Аналитическая записка
по вопросу правового регулирования статуса Федерального Собрания
Российской Федерации

Для конституционного права традиционным является регулирование статуса высшего законодательного органа. В Конституциях РСФСР и СССР ведущее место принадлежало нормам о правовом положении Съездов Советов и Верховных Советов в качестве "центров" представительной системы страны с официальным признанием теории разделения властей. Причем ни одна из Советских конституций даже не содержала понятия "представительные органы". Назначение высших законодательных органов меняется. Теперь в Конституции Российской Федерации содержатся иные характеристики.
          Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет статус Федерального Собрания, что позволяет вести речь о конституционном статусе парламента. Рассматривать и анализировать конституционно-правовой статус Федерального Собрания можно только в тесной связи с принципиальными положениями, содержащимися в Конституции Российской Федерации. Положения статьи 10 об осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также статьи 11 об осуществлении государственной власти Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, судами характеризуют новый подход к определению места и роли представительного и законодательного органа Российской Федерации.
          Из сферы ведения Федерального Собрания исключены в значительной мере исполнительные и распорядительные функции, характерные для Верховного Совета. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации. Создан парламент, который соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали. Нормы конституционного законодательства являются основополагающими для деятельности представительного органа Российской Федерации.
          Статус Федерального Собрания не исчерпывается конституционными нормами, скорее всего их следует рассматривать как основу его правового положения. И здесь существует два канала формирования этого статуса: во-первых, с помощью норм Регламентов палат (хотя это нормы внутренней организации палат, их значение выходит за стены парламента) и, во-вторых, путем уточнения характеристики Федерального Собрания в других законах. Например, в тематических федеральных законах также регулируется предметная деятельность парламента в области бюджета (Бюджетный кодекс), обороны и безопасности и др. немаловажное значение имеют и акты отраслевого законодательства. Дальнейшее развитие компетенции федерального парламента происходит в этих актах.
          Однако конституционные положения о Федеральном Собрании должны получить дальнейшее развитие в федеральном конституционном законе. Такие законы регламентируют вопросы правого статуса органов государственной власти, основных параметров организации их деятельности. Их принятие направлено на обеспечение стабильности и эффективности функционирования важнейших государственных институтов. К настоящему времени уже принят целый ряд федеральных конституционных законов: "О Правительстве Российской Федерации", "О Конституционном Суде Российской Федерации", «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и др. Однако федеральные конституционные законы должны воплощать всю систему федеральных органов государственной власти. Поэтому необходимо скорейшее принятие не только федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации", но и федерального конституционного закона "О Президенте Российской Федерации".
          Следует особо подчеркнуть, что статус Федерального Собрания Российской Федерации должен регулироваться не просто федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это связано, в том числе и с тем, что федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия - двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думой и тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации. Такой усложненный порядок его принятие будет способствовать его стабильности, поскольку его нельзя будет изменить простым большинством парламентариев по сиюминутным политическим причинам, а потребует консолидации политических сил в Федеральном Собрании. Следует также отметить, что в отношении этого вида федеральных законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент России не наделен правом использовать вето. Весьма важно и то, что федеральные конституционные законы имеют большую юридическую силу чем простые федеральные законы, но меньшую чем Конституция Российской Федерации.
          Необходимо заметить, что в 1999 году группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации во главе с Е.Б. Мизулиной по эгидой ТАСИС был разработан проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации». Однако уже во время экспертным сообществом обсуждения этого законопроекта по нему были высказаны серьезные замечания. В первую очередь, эти замечания были вызваны попыткой без достаточной адаптации использовать зарубежный опыт парламентаризма. Кроме того, за время, прошедшее с момента появления данного законопроекта, политическая и экономическая ситуация в стране претерпела значительные изменения. Поэтому законопроект «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» к настоящему времени несколько устарел. Его концептуальные положения требуют серьезной корректировки, а содержательная часть не в полной мере определяет место и роль Федерального Собрания Российской Федерации.
