НАРУШИЛ ПРАВИЛА – ОТВЕЧАЙ

(новое в законодательстве об административной ответственности за нарушения избирательных прав)

Марина Студеникина, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

В механизме обеспечения избирательных прав важное место принадлежит законодательству об административной ответственности. За два последних месяца (декабрь 1999 г. - январь 2000 г.) здесь произошли существенные изменения. Речь идет в первую очередь о корректировке Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП) Федеральным законом от 2 января 2000 года. В соответствии с этим законом значительно увеличилось количество, как говорят юристы, составов нарушений избирательного законодательства, влекущих административную ответственность. Если в действующем Кодексе их было тринадцать, то теперь – двадцать четыре. Столь значительное увеличение составов нарушений проведено с учетом обновленной редакции федеральных законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в которых были сформулированы некоторые новые правила проведения избирательных кампаний, уточнены права и обязанности участников избирательного процесса. Но оказалось, что не все запреты, установленные обновленным избирательным законодательством, подкрепляются мерами административной ответственности. Поэтому и было признано целесообразным дополнить КоАП РСФСР, введя административную ответственность за такие, например, нарушения, как:

– проведение предвыборной агитации в местах, где она запрещена законом;

– проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено законом;

– нарушение условий рекламирования коммерческой и иной деятельности кандидатов;

– нарушение установленных законом прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков) на пользование помещениями для встреч с избирателями;

– расходование средств избирательного фонда не на предусмотренные законом цели;

– финансирование избирательной кампании помимо избирательных фондов;

– неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроков средств на проведение избирательной кампании;

– нарушение установленного законом порядка подсчета голосов.

Отсутствие в действующем КоАП РСФСР некоторых из этих составов приводило к тому, что либо нарушители вообще уходили от ответственности, либо правоохранительные органы, реагируя на само нарушение, допускали ошибки при квалификации противоправного деяния.

Нельзя, однако, не заметить, что, несмотря на существенное расширение перечня административных деяний, пробелы в законодательстве все-таки остались. Более того, с нашей точки зрения, по непонятным причинам в обновленную редакцию Кодекса не попали те составы, которые прошли достаточно длительную апробацию и особых нареканий не вызывали.

Так, например, непонятно, почему из ст. 40¹ федерального закона от 2 января 2000 г. исключен записанный в прежней редакции Кодекса (ст. 40⁵) такой состав, как неисполнение решения суда об исправлении списка избирателей. Это деяние серьезно нарушает права граждан и, естественно, должно быть обеспечено административной санкцией. Во всяком случае отказываться от такого состава серьезных оснований не было.

С нашей точки зрения и ст. 40² Кодекса в новой редакции представляет собой необоснованно сокращает содержание статьи 40¹ действовавшего Кодекса. Из данной статьи исключено такое нарушение, как воспрепятствование свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав. Исключение административной санкции за эти деяния приведет к тому, что они (независимо от степени их общественной опасности) могут наказываться только по статье 141 Уголовного кодекса Российской Федерации. Такое положение вещей потенциально может повлечь уменьшение возможности судов в применении дифференцированных санкций в зависимости от серьезности совершенных правонарушений. В результате менее серьезные нарушения могут оказаться вообще практически ненаказуемыми.

Действительно, вопрос о разграничении уголовно наказуемого и административно наказуемого воспрепятствования осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий и раньше был решен нечетко. Части 1 и 2 ст. 40¹ КоАП РСФСР в прежней редакции и часть 1 ст. 141 УК РФ). Диспозиции здесь текстуально совпадали. Чтобы развести эти статьи, следовало бы установить, что уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению гражданами своих избирательных прав и работе избирательных комиссий наступает только при наличии в указанных действиях квалифицированных признаков (таких, как совершение указанных действий путем обмана, подкупа, насилия с использованием служебного положения и т.д.).

