В номере 12 журнала были опубликованы материалы Общественных слушаний по проекту федерального закона “О политических партиях и иных политических объединениях” (первоначальное наименование – “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”^* ), подготовленного под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества.
В основу концепции законопроекта заложены конституционные принципы политического плюрализма, многопартийности, правового равенства политических объединений, в соответствии с которыми не допускаются привилегии одних политических объединений перед другими, а предоставляемые партиям дополнительные полномочия сбалансированы набором адекватных дополнительных требований. Исходя из этих принципов, авторы законопроекта сохраняют такие субъекты политического процесса, как политические организации и движения, существенно снижают планку требований к численности партий, выступают против слияния партийных и государственных структур, ведущего к монополии “партии власти”, а также против государственного финансирования партий.
Участники прошедших 28 ноября 2000 г. слушаний одобрили проект закона, который 29 декабря был внесен в Государственную Думу депутатами В.Рыжковым, В.Лысенко и В.Игруновым в порядке законодательной инициативы – как альтернативный законопроекту “О политических партиях”, внесенному Президентом РФ. В январе 2001 г. в Государственную Думу поступили еще два альтернативных проекта закона – депутатов Госдумы – представителей Союза правых сил В.Похмелкина и С.Юшенкова и депутата Госдумы О.Шеина.
Все четыре законопроекта и стали предметом обсуждения на очередных Общественных слушаниях, проведенных 23 января 2001 г. по инициативе Независимого института выборов, Института федерализма и гражданского общества и Фонда “Российский общественно-политический центр”.
В слушаниях приняли участие более 70 человек – депутаты Государственной Думы, руководители и представители 30 общероссийских политических объединений, а также представители научных учреждений юридического, социологического и политологического профиля, международных организаций, средств массовой информации.
В обсуждении законопроектов приняли участие:
Александр ЧУЕВ – депутат Государственной Думы, заместитель председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций, председатель Российской Христианско-Демократической партии
Владимир ЛЕПЕХИН – руководитель рабочей группы по подготовке проекта федерального закона о политических партиях Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы
Владимир РЫЖКОВ – депутат Государственной Думы, член Комитета по делам Федерации и региональной политике
Борис НАДЕЖДИН – депутат Государственной Думы, заместитель председателя фракци
“Союз правых сил”
Вячеслав ИГРУНОВ – депутат Государственной Думы, фракция “Яблоко”
Александр АРИНИН – директор Института федерализма и гражданского общества
Валентина ЛАПАЕВА – главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Юлий НИСНЕВИЧ – член Политсовета партии “Демократический выбор России”
Александр КРАСНОВ – председатель Общероссийской политической общественной организации “Партия научно-технической интеллигенции”
Юрий ДМИТРИЕВ – ректор Евразийского гуманитарного университета им. кн. Е.Н. Трубецкого
Станислав ТЕРЕХОВ – председатель Общероссийской политической организации “Союз офицеров”
Григорий ХАЙНРИХ – профессор Венского университета (Австрия)
Игорь БОРИСОВ – заместитель председателя Российского общественного института избирательного права
Алексей ПРИГАРИН – первый секретарь Центрального комитета Российской коммунистической
партии – КПСС
Михаил КУЗНЕЦОВ – председатель Московской областной организации Российской объединенной социал-демократической партии
Валерий БЕЛОВ – проректор Института мировой цивилизации
Валерий СМИРНОВ – председатель движения “Фронт национального спасения”
Нина ЖУКОВА – председатель Российского политического общественного движения “Союз реалистов”.
С заключительным словом выступил председатель Совета директоров Независимого института выборов Александр ИВАНЧЕНКО.
В ходе дискуссии состоялся заинтересованный обмен мнениями, были высказаны замечания и предложения, дополняющие и развивающие инициативу организаторов слушаний. Как и в прошлый раз, разговор не ограничился анализом достоинств и недостатков представленных законопроектов, которые в феврале будут обсуждаться в Госдуме. Затрагивались и другие важные вопросы политической жизни, возможные тенденции развития государственных и общественных институтов.
В качестве итогового документа было принято Обращение к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации с просьбой рассмотреть альтернативные законопроекты о партиях одновременно с проектом, внесенным Президентом РФ, и законодательно закрепить содержащиеся в них реальные гарантии развития многопартийности в России, руководствуясь при этом конституционными принципами политического многообразия, многопартийности, свободы создания и деятельности политических объединений, равенства их перед законом.