          Анализ конституционных норм дает основание для выделения в статусе Федерального Собрания следующих элементов:
- официальной конституционной характеристики Федерального Собрания как парламента России, как ее представительного и законодательного органа. Таков смысл нормы-дефиниции, содержащейся в статье 94 Конституции Российской Федерации;
- структуры парламента как двухпалатного органа;
- порядка формирования Федерального Собрания;
- порядка деятельности палат Федерального Собрания;
- компетенции Федерального Собрания и его палат;
- конституционных взаимоотношений Федерального Собрания с Президентом и Правительством страны, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации[1].
          Поэтому в проекте федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" эти элементы должны получить дальнейшее развитие. Федеральный конституционный закон должен определить статус Федерального Собрания Российской Федерации, его компетенцию и вопросы ведения, структуру, организационные формы и условия его деятельности.
          При разработке законопроекта проведен комплексный анализ массива федерального законодательства, а также использованы постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся статуса Федерального Собрания Российской Федерации. При этом ряд основополагающих конституционных положений повторены в тексте законопроекта. В целях системности правого регулирования статуса Федерального Собрания Российской Федерации в законопроекте (главы 1, 2, 7) воспроизведены и развиты положения ряда федеральных законов (прежде всего, «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») и регламентов палат парламента. В законопроекте регламентируются только основные положения, определяющие статус палат Федерального Собрания Российской Федерации. А остальные (в т.ч. и процедурные) вопросы могут быть урегулированы федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания.
          Конституция Российской Федерации (статья 94) называет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации представительным и законодательным органом Российской Федерации. Такая формулировка отражает переход от советской концепции высшего органа государственной власти к концепции парламента – представительного и законодательного учреждения. Главную составляющую компетенции Федерального Собрания Российской Федерации образуют законодательные полномочия. Именно реализации законодательных полномочий посвящается основное время деятельности данного органа государственной власти. Парламенту предназначена ведущая роль в политической системе и конституционном механизме демократического общества. Конституция Российской Федерации называет Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. Российский парламент формируется на основе политического участия населения, прежде всего путем всеобщих выборов для Государственной Думы.
          Являясь высшим представительным органом, парламент призван осуществлять чрезвычайно важную функцию. У парламента как выборного органа определяющее свойство – представительность. Необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции Федерального Собрания. Большую роль должно играть выражение российским парламентом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий политических сил, формирование гражданской позиции. Парламент должен являться трибуной для выражения своего мнения представителями народа, для обсуждения важных вопросов жизни общества. 
          В законопроекте возможно также определить и основополагающие положения по выборам депутатов Государственной Думы. К сожалению, уже стало традицией, что каждый новый состав депутатов Государственной Думы принимает новый федеральный закон о выборах. При этом политические партии, имеющие большинство в Думе, стараются закрепить в федеральном законе свои дополнительные привилегии, повышающие их шансы избраться в следующий состав.  
          В законопроекте должны быть воспроизведены и существенно дополнены основные гарантии деятельности парламентария, установленные в настоящее время в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».  К числу таких гарантий относится: условия осуществления деятельности парламентария; неприкосновенность члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, включая порядок получения согласия на лишение его неприкосновенности; право парламентария на прием в первоочередном порядке должностными лицами; закрепление основ статуса помощника члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.
          В законопроекте в обязательном порядке будут установлены гарантии деятельности парламентской оппозиции. Должно быть предусмотрено право парламентской оппозиции на занятие постов руководителей ряда комитетов Государственной Думы; пропорциональное по результатам выборов распределение мест в комитетах и комиссиях; а также закреплены иные права оппозиции. Должен быть гарантирован доступ к государственным электронным и печатным СМИ, включая право ответа на критику со стороны Правительства. Для этого государственные федеральные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны еженедельно выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов программы парламентской оппозиции. Объем эфирного времени на каждом из указанных теле- и радиоканалов не может быть менее 60 минут в месяц.
          Оппозиционные фракции, депутатские группы и депутаты могут на добровольной основе сформировать объединенную парламентскую оппозицию или оппозиционный блок. Задачи, организационные принципы и формы работы оппозиционной фракции, депутатские группы, объединенной парламентской оппозиции определяются на общем собрании депутатов Государственной Думы, входящих в соответствующую фракцию, депутатскую группу, объединенную парламентскую оппозицию.