В статье 40⁸ новой редакции кодекса не указан такой специфический объект нарушения правил проведения предвыборной агитации через средства массовой информации как журналист (журналисты указаны в статье 40⁸ действующего Кодекса). Возникает вопрос, насколько обоснованным является отказ от имеющейся детализации правового регулирования, не создаст ли это трудности в правоприменительной практике?

В новом законе по непонятным причинам упущен такой состав административного правонарушения, как неопубликование председателем избирательной комиссии (комиссии по проведению референдума) или заменяющим его лицом в установленный законом срок отчета о расходовании бюджетных средств, выделенных на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти или в органы местного самоуправления (референдума), который был предусмотрен в ч. 2 ст. 40¹¹ Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в его прежней редакции.

Обращает нас себя внимание, что в новом законе отчетливо проявляется тенденция на повышение размеров штрафов, налагаемых за нарушение избирательного законодательства. Как ее оценить? Нет, по некоторым составам высокие размеры штрафов вполне оправданны. Например, при нарушениях, предусмотренных ст. 40⁹ (нарушения в ходе избирательной кампании правил рекламирования коммерческой деятельности) ст. 40¹³ (непредставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать (опубликовать) опровержение в защиту своей чести, достоинства или деловой репутации), ст. 40¹⁶ (подкуп избирателей, осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах), ст. 40²² (изготовление неучтенных избирательных бюллетеней, сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней). Но ведь нарушения избирательного законодательства весьма разнообразны, они отличаются как по характеру, так и по степени опасности и тяжести правовых последствий. В этой связи полагаем, что минимальный размер штрафа в 20 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), установленный ст. 40³ федерального закона за неисполнение решения избирательной комиссии, является чрезмерно завышенным. Штраф, составляющий 20 МРОТ, на сегодня равен 1670 рублей. Поэтому такого рода санкции за нарушение должностным лицом решения участковой избирательной комиссии, не нанесшее существенного ущерба избирательным правам граждан, организации избирательного процесса в целом, может быть неадекватным совершенным нарушениям.

Следует обратить внимание, на то что и до внесения изменений в КОАП РСФСР размеры штрафов за нарушения избирательного законодательства были достаточно высокими. В связи с чем штрафы по максимуму почти не изменялись. На практике тенденция была такова, что штраф налагался в сумме, равной минимальному размеру штрафа, предусмотренному применяемой за конкретное правонарушение статьей Кодекса. Сам же низший предел штрафа (за исключением ст. ст. 40⁵ и 40¹⁰ в прежней редакции) был равен 10 МРОТ. Более того, с учетом таких больших сумм судьи довольно часто применяли штраф "ниже низшего предела", хотя возможность такого подхода к назначению взыскания в КоАП и не предусмотрена. Представляется, что общая тенденция применения штрафа по его минимальному размеру, обозначенному конкретной статьей Кодекса, не претерпит явных изменений в связи с принятием нового закона. Размер установленных штрафов остался высок, а альтернативной санкции (например, предупреждения), которую можно было бы применить в случае незначительных нарушений или личности самого нарушителя, новый закон не предусмотрел.

В соответствии со статьей 32 КоАП РСФСР, взыскание за административное правонарушение должно налагаться в пределах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение. Во всех новых статьях Кодекса, касающихся нарушений избирательного законодательства, в качестве меры административной ответственности установлен штраф с указанием его минимального и максимального размеров. Судья, назначая административное взыскание, не может выйти за пределы относительно определенных санкций, предусмотренных статьями 40¹Административный штраф, налагаемый на руководителей избирательных объединений, входящих (входивших) в избирательный блок, взыскивается в пределах суммы штрафа, установленной Кодексом, в долях, определяемых судом. Таким положением дополнена статья 285 КоАП РСФСР.

В качестве достоинства нового закона необходимо отметить более дифференцированный, чем было ранее в Кодексе, подход к определению круга возможных субъектов административной ответственности за нарушение избирательного законодательства. В девяти статьях, формулирующих составы административных правонарушений, говорится не просто о "гражданах" и "должностных лицах", которые в случае доказанности их виновности могут быть привлечены к ответственности, а точно указываются так называемые специальные субъекты ответственности.