Ниже публикуются выступления некоторых участников слушаний, подготовленные на основе сокращенного варианта стенограммы, и принятое на слушаниях Обращение к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации.
Александр Чуев
Несколько слов о законопроекте Президента РФ. Прежде всего, хотел бы напомнить, что изначально была создана рабочая группа, включавшая, в частности, представителей разных фракций, которая занялась разработкой законопроекта, впоследствии внесенного Президентом Российской Федерации в Государственную Думу.
В основу проекта рабочей группы были положены два законопроекта и, в первую очередь, тот, который был подготовлен мной по поручению фракции “Единство”. Конечно, не все, что мы намеревались внести в этот документ, в него вошло, но тем не менее ряд наших позиций был в нем закреплен. Какие это позиции?
Политические партии являются единственным видом объединений, которым разрешается участвовать в выборах. Минимальная численность политической партии должна быть 10 тыс. человек, ее региональных отделений – не менее 100 человек. Предусматривается существование только общероссийских политических партий. Вводится государственное финансирование деятельности политических партий по итогам выборов депутатов в Государственную Думу. Кроме того, в проекте записано, что чиновники не могут быть членами политических партий. Правда, записано в такой редакции, что чиновники, если они являются членами партии, должны руководствоваться в своей деятельности не партийными решениями, а своими должностными инструкциями.
В проекте предусмотрен также порядок преобразования в политические партии существующих общественных объединений и определен срок этого преобразования. В нем достаточно подробно прописаны многие организационные вопросы, в том числе и способы финансирования политических партий. Устанавливается, что политические партии являются отдельным видом объединения. В начале определено, что политические партии – это объединения граждан, но нет слова “общественные”. Все это мы считаем сильными сторонами президентского законопроекта, внесенного в Государственную Думу. Фракция “Единство” поддерживает этот законопроект и будет голосовать за его принятие в первом чтении.
Что касается второго чтения, то у нас есть ряд серьезных замечаний к документу. Все-таки определенное ведомственное влияние на этот законопроект оказала Центральная избирательная комиссия, и мы считаем, что это влияние надо нейтрализовать, внеся соответствующие поправки. Какие?
В проекте есть норма, согласно которой программа политической партии может быть основанием для отказа в регистрации, если она противоречит Конституции, конституционным законам, другим федеральным законам. Это, вы сами понимаете, политическая цензура. Любая программа любой политической партии всегда будет противоречить какому-либо закону, потому что она захочет его изменить. Это положение нужно исключить.
Далее, теперь по проекту создать партию помимо оргкомитета никак нельзя. Но ведь кому-то оргкомитет нужен, кому-то нет, для кого-то он станет обузой и способом торможения регистрации партии. Необходимо смягчить это положение. Оргкомитет – это право граждан, а не их обязанность.
Относительно членства чиновников в политических партиях мы считаем, что чиновники должны иметь право быть членами политических партий. Это надо прямо записать в законе. Никаких ограничений на членство в политических партиях для чиновников мы не видим, кроме Президента, для которого стоит предусмотреть норму о приостановлении членства в политической партии на время полномочий.
Что касается финансирования, мы считаем, что во втором чтении в проект необходимо внести поправки, связанные с ограничением пожертвований политическим партиям. На наш взгляд, некоторые положения записаны в этот документ из-за незнания Гражданского кодекса, в частности, того, что политическая партия может получать только безналичные пожертвования. Наша позиция: политическая партия, как и любое юридическое лицо, может получать и наличные, и безналичные поступления, как это вообще положено для других юридических лиц в соответствии с общим порядком. Потому что выделять политическую партию из всех юридических лиц и делать для нее особый порядок финансирования неразумно так же, как неразумно ограничивать пожертвования политической партии в период между выборами. В выборный период действуют другие законы.
Мы понимаем, что есть альтернативные мнения, но считаем, что все вопросы и противоречия можно решить во втором чтении. Нет таких концептуальных, принципиальных положений, которые помешали бы поправить закон во втором чтении.
Что же касается меня лично как заместителя председателя Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы, который занимается сейчас рассмотрением всех поступивших законопроектов, то моя позиция, я думаю, и позиция “Единства”, состоит в том, что все внесенные законопроекты должны рассматриваться в Государственной Думе одновременно для того, чтобы мы могли сопоставить разные точки зрения как по принципиальным, так и по менее значимым вопросам.
