КАК СЧИТАТЬ ГОЛОСА?

Выборы, состоявшиеся в Москве 19 декабря 1999 года, породили исключительно интересный статистический материал. Помимо непосредственного следствия – результатов выборов, цифры протоколов избирательных комиссий позволяют сделать некоторые дополнительные выводы об электоральном поведении и качестве работы избирательных комиссий. Богатство статистического материала московских выборов 1999 года объясняется двумя факторами: во-первых, одновременным голосованием по четырем видам выборов, а во-вторых, обилием цифр, которые избирательные комиссии заносили в протоколы.

19 декабря 1999 года в Москве одновременно проводились следующие виды выборов:

В этой статье мы попытались проанализировать качество подсчета итогов голосования в участковых избирательных комиссиях на основе сравнения данных протоколов по разным видам выборов, проводившихся одновременно. При этом мы не рассматривали вопросы, связанные с выявлением фальсификаций в пользу того или иного кандидата, избирательного объединения, а также вопросы, связанные с анализом электорального поведения. Основной нашей задачей было обратить внимание на удивительные факты, обнаружившиеся при сравнении протоколов по разным типам выборов. Наиболее вероятным объяснением выявленных фактов является то, что в большинстве участковых избирательных комиссий цифры протоколов “подгонялись” под те балансовые требования, которые установлены законом и инструкцией Центральной избирательной комиссии РФ.

Следует заметить, что, судя по всему, производившаяся “подгонка” принципиально не повлияла на соотношение голосов, полученных кандидатами, и, следовательно, не повлияла на результаты выборов (по крайней мере, в округе, статистика которого исследовалась). Однако факт такой подгонки тревожен: он свидетельствует, во-первых, о принципиальной возможности фальсификации итогов голосования, во-вторых, о невысокой квалификации участковых комиссий и, в-третьих, о неэффективности работы наблюдателей (которых, кстати, на каждом участке было по двое-трое, а то и более человек).

Из наших результатов следуют и некоторые предложения законодателю. Во-первых, надо отказаться от требования точного выполнения одного из контрольных соотношений приложения 5 к Закону РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Во-вторых, по-видимому, следует отказаться от использования открепительных удостоверений. Как показывает опыт и результаты, приведенные в этой статье, использование открепительных удостоверений не дает возможности более тщательного контроля при подсчете голосов, зато в значительной мере усложняет его.

Наш анализ основан, в первую очередь, на данных официальных протоколов 206 участковых избирательных комиссий Чертановского избирательного округа № 204 по выборам депутата Госдумы (около 480 тыс. избирателей). Благодаря тому, что автор статьи уже не в первый раз был членом Чертановской окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса, он принимал участие не только в приемке протоколов от нижестоящих территориальных и участковых комиссий, но и в оперативном анализе этих протоколов. Доставленные в окружную комиссию протоколы участковых избирательных комиссий вводились в компьютер³ и анализировались. Заметим, что аналогичная работа производилась автором и в 1995 году, тогда она была еще более актуальной, поскольку в те времена балансовые соотношения протоколов участковых избирательных комиссий не проверялись на участках с помощью специального программного обеспечения⁴.

Уже на этапе ввода протоколов были визуально замечены некоторые недостатки, которые были непроизвольно или умышленно пропущены территориальной комиссией. Так, например, некоторые протоколы содержали незаполненные строки (там, где должны были стоять нули), в других же были допущены описки, исправленные непосредственно территориальной комиссией (то есть данные сводной таблицы территориальной комиссии не соответствовали данным протоколов участковой комиссии). Некоторые протоколы не имели номера экземпляра или были представлены не первым экземпляром.

Более принципиальные недостатки обнаружились при сравнительном анализе данных, представленных большим количеством комиссий. Оперативный анализ включал в себя построение диаграмм результатов голосования сразу по всем участковым комиссиям округа. На таких диаграммах наглядно проявлялись отклонения от средних значений. Если эти отклонения не могли быть рационально объяснены, то соответствующие протоколы подвергались более тщательному исследованию. Некоторые отклонения давали повод для того, чтобы потребовать пересчета голосов на участке. Заметим, что отклонения подобного рода не нарушают балансовых соотношений, требуемых от протоколов.