В их числе названы председатели и члены избирательных комиссий (см. ст. ст. 40¹, 40¹⁷, 40²⁴), главные редакторы средств массовой информации (ст. 40⁵), работодатели (ст. 40⁷), кандидаты, зарегистрированные кандидаты (ст.ст. 40¹⁶, 40¹⁸, 40¹⁹), руководители избирательных объединений (ст. 40¹⁶, 40¹⁷, уполномоченные представители и доверенные лица зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп (ст. 40¹⁶), уполномоченные представители по финансовым вопросам инициативных групп (ст. ст. 40¹⁷, 40¹⁸, 40¹⁹), должностные лица кредитных учреждений (ст. 40¹⁷). Более точное указание непосредственно в законе круга лиц, которые могут быть привлечены к ответственности за конкретные нарушения, должно снять многие спорные вопросы, которые возникли в правоприменительной практике. Установленные законодателем направляющие координаты, бесспорно, уменьшат сферу усмотрения органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, и поможет им избежать ошибок при квалификации наказуемых проступков.

Важный вопрос любого производства по делу о правонарушении является срок рассмотрения самого дела. В КоАП РСФСР (до внесения в него изменений федеральным законом от 2 января 2000 года) было закреплено, что дела о нарушениях избирательного законодательства, предусмотренные статьями 40¹, 40², 40⁴ – 40⁶, 40¹⁰ (в их прежней редакции) должны были быть рассмотрены в течение суток с момента поступления дела в суд (ст. 257 КоАП РСФСР). Это положение Кодекса вызывало серьезные возражения. Во-первых, такой укороченный срок не был обусловлен самим характером совершаемых нарушений. Во-вторых, он был слишком мал, в него трудно было уложиться, и он почти всегда нарушался. Поэтому выдвигались многочисленные предложения о возможности некоторого его увеличения применительно к отдельным составам правонарушений законодательства о выборах.

Однако новый закон от 2 января 2000 года решил этот вопрос более кардинально: из части 2 ст. 257 КоАП РСФСР вообще было исключено положение о сроке, в течение которого должно быть рассмотрено дело о нарушении избирательного законодательства. Ничего взамен исключенной части статьи законодателем не предложено. Такая корректировка текста статьи 257 невольно приводит к выводу о том, что при рассмотрении дел о нарушениях избирательного законодательства теперь должен применяться не сокращенный, а общий пятнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 1 ст. 257. Вряд ли такое решение будет способствовать защите прав граждан в условиях ограниченного времени проведения самой избирательной кампании.

Новый закон не обошел своим вниманием такой важный для обеспечения механизма реализации ответственности вопрос, как определение круга лиц, которые полномочны составлять протоколы об административном правонарушении избирательного законодательства. Как ни странно, но многие законы, вводящие новые составы административных правонарушений, об этой проблеме вообще забывают, считая ее, видимо, второстепенной. На практике же такая забывчивость приводит к невозможности применить новую норму, делая ее, по существу, мертворожденной. Ведь именно протокол является тем первичным правовым документом, составлением которого оформляется возбуждение дела об административном проступке. Нет протокола – нет и самого дела. Поэтому попытка законодателя решить проблему в комплексе, не оставлять таких пробелов в правовом регулировании заслуживает одобрения. Но предложенное в законе решение не во всем, с нашей точки зрения, может быть поддержано. На чем основывается такая позиция?

Статья 234 КоАП РСФСР дополнена новым законом таким образом, что протокол об административном проступке в случае нарушения порядка проведения выборов и референдумов составляется уполномоченным должностным лицом избирательной комиссии, комиссии референдума. Во-первых, остается неясным, кто же является уполномоченным должностным лицом в избирательной комиссии, и есть ли вообще "должностные лица" в этих организационных структурах?