          Законопроектом будут регулироваться основные вопросы деятельности депутатских объединений. Фракция, сформированная на основе политической партии, прошедшей в Государственную Думу по федеральному избирательному округу подлежит регистрации независимо от числа ее членов. Вхождение депутата Государственной Думы в иную фракцию, чем была образована политической партией, которая выдвинула федеральный список кандидатов, в составе которого был избран этот депутат Государственной Думы, не допускается.
          Отдельно в законопроекте будут установлены гарантии для депутатов Государственной Думы, выбывших из фракций. Такие депутаты вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее десяти депутатов Государственной Думы.
          Особое значение в законопроекте должно быть уделено контрольным полномочиям Федерального Собрания. Доктрина конституционного права помимо законодательной выделяет и такую функцию, как контроль за деятельностью исполнительной власти. Здесь следует отметить, что по Конституции Российской Федерации эта функция Федерального Собрания в отношении органов исполнительной власти не тождественна той, которую имели ранее Съезд народных депутатов и Верховный Совет. Контрольные функции парламента претерпели существенные изменения, парламентский контроль значительно ограничен. Однако при этом "маятник" заметно качнулся в другую сторону. У федерального парламента практически нет реальных контрольных функций, он весьма слабо может влиять на исполнительную власть.
          В Конституции Российской Федерации не содержится достаточно определенных положений о парламентском контроле, что ограничивает возможность законодательного регулирования тех полномочий Государственной Думы и членов Совета Федерации, которые носят контрольный характер. В настоящее время палаты Федерального Собрания наделены рядом конституционных полномочий, которые в совокупности составляют контрольную функцию парламента. К ним относятся: право осуществлять контроль за исполнением бюджета, полномочие Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству, право ратификации международных договоров. Эти полномочия являются необходимыми средствами парламентского контроля, но их явно недостаточно.
          Отдельные положения о парламентском контроле содержаться в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Однако уже при принятии этого Федерального закона высказывались (в том числе и Президентом Российской Федерации) серьезные сомнения в правомерности закрепления в «простом» федеральном законе таких положений.
          Поэтому необходимо их закрепление в тексте федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации". Ведь осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности федерального парламента. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа. Необходимо отметить, что усиление контрольных полномочий является одним из важнейших приоритетов в деятельности российского парламента. Конечно, следует учитывать, что формальное наличие у законодательного органа контрольных полномочий далеко не всегда означает реальное их использование. Даже если законодательный орган наделен достаточными контрольными полномочиями, на практике это совсем не означает их широкого применения. Для того, что бы контрольный механизм действовал четко и отлажено, необходимо не только законодательно закрепить процедуры осуществления контроля, хотя и это направление деятельности является чрезвычайно важным. Необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению.
          Однако фундаментом этого должно быть законодательное закрепление контрольных функций Федерального Собрания Российской Федерации. Для эффективного парламентского контроля необходимо наличие соответствующей правовой базы для регулярного и полноценного взаимодействия с исполнительной властью. Тогда текущий парламентский контроль позволит избежать разногласий или свести их к минимуму в процессе взаимодействия законодательной и исполнительной властей. Более детальная законодательная регламентация контрольных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации, будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации. 
          В законопроекте необходимо закрепить формы осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания, включая контроль за соблюдением и исполнением законов, контроль за соблюдением порядка распоряжения собственностью и др. Особое внимание должно быть уделено регламентации парламентских расследований. Парламентские расследования являются одной из форм контроля палат Федерального Собрания Российской Федерации за деятельностью государственных  органов и их должностных лиц. Парламентские расследования проводятся комиссиями, образуемыми для проведения конкретного расследования из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Для внесения инициативы парламентского расследования на имя председателя соответствующей палаты направляется письменное обращение, подписанное членами Совета Федерации или депутатами Государственной Думы, численностью не менее одной девятой от общего числа соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации. После внесения такого обращения соответствующая палата обязана начать процедуру парламентского расследования и создать комиссию по расследованию.
          В законопроекте будут закреплены основания для проведения парламентских расследований, порядок организации и сроки таких расследований; компетенция и порядок деятельности комиссий по расследованию.
          В законопроекте целесообразно предусмотреть два вида парламентского запроса. Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты ("запрос палаты") либо одной девятой от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты ("запрос парламентариев") в порядке, установленном регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Помимо этого предусматривается и индивидуальный запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатский запрос).