Приведем пример. На рисунке 1 изображена диаграмма, показывающая процент голосов, поданных за одного из кандидатов по 206 участкам округа. Ярко выраженные для комиссий с номерами 1885-2002 отклонения можно было объяснить тем фактом, что кандидат проживал в районе и был там популярен. А вот “выброс” в комиссии № 1918 оказался следствием того, что в протоколе участковой комиссии были перепутаны строки (территориальная комиссия, не заметив этот факт, неправильно просуммировала голоса). Отсутствие голосов у данного кандидата на участке № 2111 повлекло за собой решение о пересчете голосов на этом участке.

Такой метод визуализации и анализа мы условно называем спектральным анализом. Он помог нам выявить довольно много “несуразностей” в протоколах участковых комиссий и сводных таблицах территориальных комиссий, которые никак не нарушали балансовые соотношения (в трех участковых комиссиях были перепутаны строки, в одной комиссии было обнаружено, что бюллетени, в которых был подан голос против всех кандидатов, были засчитаны как недействительные).

Как это ни печально, ни в одном из восьми районов, находящихся на территории округа, не смогли обойтись без ошибок (в 1995-м году три района из восьми обошлись без ошибок). Заметим, что эти ошибки не были замечены не только членами участковых комиссий, но и членами территориальных комиссий, а также наблюдателями, которых на наших участках хватало.

Мы с уверенностью полагаем, что выводы, аналогичные представленным в данной статье, можно было бы сделать на основании любого из избирательных округов, содержащих достаточное количество участковых комиссий.

Избирательные законы, по которым проводились выборы 1999 года, существенно отличаются от избирательных законов 1995 года. В новых избирательных законах довольно подробно описано назначение каждой из строк протокола.

Тем не менее, некоторые из строк протоколов №1 и №2 по выборам депутатов Госдумы остались непонятными для участковых комиссий. В первую очередь – это строка 15 (количество избирателей, проголосовавших по открепительным удостоверениям) и строка 17 (число открепительных удостоверений, погашенных в соответствии с п.6 статьи 73, то есть количество избирателей, пришедших голосовать с открепительными удостоверениями на свой же избирательный участок⁵). Для доказательства этого утверждения мы используем таблицу 1. В ней приведены данные, которые характеризуют разность строки 15 и строки 17 протоколов №1 и 2 участковых избирательных комиссий нашего округа.

Начнем с того, что ни в законе, ни в инструкции ЦИК №39/497-3 от 08.11.99 “По организации единого порядка установления итогов…” не сказано, включается ли содержимое строки 17 в строку 15. Участковые комиссии действовали здесь по своему усмотрению⁶. Как видно из таблицы, по крайней мере, 8 комиссий не включили строку 17 в строку 15. (См. таблицу 1)

В соответствии с законом, а также в соответствии с инструкцией ЦИК №39/497-3 от 08.11.99 “По организации единого порядка установления итогов…”, число, вносимое в строку 15, подсчитывается на основании отметок в списке избирателей. Иначе говоря, подразумевается (но не указывается явно), что открепительное удостоверение, сданное избирателем, не обладающим правом голоса по одномандатному округу, где он голосует, не учитывается в 15-й строке протокола №1. Тогда, в предположении, что строка 17 включена в строку 15, разность между 15-й и 17-й строкой протокола №1 показывает количество избирателей, проживающих в том же округе, но голосовавших не на своем участке. Маловероятно, что количество таких избирателей в Москве будет велико, ведь это означает, что избиратель получил в своем районе открепительное удостоверение, а в день голосования туда же приехать или придти не захотел.