Во-вторых, предложенная поправка к ст. 234 КоАП РСФСР противоречит пункту 2 ст. 93 федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации". В пункте 2 статьи 93 этого закона сказано, что правом составления протокола наделены не уполномоченные лица избирательных комиссий, а сами участковые, территориальные, окружные избирательные комиссии, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Аналогично решен вопрос и в пункте 2 ст. 82 федерального закона от 31 декабря 1999 г. "О выборах Президента Российской Федерации".

Именно в соответствии с такой установкой федерального законодательства ЦИК Российской Федерации своим постановлением от 10 сентября 1999 г. № 13/90-3 утвердил "Разъяснения о порядке составления и форме протокола об административном правонарушении, составляемого избирательной комиссией в ходе подготовки и проведения выборов депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва". В этом постановлении ЦИК РФ разъяснялось, что председатель соответствующей избирательной комиссии, его заместитель, секретарь или по их поручению член избирательной комиссии с правом решающего голоса лишь фиксируют факт обнаружения совершенного административного нарушения и передают подготовленные ими материалы на рассмотрение соответствующей избирательной комиссии. И только сама комиссия может принять решение о составлении протокола об административном правонарушении. Протокол подписывается председателем избирательной комиссии, а в случае его отсутствия – лицом его заменяющим.

В связи с вступлением в силу федерального закона от 2 января 2000 года необходимо состыковать с ним пункт 2 упомянутого постановления ЦИК РФ от 10 сентября 1999 г. № 13/90-3. В этом пункте постановления перечислены нарушения избирательного законодательства, предусмотренные конкретными статьями КоАП РСФСР, протоколы по которым могут быть составлены избирательными комиссиями. Это необходимо сделать, чтобы избежать возможности составления избирательными комиссиями протоколов по тем нарушениям, где субъектом ответственности выступают сами члены избирательных комиссий. Никто не может быть судьей в собственном деле. Для таких случаев законодательство наделяет прокуроров правом своим постановлением возбуждать дело о нарушении избирательного законодательства.

В протоколе или постановлении прокурора об административном правонарушении должны быть указаны: дата и место его составления; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо нарушения избирательного законодательства; нормативный акт (или конкретная статья Кодекса), предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии и адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснения нарушителя; иные сведения.

К протоколу об административном нарушении могут быть приложены следующие документы:

- объяснения лица, совершившего административное правонарушение и его замечания по содержанию протокола;

- объяснения о мотивах отказа от подписания протокола;

- показания свидетелей и потерпевших;

- иные документы.

При составлении протокола нарушителю должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные статьей 247 КоАП РСФСР, в частности: знакомиться с материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства; при рассмотрении дела пользоваться юридической помощью адвоката; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика (если не владеет языком, на котором ведется производство). О том, что нарушителю его права разъяснены должна быть сделана отметка в протоколе (постановлении).

После того как протокол об административном правонарушении составлен, он вместе с прилагаемыми документами и имеющимися материалами направляется органу, который в соответствии с законом полномочен рассматривать дело об административном правонарушении.

При определении подведомственности дел новый закон подтвердил позицию действующего КоАП о том, что рассматривать дела об административных правонарушениях избирательного законодательства нельзя доверять ни одному из многочисленных юрисдикционных органов в исполнительной сфере. Это может делать только суд, причем по всем без исключения двадцати четырем составам, которые инкорпорированы на сегодняшний момент в КоАП РСФСР.

Отнесение дел этой категории к подведомственности суда имеет целью обеспечить наилучшие условия соблюдения законности при реализации гражданами их важнейших политических прав, а также необходимые гарантии при применении к нарушителям весьма серьезных по своим юридическим последствиям мер административной ответственности.

Важной гарантией защиты избирательных прав является законодательная регламентация процедуры рассмотрения в суде дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 40¹ - 40²⁴ КоАП РСФСР.

