкой избирателей. И как соотносятся с этой поддержкой факты о незаконном штампе в паспорте одного из них или об отсутствии указания субъекта РФ в адресе сборщика подписей?

Трудно судить том, насколько серьезной поддержкой избирателей пользовались все те кандидаты, которые не были допущены до выборов. Однако в отношении некоторых из них наличие такой поддержки очевидно. Это касается, например, депутата Законодательного Собрания Пермской области последнего созыва В.И. Плотникова, достаточно популярного в г. Перми (о его поддержке косвенно можно судить хотя бы по тому, что в округе, где он не был допущен к выборам, сорвалась явка), и лидера территориального общественного самоуправления микрорайона М.Б. Касимова, в марте 2006 г. избранного депутатом Пермской городской Думы.

Отметим, что регистрацию на основании подписей успешно проходят многие кандидаты, не пользующиеся поддержкой избирателей. Так, та же ОИК № 4, что отказала в регистрации И.Г. Неустроеву, зарегистрировала А.С. Глухову и И.В. Лежневу, признав, что они собрали более 800 подписей избирателей. Но на выборах первая получила 743 голоса, а вторая – 364 голоса, т.е. значительно меньше, чем представила подписей. Аналогично в округе № 5, где было первоначально отказано в регистрации К.Н. Окуневу, был зарегистрирован на основании представленных 715 подписей В.И. Бузмаков, получивший на выборах 563 голоса. Все это свидетельствует либо о неравном отношении избирательных комиссий к разным кандидатам, либо о принципиальной порочности системы регистрации по подписям.

Главный смысл проверки подписных листов состоит в том, чтобы убедиться, что кандидат действительно получил поддержку определенного числа избирателей. Данные об избирателях и сборщиках подписей важны не сами по себе, а лишь для обеспечения возможности проверки. Поэтому не выдерживает никакой критики признание недействительной подписи из-за таких описок и неполных данных, которые не препятствуют однозначной идентификации избирателя (например, по такому основанию, как отсутствие указания в адресе субъекта РФ в тех случаях, когда нет никаких сомнений относительно этого субъекта РФ).

И, тем более, неприемлем отказ в регистрации из-за недостатков в документах, не имеющих отношения к основаниям для регистрации (подписи, залог, выдвижение партией). Отметим, что с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ из оснований для отказа в регистрации была правомерно исключена недостоверность сведений о кандидате. Однако анализируемая нами судебная практика показывает, что избирательные комиссии и суды по-прежнему руководствуются этим основанием, лишь формально модифицировав его в отсутствие документов, подтверждающих достоверность сведений. При этом как отсутствие документов трактуется представление недействительных документов, а недействительными они считаются только потому, что подтверждают недостоверные сведения. Круг замыкается.

По нашему мнению, отказ в регистрации (как и отмена регистрации) может быть санкцией лишь за нарушение избирательного законодательства. Мы же видим, что избирательные комиссии и суды лишают граждан возможности реализовать свое конституционное право за любые прегрешения (и серьезные, и совсем пустяковые): пропуск срока обмена паспорта, фактическое проживание не по месту постоянной регистрации, манипуляции с документами об образовании – и даже за то, что соответствующие ведомства не урегулировали вопрос об оформлении пересечения российско-украинской границы.

Фактически же нечеткость избирательного законодательства и расширительное толкование его репрессивных положений приводит к тому, что не допустить до выборов можно любого кандидата, если только хорошенько покопаться во всех представленных им документах и во всех нюансах его биографии. Такая ситуация весьма выгодна для власти, поскольку позволяет ей через зависимые от нее правоприменительные органы не допускать до выборов не угодных ей кандидатов. Однако, как показывает пример Д.С. Скриванова, серьезные огрехи при большом старании можно найти и у фаворитов власти¹³.