Действительно, в 47 комиссиях таких избирателей не было. Однако в 6 комиссиях количество таких избирателей оказалось от 15 до 20 человек, а в 3 комиссиях их число превысило 20. Возникает предположение, что многие участковые комиссии в 15-ю строку протокола №1 записывали просто количество полученных от избирателей открепительных удостоверений, вне зависимости от того, был ли выдан по этому удостоверению бюллетень по одномандатному округу или нет. Действительно, оказывается, что в 85 комиссиях количество открепительных, полученных от избирателей, совпало (без учета тех 6 комиссий, где вообще не было голосования по открепительным). Трудно предположить, что в 85 комиссиях по открепительным голосовали только те избиратели, которые живут в этом же округе.

Шесть участковых комиссий записали в 15-ю строку протокола №1 число, большее, чем число 15-й строки протокола №2. Рациональное, но крайне маловероятное объяснение этому факту может заключаться лишь в том, что пришедший с открепительным удостоверением избиратель отказывался брать бюллетень по общефедеральному списку, а брал только бюллетень по одномандатному округу.

Для многих участковых избирательных комиссий непонятной оказалась и строка 11 протоколов №1 и №2 (количество бюллетеней, признанных недействительными из-за того, что количество бюллетеней, извлеченных из переносного ящика было больше количества заявлений, поданных на голосование в этот переносной ящик). Хотя в окончательных вариантах протоколов в этой строке у всех комиссий нашего округа стоят нули, первоначально около десятка наших комиссий записали в эту строку ненулевые значения. При этом иногда количество недействительных бюллетеней оказывалось больше чем количество бюллетеней, извлеченных из ящиков.

Упомянутые несуразности в строке 11 были устранены в протоколах нижестоящих комиссий нашего округа после того, как окружная комиссия обратила на них внимание. Судя по протоколу №2 Центральной избирательной комиссии, в 9 из 15 избирательных округов Москвы 11-я строка содержала ненулевое значение⁷. Общее количество бюллетеней по федеральному округу, признанных по указанной выше причине недействительными, составило в Москве 1594. Заметим теперь, что протоколы по выборам мэра и советников содержали аналогичную строку (под номером 12). Однако суммарное значение этой строки в Москве по выборам мэра составило 2841. Протоколы по выборам мэра через окружные комиссии не проходили. По-видимому, этим и объясняется тот факт, что в некоторых протоколах по выборам мэра так и осталась несоответствующая действительности цифра в строке 12.

Закон требует (п.22 ст.77 Закона РФ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), чтобы после заполнения протокола участковая избирательная комиссия проверила четыре контрольных соотношения. Инструкция ЦИК рекомендует помимо этих соотношений проверять еще три соотношения. Программное обеспечение, которое было использовано на участках для проверки протоколов, проверяло дополнительно к этим семи соотношениям еще несколько. Следует, однако, заметить, что из всех предлагаемых для проверки контрольных соотношений есть одно и только одно, которое накладывает очень жесткие требования на точность подсчетов в участковой комиссии.

Все остальные требования соблюсти достаточно просто. Из семи упомянутых выше соотношений три являются соотношениями типа равенств, а четыре – типа неравенств. Последние обычно бывают выполнены с большим запасом прочности. Четвертое соотношение из приложения №5 закона будет выполнено обязательно, если при заполнении 9-й строки протокола не сделана арифметическая ошибка. Соблюдение баланса открепительных удостоверений, который рекомендован ЦИК, не представляет затруднений, поскольку количество открепительных, получаемых участковой комиссией от территориальной, невелико (несколько десятков).

