Оправданы ли законодательные ограничения?

Статья Владимира Козлова в шестом номере “Журнала о выборах” за 2007 год затрагивает в основном те же темы, что и моя статья в пятом номере этого же журнала. По некоторым вопросам Козлов полемизирует со мной, и мне захотелось продолжить дискуссию.

Правда, следует сразу оговориться: по основным вопросам наши позиции совпадают, и в первую очередь в том, что мы оба считаем наиболее важным, чтобы избирательная система работала в интересах избирателей. Поэтому есть надежда, что дискуссия получится конструктивной и позволит прийти к единой позиции.

Одним из главных положений моей статьи была попытка сформулировать концепцию “своего депутата”. В том, что Владимир Козлов охотно откликнулся на эту тему и продолжил ее, я вижу признак ее актуальности. Попробую развить эту концепцию дальше, тем более что она, на мой взгляд, является ключевой ко всем обсуждаемым нами проблемам.

Я отметил, что понятие “свой депутат” имеет два аспекта. Во-первых, это должен быть депутат, за которого избиратель голосовал – персонально или как за кандидата, включенного в партийный список. Во-вторых, депутат должен быть достаточно доступен для избирателя, вести прием на соответствующей территории и т.п. По мнению Козлова, второй аспект более важен. Здесь практически нет предмета для спора: ведь не сказано же, что первый аспект совсем не важен. А то, какой аспект более важен, на самом деле никогда не решается абстрактно: в различных конкретных ситуациях может оказаться важнее то или другое.

Тем не менее, есть несколько соображений, которые хотелось бы обсудить. Во-первых, когда мы обсуждаем, что важнее для избирателя, хотелось бы получить ответ от него самого. Поэтому было бы неплохо, если бы социологи провели соответствующее исследование. При этом важно мнение не только большинства, но и той наиболее активной части электората, которая знает своих депутатов, обращается к ним и т.п.

Во-вторых, партийность депутата в определенных случаях оказывается немаловажной. Если я обращаюсь к депутату по таким неполитическим проблемам, как, например, постройка моста в моем городе или районе, то мои расхождения с ним по политическим вопросам вряд ли будут иметь решающее значение. Правда, по таким вопросам наверняка помощь представителя “партии власти” будет эффективнее (в этом, между прочим, один из факторов, способствующих успеху “партии власти” на выборах по одномандатным округам). Но если я хочу пожаловаться депутату на действия администрации губернатора, то вряд ли меня устроит депутат, состоящий с губернатором в одной партии и тем более получивший мандат “из его рук” (т.е. в результате отказа этого губернатора от мандата).

Что касается того аспекта, голосовал ли я за этого депутата, то и он имеет немалое психологическое значение. Обращаясь к такому депутату, я тем самым проверяю, не ошибся ли я, был ли данный депутат достоин моего голоса. И если мой внутренний ответ окажется отрицательным, я решу в другой раз за него не голосовать. С тем, за кого я не голосовал, сложнее: он ведь смог стать депутатом и без моего голоса. Конечно, любой политик стремится расширить свой электорат, но первая задача все-таки – сохранить то, что уже завоевано.

Что касается доступности депутата, то здесь есть несколько факторов, которые тоже не надо сбрасывать со счета. Например, доступность депутатов, избранных от Москвы, будет не намного меньше (а, может быть, и совсем не меньше), если они будут вести вместе прием всех избирателей в центре города, а не порознь на окраинах (мне и до моей управы, и до моей префектуры добираться не намного быстрее, чем до центра). В регионах, занимающих большую территорию, это, конечно же, не так. Но и тут важную роль играют и развитие транспортной сети, и активность самих депутатов и поддерживающих их партийных структур, и помощь со стороны исполнительных органов власти.

Но основная идея, которую я пытался донести до читателя такова: конструкторы избирательной системы должны стремиться к тому, чтобы максимальное число избирателей имело “своего” депутата с точки зрения обоих указанных мной аспектов.

Главный вопрос, по которому мы расходимся с Козловым – число региональных групп. По его мнению, “взятый курс на увеличение минимального числа региональных групп до 80 в целом представляется верным”, а мое предложение снизить обязательный минимум до 15–20 оценивается как “шаг назад”. Со вторым утверждением спорить глупо: действительно, шаг назад. Потому что, по моему убеждению, которое я продолжаю отстаивать, “шаг вперед” оказался слишком большим, и мы “проскочили” оптимум.