          В законопроекте возможно предусмотреть, что не реже одного раза в месяц палатами Федерального Собрания Российской Федерации проводится "правительственный день" для ответов Председателя Правительства Российской Федерации, Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и других членов Правительства Российской Федерации. "Правительственный день" проводится без заранее утвержденной темы и длится не менее трех часов. Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу любые интересующие их вопросы.
          В проекте федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" также могут быть положения, регламентирующие совместную деятельность палат российского парламента. Конституция Российской Федерации определяет Федеральное Собрание как единый орган. Но, к сожалению, до сих пор, часто наблюдается не объединение деятельности палат, а наоборот – их разделение. Однако многие вопросы необходимо решать единым мнением палат, которое сложится в результате проведения общей политической линии. Ведь не может быть раздельной политики у Государственной Думы и Совета Федерации, поскольку они являются частями одного законодательного органа.
          Важным полномочием палат Федерального Собрания Российской Федерации является участие в назначении на должность и освобождение от должности ряда лиц ряда государственных органов, включая и судебную власть. В настоящее время наблюдается заметный крен в сфере назначения таких лиц в сторону Президента Российской Федерации. Он наделяется дополнительными и весьма значительными по объему правами по внесению в парламент соответствующих кандидатур, ему предоставляется преимущественное право участвовать и в процедуре их отстранения от должности. Поэтому представляется, что основные положения, определяющие порядок назначения и отставки должностных лиц, в котором принимают участие палаты Федерального Собрания Российской Федерации, должны указываться в предлагаемом проекте федерального конституционного закона. Участие Президента Российской Федерации в этом процессе будет возможно только в случаях, прямо установленных Конституцией Российской Федерации. Назначение ряда должностных лиц (руководства Счетной палаты Российской Федерации, членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации) должно производится исключительно палатами Федерального Собрания Российской Федерации. При этом положения ряда действующих законов («О Конституционном Суде Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», «О прокуратуре Российской Федерации» и др.) будут сгруппированы в отдельной главе законопроекта.
          Особое внимание должно быть уделено развитию конституционных положений о назначении Председателя Правительства Российской Федерации. Так, возможно установления правила, в соответствии с которым кандидат на должность Председателя Правительства обязан предоставлять Государственной Думе программу деятельности Правительства. Соответственно Государственная Дума будут выражать согласие или несогласие не только с предложенной Президентом Российской Федерации кандидатурой, но и с указанной программой. Такой порядок успешно действует в ряде зарубежных государств. Например, в Португалии назначенное президентом правительство обязано в течении десяти дней предстать перед парламентом со своей программой. Эта программа считается принятой, если против нее не проголосует абсолютное большинство депутатов.
          Отдельно в проекте федерального конституционного закона "О Федеральном Собрании Российской Федерации" закреплены положения, направленные на обеспечение организационных, финансовых, информационных и иных гарантий независимой деятельности российского парламента в целом и отдельных парламентариев. Палаты Федерального Собрания Российской Федерации должны самостоятельно решать вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Размер финансовых средств, необходимых для обеспечение деятельности палат Федерального Собрания, включая выплаты денежного содержания парламентариям, оплаты труда работников аппаратов палат, помощников членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, определяется самостоятельно палатами Федерального Собрания при формировании федерального бюджета и принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий год. Управление и (или) распоряжение федеральными органами исполнительной власти средствами на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и (или) членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы не допускается.
          Законопроектом будут предусмотрены гарантии информационной открытости для граждан Федерального Собрания Российской Федерации. В частности, в целях представления информации о результатах работы палат Федерального Собрания председатели соответствующих палат должны будут обеспечить подготовку и публикацию в средствах массовой информации ежегодного доклада по результатам деятельности Совета Федерации и Государственной Думы.
          На сайтах палат Федерального Собрания Российской Федерации в сети общего пользования «Интернет» для открытого доступа размещаются законопроекты и проекты нормативных правовых актов, результаты голосования на заседаниях (сессиях) соответствующей палаты, за исключением тайного голосования. Члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы имеют право использовать сайт соответствующей палаты для размещения в сети общего пользования «Интернет» в открытом доступе информации, касающейся вопросов своей деятельности, в том числе результатов голосования.

В начало