Наоборот, точный баланс бюллетеней (соотношение №2 Приложения №5) соблюсти очень трудно. Основной причиной является то, что трудно с точностью до единицы подсчитать количество выданных бюллетеней (общее количество выданных бюллетеней на обычном участке составляет около тысячи). Естественные ошибки при подсчете выданных бюллетеней по пометкам в списках избирателей, ошибки при подсчете полученных и погашенных бюллетеней приводят к тому, что соотношение №2 обычно бывает не выполнено. Закон и инструкция ЦИК требуют, чтобы в этом случае был произведен пересчет погашенных бюллетеней и пометок в списках избирателей, что является довольно трудоемкой процедурой. Повторный пересчет, производимый в нервозной обстановке усталыми членами комиссии, может опять не дать нужного баланса. Хотя инструкция ЦИК (но не закон) предлагает в случае невыполнения контрольного соотношения №2 составить акт об утере бюллетеней или о превышении их количества, большинство комиссий по понятным причинам предпочитает просто подогнать баланс.

В нашем округе все протоколы участковых комиссий были сбалансированы. Более того, в Москве, также как еще в 58 субъектах Федерации, были сбалансированы⁸ вообще все протоколы №1 и №2 окружных комиссий. По всей России 191 окружная избирательная комиссия из 224 сумели свести баланс в протоколе №2. Если судить по протоколам окружных избирательных комиссий, то по всей России было утеряно 310 бюллетеней (для голосования по федеральному округу) из 102 с лишним миллионов, выданных участковым комиссиям!

Балансовое соотношение, о котором идет речь, выглядит следующим образом:

{2}= {3}+{4}+{5}+{6},

где цифра внутри фигурных скобок обозначает номер строки протокола (№1 или №2). Напомним содержимое строк:

{2}-число избирательных бюллетеней, полученных участковой избирательной комиссией;

{3}-число избирательных бюллетеней, выданных досрочно проголосовавшим избирателям;

{4}-число погашенных избирательных бюллетеней;

{5}-число избирательных бюллетеней, выданных избирателям на избирательном участке в день голосования;

{6}-число избирательных бюллетеней, выданных избирателям, проголосовавшим вне помещения для голосования.

Что делать, если этот баланс не сходится даже после нескольких пересчетов, а составлять акт об утере бюллетеней (или о превышении их количества) не хочется? В этом случае надо изменить содержимое одной из строк, входящих в баланс. Число в строке 2 исправить уже нельзя, потому что оно указано в акте о передаче избирательных бюллетеней от территориальной комиссии к участковой. Число в строке 3 равно нулю (за очень редким исключением), а число в строке 6 должно соответствовать количеству заявлений избирателей. Изменить строку 4 можно, но опасно, поскольку пересчет бюллетеней (в случае проверки вышестоящей комиссией) произвести намного проще, чем пересчет отметок в списке избирателей. Поэтому остается лишь одна возможность – изменить содержимое строки 5. Так, по-видимому, и поступает большинство комиссий, у которых не сошелся упомянутый выше баланс.

Гипотезу о “подгонке” можно проверить сравнением протоколов одной и той же комиссии по разным типам выборов. Дело в том, что каждый из протоколов “балансируется” по отдельности, без учета других протоколов.

Сравним количество бюллетеней, выданных по федеральному округу и по одномандатному округу. Если не учитывать редчайшие⁹ случаи, когда избиратель, пришедший на участок, отказывается от получения бюллетеня, разность количества выданных бюллетеней по федеральному и одномандатному округам (ниже эта разность обозначается буквой d ) должна быть не меньше нуля. Тем не менее, в 23 комиссиях из 206 эта разность оказалась отрицательной. Видимо, в этих комиссиях производились “подгонки”, по крайней мере, по одному из протоколов. Однако, “подгонка” могла и не привести к отрицательности величины d , если, например, при подгонке было завышено число избирателей, получивших бюллетень по федеральному округу, или занижено число избирателей, получивших бюллетень по одномандатному округу. Существует еще один критерий проверки.

Понятно, что упомянутая разность d должна быть равна количеству избирателей, которые не проживают на территории избирательного округа, к которому принадлежит данный избирательный участок. Но эта величина должна быть очень близка к разности между 15-й и 17-й строками протокола №2, поскольку последняя разность равна числу избирателей, которые голосовали по открепительным, но не проживают на территории данного участка (в последнюю разность, впрочем, входят те, кто проживает на территории данного избирательного округа, но не проживает на территории участка; однако таких – единицы, см. выше). Поэтому, следующая комбинация строк D =d -{Строка 15 протокола№2}+{Строка 17 протокола №2} должна быть равна нулю или чуть меньше.