Между тем, еще в 2002 г. Конституционный Суд РФ отметил, что “отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации”¹⁴. По нашему мнению, это правило должно относиться и к случаям отказа в регистрации, когда такой отказ (как это было в большинстве рассмотренных нами случаев) выступает в качестве санкции за то или иное нарушение закона. Кроме того, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 6 марта 2000 г. отмечалось, что “согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)… Без наличия вины кандидата … права избирателей … не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным”¹⁵. Однако вопрос о наличии вины кандидата в допущенных им нарушениях (например, в том, что в его паспорте стоит украинский штамп) судами обычно даже не ставится.

Безусловно, необходимо устанавливать четкие и определенные правила для участников выборов, которые следует выполнять всем субъектам избирательной кампании. Однако недопустима ситуация, когда единственной санкцией за любое маломальское нарушение становится отказ в регистрации или отмена регистрации. При определении санкции необходимо строго следовать принципу соразмерности. Этот принцип нужно четко ввести в избирательное законодательство и контролировать в правоприменительной практике. В противном случае выборы могут быть лишены реальной конкурентности и превратятся в чистую декорацию.

Не вызывает сомнения то, что судебные решения в ходе избирательных кампаний должны приниматься как можно более оперативно. С этой целью в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав…” и ГПК РФ предусмотрены сокращенные сроки как для подачи жалоб, так и для рассмотрения дел. В частности, заявление, касающееся решения избиркома о регистрации или отказе в регистрации, может быть подано в течение 10 дней со дня принятия данного решения; заявление должно быть рассмотрено и разрешено в течение 5 дней со дня его поступления; судья обязан по истечении срока на кассационное обжалование переслать жалобу в кассационную инстанцию; кассационная жалоба может быть подана в течение 5 дней со дня принятия судом решения и рассмотрена в течение 5 дней со дня ее поступления.

Казалось бы, все продумано. Однако, как показывает опыт, рассмотрение дел, в том числе и кассационных жалоб, затягивается. В результате кассационная инстанция иногда вынуждена принимать свои определения незадолго до дня голосования, когда уже трудно или невозможно (из-за запрета снимать кандидата позднее чем за пять дней до дня голосования) его реализовать. Именно так получилось с делами о регистрации А.Л. Бурнашова, Д.С. Скриванова и И.Г. Неустроева. Почему это происходит?

В табл. 2 представлена хроника рассмотрения дел, связанных с регистраций кандидатов на выборах депутатов Законодательного Собрания Пермского края. Как видно из таблицы, Верховный Суд РФ во всех случаях соблюдал пятидневный срок рассмотрения кассационных жалоб. Однако период от принятия решения судом первой инстанции до поступления дела в Верховный Суд РФ в ряде случаев был явно затянутым. Если исходить из норм ГПК РФ, он должен был составлять 5 дней плюс время на пересылку (которое, к сожалению, в законе не регламентировано)¹⁶. Однако мы видим, что для дела, которое рассматривал Суд КПАО, данный период составлял 9 дней – и это оказалось минимальным сроком. Для дел, рассматривавшихся Пермским областным судом, минимум составлял 10 дней (как будто из Кудымкара до Москвы быстрее добираться, чем из Перми), но в некоторых случаях указанный период растягивался до 22 (в деле о регистрации А.Л. Бурнашева) и 24 дней (в деле об отказе в регистрации И.Х. Долгова).

По нашим данным задержки были связаны в основном с несоблюдением Пермским областным судом сроков пересылки дел в Верховный Суд РФ. Это, в частности, касается дела об отказе в регистрации В.И. Плотникова, представитель которого даже обращался по этому поводу к заместителю председателя областного суда, и дела об отмене регистрации А.Л. Бурнашова, когда суд долго рассматривал замечания представителя кандидата на протокол судебного заседания.

В целом же приходится признать, что оперативность прохождения судебных дел, связанных с регистрацией кандидатов, остается неудовлетворительной. Необходимо либо уточнить некоторые нормы ГПК РФ, либо принять специальное решение высшей судебной инстанции.

продолжение