ИНТЕРНЕТ - ДЕЛО ОСОБОЕ
 Наталья Куличева, Независимый институт выборов

    В последнее время большой общественный резонанс получило обсуждение вопроса - что такое Интернет - средство массовой информации, средство связи или место информационного обмена и возможно ли, в этой связи, распространить на глобальную сеть в России те ограничения, которые установлены отраслевым законодательством Российской Федерации. Особенно острый характер дискуссия по этому вопросу приобрела в период проведения избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва. И, в частности, после того как в день голосования на сайте Фонда эффективной политики (руководитель - Глеб Павловский) была помещена информация о результатах опроса избирателей и о предварительных итогах голосования по выборам в Госдуму до закрытия всех избирательных участков, то есть в период, когда обнародование таких сведений в средствах массовой информации не допускается (пункт 3 статьи 54 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации)". В современном виде Интернет представляет собой широкий спектр информационного обмена, включая рекламные, правовые, справочные, образовательные, финансовые, научные, культурные, развлекательные почтовые (электронная почта) услуги и прочее. Правовая природа Интернет, прежде всего, связана с тем юридическим режимом, который установлен для реализации права на информацию. Право на информацию закреплено и в некоторых международных документах. Так, например, в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах каждый человек имеет право свободно искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору. Согласно статье 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод каждый человек имеет право на свободу выражения своего мнения. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без вмешательства со стороны государственных органов и независимо от государственных границ. Осуществление этих свобод, налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности, защиты здоровья и нравственности, защиты репутации и прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия (пункт 2). Этот принцип международных норм был закреплен и в части 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. И ограничение этого конституционного права может устанавливаться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55 Конституции Российской Федерации). В связи с тем, что нормативное регулирование информационного процесса, происходящего в российском Интернете, практически не осуществляется, и начали предприниматься попытки использования норм действующих законов при регулировании правоотношений, возникающих при использовании глобальной информационной сети. Однако действующее законодательство регламентирует традиционные в нашем понимании правоотношения. Поэтому не все его нормы оказываются применимы при использовании глобальных компьютерных сетей. Аналогия права здесь невозможна. А поспешное законодательное решение вопроса и экстраполяция норм закона, регулирующего деятельность конкретного объекта, имеющего существенные отличия от деятельности другого объекта (в данном случае Интернет), может явиться нарушением провозглашенной Конституцией Российской Федерации (часть 5 статьи 29) свободы массовой информации, а также права искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4, статьи 29). Хотя, безусловно, появился новый объект, вопрос о регулировании деятельности (или использовании) которого в настоящее время особенно актуален. Говоря иными словами, назрела необходимость "адаптации правового поля к изменившейся технологической ситуации". Что такое Интернет с точки зрения действующего российского законодательства? Средство массовой информации, средство связи или виртуальное учреждение, содержащее признаки материальной библиотеки (виртуальная библиотека)? Под массовой информацией (то есть сведениями о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления) федеральное законодательство понимает предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы (статья 2 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", статья 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации". В этом определении имеется, пожалуй, единственный признак, который может объединять СМИ и Интернет. И там и тут речь идет вообще об информации. На этом сходство СМИ и Интернета заканчивается, так как отличительным признаком СМИ и Интернет является еще форма и вид распространения (применительно к СМИ) или получения (применительно к Интернет) информации. С точки зрения закона средство массовой информации (статья 2 закона о СМИ) имеет форму периодического распространения массовой информации. И здесь сразу возникает вопрос, а что такое периодичность, периодическая форма в сети. Для того, чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к понятию "периодический", данному в Словаре русского языка С.И.