Судебное рассмотрение дела по первой инстанции традиционно проходит три этапа: подготовка к рассмотрению дела; его рассмотрение; вынесение постановления по делу.

При подготовке дела к слушанию судья должен, прежде всего, решить вопрос о том, относится ли данное дело к его компетенции. Это решение он принимает, исходя из предметной и территориальной подведомственности, главное правило которой – рассмотрение дела по месту совершения правонарушения (ст. 256 КоАП РСФСР).

Если судья с учетом предметной и территориальной подведомственности установит, что поступившее дело относится к его компетенции, он принимает его к своему производству. Если же дело не относится к его компетенции, он направляет материалы дела по подведомственности.

Следующее, что подлежит разрешению судьей в стадии подготовки к слушанию, это оценка правильности составления присланного судье протокола об административном правонарушении законодательства о выборах и о достаточности имеющихся материалов для рассмотрения дела по существу. При решении этих вопросов судья должен проверить, полномочным ли органом или должностным лицом составлен протокол, соблюдены ли установленные статьей 235 КоАП РСФСР требования к его содержанию, достаточно ли полно изложены все факты, имеющие значение для объективного рассмотрения дела. Ненадлежащее оформление административных протоколов является для судьи законным основанием к возвращению тому органу (должностному лицу), которые эти протоколы составили.

Справедливости ради нужно отметить, что анализ практики судебных органов по рассмотрению нарушений избирательного законодательства за несколько лет не дал ни одного примера, когда судья воспользовался бы предоставленным ему правом. Конечно, это не является следствием того, что все представляемые судьям протоколы отвечают требованиям, предъявляемым законом к такого рода документам. Причина здесь в другом: судьи, видимо, считают для себя менее обременительным использовать уже имеющееся "давальческое сырье", нежели вступать в переписку с должностными лицами, составившими протокол, требовать от них дополнительной работы по исправлению допущенных недостатков, сознавая при этом, что не всегда эти требования окажутся выполненными.

Вторым этапом судебного производства является непосредственное рассмотрение дела об административном правонарушении законодательства о выборах. Общие процессуальные требования к рассмотрению дела судьей более просты, нежели процедура рассмотрения судом уголовных дел. Тем не менее хотелось бы, чтобы при применении нового законодательства упрощенный порядок не превращался в упрощенческий, что, к сожалению, имело место в судебной практике по применению статей 40¹ – 40¹³ КоАП РСФСР в их прежней редакции.

Обобщение судебной практики показало, что содержание и форма выносимых судьями постановлений не всегда соответствует требованиям статей 258, 259, 261, 262 КоАП РСФСР. Многие судьи относятся формально к составлению постановлений. Есть факты, когда в постановлении даже не указывалось, судья какого суда вынес данное постановление, о выборах какого уровня идет речь, не содержалось необходимых сведений о нарушителях, что затрудняло правильное определение меры ответственности и исполнение ее в дальнейшем. В постановлениях очень редко приводились доказательства вины лица, привлекаемого к ответственности. Эти доказательства не приводились даже тогда, когда привлекаемый отрицал свою вину в совершении правонарушения. Отсутствие таких сведений не давало возможности в последующем (например, при рассмотрении жалобы в порядке надзора) осуществлять реальный контроль за работой судей.

Необходимо, чтобы в новых условиях, при реализации нового законодательства не повторялась такая довольно распространенная в прошлом ошибка в деятельности судей, как вынесение ими одного общего постановления по нескольким нарушениям с разными субъектами. По итогам обобщения судебной практики такие случаи отмечались, например, по Костромской области, Республике Башкортостан. В частности, выносилось одно постановление сразу на несколько членов избирательных комиссий, которые выдавали гражданам по несколько избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц (ст. 40⁶ КоАП РСФСР в прежней редакции).

