Дирекция правовых программ Независимого института выборов
Конституция Российской Федерации создала легитимную основу для единого правового регулирования выборов в органы государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 7 статьи 1 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить настоящему Федеральному закону.
Многие субъекты Российской Федерации при приведении своего регионального законодательства в соответствие с федеральным пошли не по пути совершенствования избирательного законодательства в плане расширения гарантий избирательных прав граждан, а по пути практически дословного воспроизведения норм Федерального закона в соответствующем законе субъекта. В лучшем случае изменяется лишь последовательность их изложения.
Не вызывает сомнения, что региональное избирательное законодательство, в особенности, после вступления в силу Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в целях обеспечения единства правового пространства, срочно нуждалось в заполнении правовых пробелов по основным направлениям гарантий избирательных прав граждан.
Однако “дословное” перенесение норм Федерального закона об основных гарантиях в закон субъекта, с одной стороны, и желание “отойти” от излишне подробных положений федерального законодательства, все же приводит “к потере” некоторых правил регулирования отдельных избирательных правоотношений, а в иных случаях и к прямым противоречиям норм регионального законодательства федеральному.
Этим явно страдает Закон Ханты-Мансийского автономного округа “О выборах губернатора Ханты-Мансийского автономного округа” (в редакции от 10 января 2000 г.), хотя в целом он соответствует Федеральному закону об основных гарантиях, однако, и при перенесениях в него федеральных норм, некоторые из них оказались “утеряны”, а отдельные правила избирательного процесса в этой связи не урегулированы.
В пункте 1 статьи 8 Закона не уточнено, что статус избирательного объединения на выборах губернатора Ханты-Мансийского автономного округа может получить только общероссийское, межрегиональное либо региональное избирательное объединение (статья 2 Федерального закона).
В статьях 16, 17 Закона отсутствует положение, согласно которому не менее одной трети состава территориальной и участковой избирательных комиссий должно быть назначено на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Думе автономного округа и (или) в представительном органе местного самоуправления (пункт 2 статьи 23 Федерального закона).
В статье 21 Закона не указаны положения, регламентирующие назначение нового члена избирательной комиссии с правом решающего голоса взамен выбывшего, а также не установлены гарантии для членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, связанные с привлечением их к уголовной и административной ответственности в период проведения выборов (пункты 7, 13 статьи 24 Федерального закона).
Пункт 2 статьи 43 Закона, установивший, что размер оплаты эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, должен быть опубликован не позднее чем на 20-й день со дня опубликования решения о назначении выборов, противоречит пункту 3 статьи 40 Федерального закона, в соответствии с которым размер такой оплаты должен быть опубликован не позднее дня, в который начинается выдвижение кандидатов.
Здесь прослеживается тенденция, характерная не только для анализируемого Закона, но и для законотворческих процессов в других регионах Российской Федерации. После вступления в силу Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” многие субъекты России в формировании законодательной базы для выборов представительных и исполнительных органов власти пошли по пути инкорпорации норм этого Федерального закона в законы, регулирующие порядок выборов органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации, не учитывая при этом не только региональные особенности, но и вид избираемого органа власти, сроки избирательных действий и процедур.
Так, например, в пункте 8 статьи 55 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” установлен именно двадцатидневный срок, в течение которого со дня официального опубликования решения о назначении выборов должны быть опубликованы соответствующие сведения о размере оплаты предоставления эфира или печатных площадей соответствующей организацией телерадиовещания или периодического печатного издания. Эта норма была внесена в анализируемый Закон без учета требований Федерального закона о гарантиях.
Практически полностью инкорпорированы в Закон нормы Федерального закона о выборах депутатов, регулирующие понятие, порядок внесения, использования, перечисления, возврата, избирательного залога.
В пункте 7 статьи 43 Закона округа регламентировано, что порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам по каналам организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, подпадающих под действие части 1 этой статьи, определяется Избирательной комиссией автономного округа. Однако данная норма противоречит пункту 4 статьи 40 Федерального закона, в котором установлено, что регулирование порядка предоставления эфирного времени - это прерогатива только законов (конституционного, федерального, закона субъектов). И именно в анализируемом Законе должен был такой порядок установлен (например, сроки проведения жеребьевки и так далее). К слову сказать, в целом, с незначительными пробелами, такой порядок Законом Ханты-Мансийского автономного округа урегулирован. А функция избирательной комиссии состоит в исполнении закона, которым этот порядок установлен (например, проведение жеребьевки, в результате которой определяются даты и время выхода в эфир предвыборных агитационных материалов). Аналогичное замечание относится и к пункту 10 статьи 44 - при определении порядка публикации в периодических печатных изданиях.
Прямое противоречие Федеральному закона прослеживается и в пункте 2 статьи 45 Закона, в соответствии с которым заявление о выделении помещений для проведения собраний, встреч зарегистрированных кандидатов рассматриваются соответствующими органами в пятидневный срок со дня их подачи, тогда как в соответствии с пунктом 2 статьи 42 Федерального закона об основных гарантиях такой срок равняется трем дням (не позднее!) со дня их подачи.
Можно привести примеры и других правовых неточностей. Так, в пункте 3 статьи 48 Закона установлено, что избирательные фонды могут формироваться за счет средств, выделенных кандидату на предвыборную агитацию Избирательной комиссией автономного округа (подпункт “а”). Как видно, здесь пропущено слово “зарегистрированному” или, если дословно, “после регистрации кандидата”, соответствующие пункту 3 статьи 47 Федерального закона.