Ожегова. "Периодический - это что-либо повторяющееся время от времени, наступающее в определенные промежутки времени". То есть периодичность распространения СМИ - это распространение его время от времени или через определенные промежутки времени. Размещение информации в Интернет, по крайней мере, применительно к рассматриваемому случаю не связано с прохождением такого временного промежутка, с наступлением которого информация распространяется. Еще одно существенное отличие СМИ от Интернет можно провести с помощью понятия "продукция средства массовой информации", под которой понимается "тираж или часть тиража отдельного номера периодического печатного издания, отдельный выпуск радио-, теле-, кинохроникальной программы, тираж или часть тиража аудио- или видеозаписи программы". Применительно к Интернет понятие тиража абсурдно. Таким образом, информация, которая распространяется в Интернете, не носит характера периодичности, она размещается в сети на постоянное (или временное) хранение. Не вдаваясь в подробности, можно перечислить отличие СМИ и Интернет и по другим признакам (понятиям), в том числе связанным с порядком регистрации СМИ и предоставления сайта в Интернет, процедурой изменения названия СМИ или наименования сайта в сети, выпуском продукции СМИ и размещением этой "продукции" в Интернете, территорией распространения (или вещания для электронных СМИ) или доступа в Интернет. Возможно, следует отметить еще одно отличие СМИ и системы Интернет, а именно: в СМИ (в особенности, на телевидении и радио) присутствует элемент "принудительного" распространения. От них идет постоянное информационное воздействие, иногда даже независимо от воли объекта распространения (хотя критики данного положения могут сказать, что стоит нажать кнопку и распространение информации прекратится). Глобальная сеть - это то "виртуальное" место, в котором информация складывается на хранение (разумеется, для дальнейшего использования) и не распространяется периодически среди неограниченного круга лиц, а конкретное лицо (физическое или юридическое) находит эту информацию самостоятельно, по своему желанию, усмотрению, то есть добровольно. Поэтому СМИ информацию действительно распространяют, а в Интернет помещенную туда информацию заинтересованное лицо находит самостоятельно. Очевидно, что Интернет с его размещением информации, возможностью добровольного доступа и использованием этого информационного пространства можно сравнить с библиотекой. Библиотека не является средством массовой информации, так как, приходя по собственной инициативе в это учреждение, лицо (самостоятельно или с помощью работников библиотеки) находит необходимую информацию. Также и Интернет. Информация там "складируется", то или иное лицо, войдя в виртуальную библиотеку, находит нужную "виртуальную" книгу. В Федеральном законе "О библиотечном деле" библиотека определяется как информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов (то есть материальных объектов с зафиксированной на них информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенные для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного пользования и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам). Процесс собирания и хранения для передачи во времени и пространстве документов, информации (правда, нетиражированных) присущ и Интернету, который можно определить как коммуникативное электронное виртуальное хранилище, в котором собираются и сохраняются соответствующие документы, материалы, информация в целях их использования юридическими и физическими лицами. Если исходить из позиций сторонников того, что Интернет можно приравнять к средствам массовой информации, то библиотеку также можно объявить средством массовой информации, в которой находятся или могут находиться в день голосования или за три дня до него на хранении документы и материалы с результатами социологического опроса общественного мнения, других научных исследований, связанных с выборами. Можно также инициировать вопрос о привлечении к ответственности авторов, чьи документы, материалы, информация помещены в это учреждение или об ответственности работников библиотеки, которые за три дня до голосования или в день голосования предоставили посетителям библиотеки соответствующие документы (как известно, читальные залы библиотек в воскресенье, то есть в день, когда по общим правилам проводится голосование, и в другие дни открыты для общественного посещения). Ставить вопрос о привлечении автора, поместившего информацию в Интернет, куда имеет доступ неограниченное число посетителей, все равно, что поставить вопрос о привлечении к ответственности того же автора или работников библиотеки, в которой также число посетителей неограниченно. На регулирование сферы использования Интернет может распространяться и Федеральный закон "О связи", тем более что Интернет первоначально и возник как средство связи в научной среде, осуществляемое в целях обмена информацией. В соответствии со статьей 1 закона средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации (статья 1). Сети электросвязи представляют собой технологические системы, обеспечивающие один или несколько видов передач: телефонную, телеграфную, факсимильную передачу данных и