У судей не было никаких оснований для объединения таких дел в одно производство. Нарушение, выразившееся в выдаче членами избирательных комиссий гражданам по несколько бюллетеней, не является в юридическом смысле групповым нарушением. Каждое действие имеет сугубо индивидуальный характер и должно оцениваться самостоятельно, причем с обязательным учетом самого характера нарушений и личности нарушителя. Поэтому в отношении каждого лица, привлекаемого к административной ответственности, нужно заводить отдельное дело и выносить постановление в отношении каждого конкретного лица.

Поскольку прослеживается безусловная зависимость усиления борьбы с нарушениями избирательных прав граждан от улучшения качества судебного разбирательства, постольку улучшение качества этого вида судебной деятельности - задача весьма актуальная. Актуальность ее возрастает еще и в связи с тем, что теперь в судебном порядке должны будут рассматриваться дела о нарушениях законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, если субъектом этих нарушений являются юридические лица.

Административная ответственность юридических лиц за нарушение избирательного законодательства впервые введена федеральным законом от 6 декабря 1999 года (СЗ РФ 1999 г. № 49, ст. 5906). Этим законом предусмотрена ответственность юридических лиц за:

- неисполнение решений избирательной комиссии, комиссии референдума;

- нарушение установленного порядка опубликования документов и информации;

- нарушение условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума;

- нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности;

- проведение агитации организациями, которым участие в ее проведении запрещено законом;

- изготовление или распространение агитационных материалов, не содержащих установленной законом информации;

- подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением закона;

- оказание финансовой или иной материальной поддержки помимо избирательных фондов для участия в референдуме;

- изготовление неучтенных тиражей бюллетеней для голосования либо сокрытие остатков бюллетеней;

- непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации.

За указанные правонарушения установлены крупные административные штрафы в размере от ста до пятисот минимальных размеров оплаты труда. В статье 7 закона, кроме штрафа в качестве обязательной дополнительной меры ответственности определена также конфискация незаконных агитационных материалов.

Рассмотрение дел об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах возложено на районные суды и мировых судей (ст. 12 закона).

Порядок производства по этой категории дел определяется самим федеральным законом от 6 декабря 1999 года, а в части, не урегулированной им, разрешается субсидиарное применение процессуального раздела Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (раздел IV).

Составлять протоколы об административных правонарушениях, совершать иные процессуальные действия, предусмотренные Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, вправе члены избирательной комиссии, комиссии референдума, а также должностные лица органов внутренних дел.

Представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку немедленно после его составления.

Административное взыскание за совершение административного правонарушения может быть наложено судьей не позднее двух месяцев со дня совершения правонауршения, а при длящемся правонарушении – двух месяцев со дня его обнаружения.

Если нарушение допущено избирательным блоком, взыскание наложенного штрафа производится с политических общественных объединений, входящих (входивших на момент совершения правонарушения) в избирательный блок в качестве избирательных объединений, в пределах суммы штрафа, установленной Федеральным законом от 6 декабря 1999 года в равных долях.

В течение десяти дней с момента вынесения постановления по делу об административном правонарушении юридическое лицо, в отношении которого вынесено постановление, вправе обжаловать указанное постановление в вышестоящий суд.

Юридическое лицо, в отношении которого вынесено постановление о наложении административного взыскания, вправе добровольно исполнить указанное постановление в течение пятнадцати дней с момента его вступления в силу. В случае неисполнения в указанный срок постановления о наложении административного взыскания постановление направляется вынесшим его судьей судебному приставу-исполнителю для принятия мер, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве.

Таковы основные новеллы, которыми пополнилось законодательство об административной ответственности за нарушения избирательных прав. Сейчас задача заключается в том, чтобы при проведении выборов, сопровождающихся нарушениями в сфере избирательных технологий, это законодательство оказалось востребованным, применялось в полной мере, чтобы правоприменители осознали огромные потенциальные возможности применения этого имеющей своей целью охрану правопорядка, конституционных прав и свобод, воспитания граждан, должностных и юридических лиц в духе точного и неуклонного исполнения установленных в государстве правил поведения.