Кстати, в самой статье Козлова можно обнаружить предложение: разрешить регистрацию списков, у которых число групп будет не менее половины от общего числа, составляющего 90–110. То есть, если я правильно понял, предлагается установить минимум на уровне 45–55 групп. Так что мое утверждение, что минимум в 80 групп – это чрезмерно, фактически поддержано. Другое дело, что мы пока расходимся в способе разделения на группы, но об этом речь зайдет немного погодя.

Козлов частично прав, отмечая, что введение нормы о минимуме в 80 групп было вызвано стремлением приблизить депутатов к избирателям. По-видимому, такие соображения имели место со стороны ряда экспертов. Но, во-первых, можно догадываться, что причины, по которым данная норма была поддержана депутатами от “Единой России”, были иными. Во-вторых, необходимо проверить, действительно ли результат отказался тем, которого ожидали.

Безусловно, для “Единой России”, которая и до 2 октября 2007 года рассчитывала завоевать большинство мандатов, было правильным решением разделить список на большое число групп; и она могла бы создать в своем списке более 83 групп, если бы не стала ориентироваться на технологию “паровозов”. Но закон и раньше не запрещал партиям разбивать список на столько групп, сколько есть субъектов в нашей Федерации; и норму закона, разрешившую делить большие регионы и тем самым позволившую разбивать список аж на 153 группы, я считаю вполне разумной. Так что вопрос не в том, правильно или нет, что “Единая Россия” разбила свой список на более 80 групп, а в том, что она навязала такое же разбиение другим партиям.

Все три остальные партии получили менее 80 мандатов, и такой результат был вполне предсказуем. Правда, первые прогнозы ВЦИОМ еще давали КПРФ 81 мандат и даже 89 мандатов, но то, что другие партии не получат более 80 мандатов, было ясно всем. И значит, в законе было заранее заложено, что у некоторых партий мандаты достанутся не всем региональным группам.

Хорошо ли это? Безусловно, плохо, и с этим мой оппонент не спорит – он признает это как проблему. Но, может быть, это меньшее зло по сравнению с тем, чего опасается Козлов: по сравнению с региональными группами, охватывающими сразу много регионов? Давайте разбираться.

Возьмем для примера партию, у которой из 90 групп мандаты получили только 35. Что делать с остальными 55 территориями и проживающими там избирателями? Ведь эти территории дали партии немало голосов! С одной стороны, надо учесть интересы избирателей, которые предпочитают видеть в качестве “своего депутата” представителя именно этой партии. С другой стороны, сама партия не заинтересована “потерять” этих избирателей: новые выборы всего через четыре года.

Вариант первый: пусть, как это предусмотрено законом, с данными избирателями работают депутаты из общефедеральной части. Но это не серьезно: три (а то и два) депутата не смогут эффективно работать с полусотней регионов, тем более что, как правильно отметил мой оппонент, у них и общепартийных дел хватает.

Вариант второй: пусть с данными избирателями партия работает через свои партийные ячейки. Это, конечно, неплохо, но не заменит избирателям возможности контактировать с депутатом.

Вариант третий: обязать своих депутатов работать не только с теми территориями, от которых они избраны, но и еще с одной–двумя. Думаю, что в данной ситуации этот вариант наиболее разумен (будем дальше называть его вариантом “дополнительной нагрузки”). Но теперь давайте сравним его с моим предложением. Допустим, эта же партия имела бы в своем списке всего 20–30 групп, и все группы получили бы по одному или по два мандата. Какой вариант предпочтительнее для избирателя?

В среднем на одного депутата придется то же количество избирателей. Но в остальном разница существенная.

Во-первых, в варианте “дополнительной нагрузки” фактически происходит все то же укрупнение региональных групп, их сокращение до числа распределенных между группами мандатов. Но можно думать, что такое укрупнение окажется географически менее удобным, чем то, которое партия могла бы сделать изначально.

Во-вторых, работа депутата со “своим” регионом находится в рамках закона, ему обязаны содействовать органы исполнительной власти и т.п. Работа же с “не своим” регионом уже потребует дополнительных усилий и средств.

В-третьих, депутат для этого региона все равно не будет “своим” с точки зрения тех критериев, о которых шла речь выше, так как избиратели в этом регионе все-таки голосовали не за него – он был в другой группе.

Таким образом, на поставленный выше вопрос можно дать следующий ответ: положение о минимуме в 80 групп позволяет приблизить депутатов к одним избирателям, но одновременно отдаляет их от других.

Правда, мне могут возразить, что партия могла и на 20 групп разбить свой список так, что половине групп мандатов бы не досталось. Согласен, могла. Но в этом случае вся вина лежала бы на ней самой, на ее руководстве. Закон ей давал возможность, но она им не воспользовалась. В данном же случае закон обрекает партии на такое положение, и в этом вина закона.