других видов документальных сообщений, включая обмен информацией межу ЭВМ, телевизионное, звуковое и иные виды радио- и проводного вещания (статья 2). Более того, основу глобальной сети составляют телефонные линии, и доступ пользователей к сети Интеренет осуществляется компаниями-провайдерми, имеющими тот или иной объем каналов для такого доступа, через местную телефонную сеть. В целом, закон о связи регулирует правоотношения, возникающие при передаче информации по каналам этой связи, обмене электронными сообщениями и других ситуациях, что мы имеем и при использовании Интернет. И не случайно именно Государственный комитет Российской Федерации по связи и информатизации выдает лицензии на осуществление соответствующей деятельности провайдерам (лицам, предоставляющим доступ в глобальную сеть). В подготовленном в недрах этого Государственного комитета в конце декабря 1999 г. проекте нового закона о связи предпринята попытка определения понятия взаимоувязанной сети связи Российской Федерации и глобальной взаимоувязанной сети, а также правового регулирования этих сетей электросвязи, которые (если проект закона будет принят) можно будет распространять и на использование сети Интернет. Однако нормы и этого федерального закона не в состоянии урегулировать весь спектр возникновения, прекращения, изменения правоотношений при использовании российского Интернет. В связи с изложенным можно сделать вывод, что к глобальной сети Интернет, которая, с одной стороны, является средством связи компьютеров между собой, а с другой, - средством связи физических и юридических лиц, а также местом размещения документированной информации, полностью применить действующие отраслевые законы практически невозможно. Сложившееся в настоящее время нормативно-правовое регулирование вопросов использования, распространения, доступа информационных ресурсов неудовлетворительно. Полагаем, что при разработке новых законопроектов, которые должны будут регулировать сферу Интернет следует идти одновременно по пути, с одной стороны, принятия единого нормативно-правового акта (например, компьютерного кодекса, кодекса поведения в Интернете или закона о глобально-сетевых услугах), а с другой - внесения изменений и дополнений в уже действующие законы о СМИ, связи, библиотечном деле, рекламе, УК РФ, ГК РФ, избирательное законодательство. Но начинать следует, на наш взгляд, с разработки концепции использования Российского Интернета. Одной из разновидностей распространенных взаимоувязанных информационных систем в России является Государственная автоматизированная система "Выборы", которая была создана на основе Указа Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 227 "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в целях информационного обеспечения процессов при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Российской Федерации, референдумов в Российской Федерации, повышения достоверности информации о ходе избирательных кампаний". К сожалению, деятельность этой системы до сих пор практически не получила законодательного регулирования, порядок ее функционирования и эксплуатации определяется только нормативно-правовыми актами ЦИК России. Фрагментарное регламентирование использования этой системы в основных федеральных избирательных законах крайне недостаточно. В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется гласно и открыто. Это означает, что вся информация, которая имеется в распоряжении избирательных комиссий, относится к категории общедоступной информации. Каких-либо правовых ограничений доступности сферы информатизации избирательного процесса избирательное законодательство не устанавливает (за исключением, пожалуй, перечней персональных данных об избирателях, включенных в этот информационный ресурс (статья 11 Закона об информации). Более того, согласно пункту 3 (часть четвертая) статьи 10 Закона об информации запрещено относить к информации с ограниченным доступом документы, накапливаемые в информационных системах организаций, представляющих общественный интерес, или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан. На основании этих положений закона избирательные комиссии должны обеспечивать информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, о зарегистрированных кандидатах (пункт 5 статьи 21 Федерального закона о гарантиях). Это означает, что граждане в свою очередь, а также иные лица вправе беспрепятственно и свободно знакомиться с имеющейся в распоряжении избирательных комиссий информацией о финансировании выборов, кандидатах, их регистрации, причинах и мотивах отказа в регистрации или ее отмены, об использовании избирательных фондов, одним словом, со всей информацией, которая бы удовлетворяла пользователя. Для организационного, информационного и методического обеспечения ГАС "Выборы" Указом Президента Российской Федерации от 18.08.95 N 861 "Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации" был создан Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии РФ (пункт 1 Указа). Не случайно в названии этого Федерального центра