Следующая таблица показывает, распределение участковых комиссий нашего округа по величине D (см. таблицу 2).

В таблице 2 темно-серым цветом выделены ячейки, характеризующие количество комиссий, для которых нарушаются естественные соотношения D £ 0 и d ³ 0. Можно с уверенностью сказать, что в этих комиссиях производилась “подгонка”, по крайней мере, одного из протоколов. Еще 37 (11+26) комиссий (где D находится в границах от –30 до –5 являются подозрительными (правда, для одной из этих комиссий есть “рациональное” объяснение – это закрытый участок - медицинский диспансер). В 109 комиссиях (у которых D находится в интервале от –4 до 0) величина исследуемого показателя вполне объяснима.

Таким образом, по крайней мере у четверти комиссий нашего округа при сравнении наблюдаются расхождения, свидетельствующие о “подгонке” одного или двух протоколов. Как обстояли дела в других московских округах? К сожалению, у нас нет сведений по всем участковым комиссиям г. Москвы. При суммировании данных участковых комиссий по всему округу положительные и отрицательные отклонения компенсируют друг друга, поэтому даже в тех округах, где существуют “подозрительные” участки, суммарное отклонение D может быть небольшим. На рисунке 2 изображен показатель D для всех 15 московских округов. Несмотря на упомянутый компенсационный эффект, в 7 московских округах показатель D оказался довольно большой положительной величиной, а в одном округе – довольно большой отрицательной величиной. (Напомним, что, если бы все участковые комиссии включали строку 17 в строку 15, то величина D должна быть небольшой отрицательной величиной (количество избирателей, голосовавших не на своем участке, но в своем округе); небольшое положительное отклонение величины D (как в 199-й комиссии) может быть объяснено невключением строки 17 в строку 15.) Большие положительные и отрицательные значения этой величины могут быть рационально объяснены только “подгонкой” протоколов участковых комиссий. При этом в каждой участковой комиссии “подгонка” может быть “небольшой”, но суммарное отклонение достигает большой величины за счет большого количества комиссий в каждом округе.

То, что многие участковые комиссии “подгоняют” числа в протоколах, в общем-то, не тайна. Причиной такой “подгонки” является жесткое требование закона о строгом соблюдении некоторого балансового соотношения. Как следствие мы имеем протоколы, несоответствующие реальности, и хорошо, если это несоответствие не сказывается на результатах выборов.

То, что участковые комиссии порой не могут точно подсчитать бюллетени, свидетельствует о необходимости повышать квалификацию их членов, наполнять их более компетентными людьми. Вопросы формирования избирательных комиссий – одно из слабых мест российского избирательного законодательства. Кроме того, в законе следует уточнить требования о контрольных соотношениях. Эти требования должны быть сформулированы приблизительно так, как в Инструкции ЦИК, то есть с меньшей жесткостью.

Введение (точнее возвращение) открепительных удостоверений внесло в процесс контроля выборов путаницу, иначе говоря, привело к обратному результату. Открепительные, как средство борьбы с нарушениями при досрочном голосовании, скорее усложнили контроль, а не облегчили его. Наличие открепительных на этих выборах косвенно повлекло также ущемление избирательных прав (на закрытых участках от избирателей требовали открепительные удостоверения). С другой стороны, контроль за досрочным голосованием в новом законодательстве значительно усилен. С нашей точки зрения, введение голосования по открепительным было не только неэффективным, но и вредным.

Наконец, сделаем еще одно предположение. На наш взгляд, ГАС “Выборы” может быть существенно улучшена в направлении оперативного анализа качества протоколов и повышения ее роли в гласности избирательного процесса.