Или другой пример. В пункте 7 статьи 47 установлено, что “порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных Избирательной комиссии автономного округа, устанавливается Избирательной комиссией автономного округа”. Действительно, в соответствии с пунктом 7 статьи 46 Федерального закона такой порядок устанавливается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, но только “по согласованию с главным управлением (национальным банком) Центрального банка в субъекте Российской Федерации”, что в Законе не отражено.
Дословное переписывание Федерального закона об основных гарантиях привело к тому, что были совершены такого рода правовые ошибки, в результате которых некоторые нормы Закона округа превратились просто в абсурд.
Например, в статье 53 Закона обязанность возвратить остатки неизрасходованных денежных средств возлагают только на зарегистрированного кандидата. Таким образом, получается, что если кандидат не подал документы на регистрацию или ему, было отказано в регистрации, остатками средств избирательного фонда он вправе распорядиться по своему усмотрению, что противоречит пункту 17 статьи 47 Федерального закона об основных гарантиях, согласно которому остатки неизрасходованных денежных средств, находящихся на специальном счете, кандидат, зарегистрированный кандидат обязаны перечислить пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления.
Очень интересно в указанном Законе производится подсчет голосов избирателей, поданных за каждого кандидата.
Например, пункт 16 статьи 58 Закона, предусматривает, что “члены участковой избирательной комиссии сортируют избирательные бюллетени, извлеченные из переносных и стационарных ящиков для голосования по голосам, поданным за позиции “да” и “нет” (!), содержащиеся в бюллетенях для голосования на выборах, одновременно отделяют бюллетени не установленной формы и недействительные бюллетени”.
Причем здесь позиции “да” и “нет”, применяемые при голосовании на референдуме? Необходимо было написать, что избирательные бюллетени сортируются по голосам, поданным за каждого кандидата, а также по голосам, поданным против всех кандидатов (пункт 16 статьи 56 Федерального закона об основных гарантиях).
В пункте 18 указанной статьи появляются еще бюллетени по спискам кандидатов. Какие списки кандидатов? Это же Закон о выборах губернатора, а не о выборах депутатов по пропорциональной системе.
Аналогичные ошибки имеют место в других статьях Закона, определяющих форму и порядок составления протокола.
Статья 56 Закона позволяет ограничить время голосования на избирательном участке, образованном в воинской части, труднодоступном и (или) отдаленном районе, в случае, если на указанных участках проголосовали все избиратели.
Данная норма противоречит Федеральному закону об основных гарантиях, предусматривающему возможность включения дополнительно избирателей в списки избирателей, которые по каким-либо причинам в этих списках не оказались.
Так, пункт 14 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях предусматривает право гражданина Российской Федерации, обладающего активным избирательным правом, заявить в участковую избирательную комиссию о не включении его в список избирателей. Указанное заявление рассматривается в течение 24 часов, а в день голосования - в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования.
В пункте 20 статьи 56 Закона ошибочно записано право члена участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса присутствовать при голосовании вне помещения. А какие тогда члены комиссии должны там присутствовать? В данной норме должно быть закреплено право членов участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса присутствовать при голосовании вне помещения. Член комиссии с правом решающего голоса там и так присутствует, поскольку только указанные члены участковой избирательной комиссии вправе выдавать избирательные бюллетени.
Складывается впечатление, что лица, готовившие проект Закона, не видят разницы между членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса и с правом совещательного голоса.
В статье 66 Закона, посвященной ответственности за нарушения избирательных прав граждан, имеются следующие нормы, не соответствующие федеральному законодательству.
Во-первых, пунктом 2 статьи 66 предусмотрено право обжалования решения о регистрации кандидата (до дня голосования) либо кандидата, избранного губернатором. Вместе с тем установлен месячный срок. Почему? В Федеральном законе об основных гарантиях вообще не предусмотрено каких-либо сроков для обращения в суд с жалобами, связанными с нарушениями избирательных прав граждан. В нем содержатся лишь сроки, в пределах которых рассматриваются такого рода жалобы. Гражданским процессуальным кодексом РСФР, Законом Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд с жалобой на решение, действия (бездействие) органа, нарушающего права граждан. В ряде случаев суды руководствуются данными нормами закона и в своих решениях, когда указанный срок пропущен, указывают на это, как на основание для отказа в удовлетворении жалобы.
Суды при рассмотрении гражданских дел по вопросам, касающимся сроков обращения, сроков рассмотрения, руководствуются только федеральным законодательством, следовательно, данная норма Закона ими применяться не будет, поскольку она незаконна.
Во-вторых, в указанной статье (подпункт “а” пункта 3) предусмотрено, что избирательная комиссия обязана отменить решение о регистрации кандидата Губернатором округа в случае признания в судебном порядке незаконным решения о регистрации кандидатом.
В данной норме есть очень значительная правовая неточность, позволяющая однозначно трактовать эту норму.
Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях решение об отмене регистрации кандидата Губернатором округа отменяется только в том случае, если после установления итогов голосования или определения результатов выборов суд установит, что нарушения, в частности, правил выдвижения и регистрации кандидата имели место и не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей и отменит решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов. И только на основании указанного судебного решения избирательная комиссия в соответствии с подпунктом “в” пункта 7 статьи 58 Федерального закона и аналогичной нормы Закона округа признает выборы недействительными, отменяя решение о регистрации кандидата губернатором округа.
На 26 марта с.г. в Ханты-Мансийском автономном округе назначены выборы губернатора. По закону округа. Многие нормы которого противоречат федеральному законодательству.