использовано слово "информатизация", которое означает, согласно статье 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов, то есть отдельных документов (массивов документов), документов и массивов документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах). ФЦИ при ЦИК России является той информационной системой, которая должна представлять собой упорядоченную полную совокупность массивов документов о ходе той или иной избирательной кампании, об избирателях, кандидатах, регистрации кандидатов, результатах выборов. И цель почти достигнута. В настоящее время система ГАС "Выборы" превратилась в одну из самых крупных информационных систем Российской Федерации, предназначенных обеспечить проведение информационных процессов (то есть процесс сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации о выборах и референдумах). Одним из средств реализации права граждан на свободный доступ к "избирательной" информации (о выборах и референдумах), к информации о деятельности избирательных комиссий является формирование общедоступных баз данных избирательных комиссий всех уровней, в том числе на общедоступных серверах российского Интернета. ЦИК России имеет свой сайт в Интернете. Однако, анализ содержания помещаемой там информации, порядок и сроки ее размещения показывает, что для достижения цели обеспечения открытости информации об избирательных кампаниях, оперативной информированности общественности о всех "событиях", происходящих на различных стадиях избирательного процесса должна быть проделана еще очень большая работа. Так, в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы третьего созыва своевременно получить подробную информацию о причинах и мотивах выбытия того или иного кандидата из предвыборного марафона или причинах отказа в регистрации списка или кандидата, баллотирующегося по одномандатному избирательному округу, из сайта Центризбиркома было проблематично. Не представилась возможность получить подробную информацию и о ходе судебных разбирательств с участием избирательных комиссий по фактам выбытия или отказа в регистрации кандидатов в депутаты Госдумы. Кстати, ЦИК России не располагает и страничкой, в которой бы размещалась подробная информация о финансировании избирательной кампании и распределении выделенных для этого бюджетных средств, а также страничкой, где те или иные кандидаты могли бы разместить информацию о себе. Может быть, такое положение связано еще и с тем, что Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" не раскрывает полностью понятие права лиц на информацию. Между тем, мировой опыт свидетельствует, что сфера финансирования является наиболее важной и значимой информацией о выборах. Например, одной из основных задач Федеральной избирательной комиссии США является систематизация и представление информации о финансировании избирательных кампаний, которая в электронной форме доступна для широкого круга как исследователей, так и избирателей. В России свободный доступ к информации о финансировании избирательной кампании пока ограничен. И ограничения эти установлены законодательством о выборах, которым (пункт 1 статьи 76 закона о выборах Президента, пункт 1 статьи 86 закона о выборах депутатов, пункт 2 статьи 62 закона о гарантиях) установлено, что государственная автоматизированная система при проведении тех или иных выборов в целях оперативного получения, передачи и обработки информации может использоваться при проведении регистрации (учета) избирателей, составлении списков избирателей, установлении итогов голосования и определении результатов выборов. И все. Право контрольно-ревизионной службы контролировать целевое расходование средств, выделенных нижестоящим избирательным комиссиям, с использованием ГАС - не в счет. Иные субъекты избирательного процесса к этому объекту информационного пространства доступа не имеют. Имеющийся потенциал ГАС "Выборы" не используется в достаточной мере для обеспечения открытости и гласности избирательного процесса. Право знакомиться с любой информацией, вводимой в государственную автоматизированную информационную систему и выводимой из нее, в соответствии с пунктом 4 статьи 86 Федерального закона о выборах депутатов, пунктом 4 статьи 76 Федерального закона о выборах Президента, пунктом 2 статьи 62 Федерального закона о гарантиях, ограничено только членами избирательной комиссии и наблюдателями. Вместе с тем таким правом должны обладать все избиратели. В настоящее время разрабатывается проект закона о Государственной автоматизированной системе "Выборы", ставится вопрос о создании глобальной единой информационной, телекоммуникационной системы обеспечения выборов и референдумов, к которой могли бы иметь доступ все без исключения лица, а также о выведении ее из ведомственной информационной системы и придании ей статуса общефедеральной. На наш взгляд, в обсуждении проекта закона о ГАС "Выборы" должен принять участие широкий круг специалистов и экспертов в области информатизации, связи, публичного права.

                                                            В начало