Тут мы подходим еще к одному важному вопросу: должен ли вообще закон навязывать партиям жесткие правила формирования списков?

В статье Владимира Козлова заметны характерные мотивы: мол, партии такие–сякие, норовят сформировать списки так, чтобы было неудобно избирателю; и законодатель вынужден придумывать жесткие рамки, чтобы интересы избирателя защитить. Тут сразу можно вспомнить, что законодатели – эти представители тех же партий, а иногда – это одна партия, имеющая парламентское большинство и навязывающая остальным партиям удобные ей правила игры. Но дело не только в этом.

Недавно мне рассказали, что в некоторых воинских частях солдат отпускают в увольнение, только если их забирают родители. Короче говоря, им доверяют оружие, им доверяют охрану важных объектов, им доверяют, выражаясь высокопарно, Защиту Отечества, но при этом им не доверяют пройти безоружными по улице без родителей!

Очень похожая аналогия. Партиям доверили полностью формировать нижнюю палату парламента, принимать в ней законы для страны и т.п. Но не доверяют формирование собственного списка.

Как юрист, я полагаю, что исходить в работе над избирательным законодательством надо из презумпции добросовестности. Это значит, что любые ограничения в отношении партий, как и избирателей, надо обосновывать. И без серьезного обоснования (т.е. по принципу – “мне так хочется”) ограничения вводить нельзя.

Да, возможны такие моменты, когда интересы партий расходятся с интересами избирателей. И в этих случаях закон должен быть на защите прав избирателей. Но я полагаю, что решение вопроса о структуре партийного списка – не тот случай. Объективно партии заинтересованы в период избирательной кампании в приближении к избирателю, и потому не в их интересах делать слишком большие группы или объединять в одну группу далекие друг от друга регионы.

Если же они это все же делают, то причины могут быть разные. Во-первых, просто глупость. Но за эту глупость они же сами и страдают. И это вполне справедливо.

Во-вторых, это может быть следствием неразумных норм закона. И потому надо внимательно анализировать такие казусы. Вот первый пример: партии создают заведомо проходные группы, чтобы с гарантией провести нужных кандидатов. А может быть, ограничение общефедеральной части тройкой слишком жесткое? Хорошо, 12 – было много, тем более 18, но почему нужно сразу сокращать в 6 раз?! Партии все равно нужно иметь во фракции заранее запланированный костяк, и это не 3, а скорее 7–9 депутатов.

Другой пример: партии создают заведомо непроходные группы – это очень хорошо было видно в прошедшей кампании. Причина опять-таки понятна: им нужно было создать два–три десятка сильных групп и для этого укрупнить регионы; но поскольку число групп не могло быть меньше 80, а нужен был еще запас для страховки, то пришлось часть групп оставить маленькими.

Владимир Козлов полностью одобряет норму, запрещающую объединять в одну группу не граничащие между собой регионы. Аргументы все из того же мотива недоверия: предотвратить “излишнее партийное творчество, которое могло бы привести к весьма странным территориальным образованиям, в основу построения которых заложили бы партийные интересы в ущерб интересам избирателей”.

Но всегда ли объединение не граничащих между собой регионов наносит ущерб интересам избирателей? И в чем этот ущерб? Речь идет, вероятно, об ухудшении связи депутатов с избирателями. Но ведь географ не может не знать, что дело не только в границах и не столько в границах.

Вот, например, одна партия объединила Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО с Томской областью. Ну и что, что Томская область граничит с ХМАО?! А как насчет коммуникаций?

Очевидно, что ухудшение связи депутатов с избирателями возможно тогда, когда между двумя регионами, объединенными в одну группу, нет транспортной связи. Но это зависит не только от того, граничат ли они между собой. Во многих регионах Сибири и Дальнего Востока связь в основном воздушная. В европейской части, напротив, автомобильное и железнодорожное сообщение часто позволяет быстро переместиться не только в соседний регион.

Но с точки зрения интересов избирателей важно не только состояние коммуникаций. Играет роль и общность интересов объединяемых регионов. В своей статье я приводил в качестве примеров объединение Адыгеи и Карачаево-Черкесскую Республики или республик Мордовии и Марий Эл (эти примеры основаны на одном из самых наглядных признаков – языковом, но возможны и другие). Почему нельзя объединять в одну группу Мордовию и Марий Эл, между столицами которых чуть больше 300 км? Неужели это значительно хуже, чем объединение Мордовии с Чувашией?

В данной статье я не затронул еще ряд важных аспектов, в частности, пропорциональность территориального представительства и равномерность региональных групп. Надеюсь посвятить им следующую статью.