Владимир Рыжков
У нас есть два фундаментальных возражения против законопроекта Президента. Первое состоит в том, что в условиях, когда парламент и партии не формируют исполнительную власть и не способны ее контролировать, этот закон дает исполнительной власти огромные рычаги контроля за партиями. Это приведет к тому, что наша партийная система (и без того очень слабая, неразвитая и немощная) окажется под полным контролем контролирующих органов. Является ли это шагом в сторону демократии? У нас на этот счет есть большие сомнения.
Второе наше возражение сводится к тому, что данный закон способствует монополизации партийного рынка. Очевидно, что он создает огромные преимущества тем партиям, которые за него голосуют или участвуют в процессе принятия закона, и практически закрывает вход на партийное поле любым новым общественным организациям.
Таким образом, мы получим негативные последствия в результате принятия этого закона. Мы убеждены, что это будет шагом в направлении от демократии, противоречащим интересам общества и общественным представлениям о демократии. Как видим, эта инициатива, скорее, вредная, чем полезная, и в этой связи жаль, если она будет реализована.
Мы не стали бы вносить наш проект закона в такой спешке, но были вынуждены это сделать после того, как Президент внес свой проект. Безусловно, наш альтернативный вариант тоже не безупречен, и мы готовы прислушаться к критике, замечаниям, но по целому ряду позиций, на наш взгляд, он намного лучше, чем президентский проект. Это касается и численности партий, и процедуры их регистрации, и права на существование общественно-политических движений, других общественных организаций с их политическими правами, и права на создание региональных партий, и процедуры приостановления и запрещения партий.
Например, мы в своем законопроекте установили минимальные сроки, которые должны даваться партиям на устранение замеченных у них недостатков. В президентском проекте таких сроков нет. Там такая процедура: скажем, прокурор вносит представление об устранении нарушений, дает срок – два часа, партия не справляется в этот срок и ее приостанавливают. Конечно, такие абсурдные вещи никак не могут быть приняты нами, и мы никак не можем с ними согласиться.
В нашем законопроекте достаточно серьезно защищаются права женщин. В отличие от президентского законопроекта, у нас речь идет об экстремизме, мерах правовой борьбы с экстремистскими организациями, экстремистскими политиками. Кстати, нас критикуют за то, что у нас есть норма о том, что партия или политик, запятнавшие себя экстремистской деятельностью, могут быть поражены в политических правах. Тем самым критики этой нормы дают понять, что они вполне допускают запрет нормальных партий, вполне цивилизованных, разумных и конструктивных. Это как бы такая фрейдистская оговорка, которая показывает на что, на самом деле, надеются многие сторонники президентского законопроекта.
В настоящее время в Думе, к счастью, нет того монолитного единства, которое было в конце декабре 2000 г., и мы очень рады тому, что свои альтернативные законопроекты внесли представители Союза правых сил и депутат О. Шеин. Все это дает нам надежду на то, что обсуждение закона не превратится в очередную штамповку думского конвейера, когда все, что вносит Президент, бездумно и без обсуждения автоматически одобряется.
Но, скорее всего, президентский законопроект будет все-таки принят в первом чтении, и тогда речь пойдет уже о поправках, о том, что мы можем сделать и сможем сделать при подготовке его ко второму чтению.
Борис Надеждин
Как вы знаете, депутаты Госдумы – представители Союза правых сил В. Похмелкин и С. Юшенков внесли свой проект, который в значительной степени похож на президентский, но в нем специально выделены те принципиальные вопросы, которые являются для СПС критериями голосования за любой проект закона о партиях, в том числе и за президентский, и за любой другой. Суть этих претензий такова.
Первое. Мы принципиально против государственного финансирования политических партий, во всяком случае на нынешнем этапе развития России. Практика госфинансирования политических партий как таковых в мире кое-где есть, но это не те страны, в которых остро стоят проблемы с выплатой зарплаты врачам и учителям. Кроме того, госфинансирование политических партий противоречит природе этих организаций, потому что, я, например, как избиратель Союза правых сил, готов финансировать в личном качестве Союз правых сил, но я не готов, чтобы из тех налогов, которые я плачу, финансировалась ЛДПР или какая-то другая партия.
Второе наше принципиальное замечание состоит в проблеме численности партий. И даже не в том контексте, сколько в регионе – 50 или 100 членов партии, хотя это тоже важно. Дело в том, что согласно законопроекту Президента, если в некоторых регионах количество членов партии уменьшится и будет уже менее 100 человек, то впоследствии эта партия может быть ликвидирована даже, если она, например, на каждых выборах набирает по 20% голосов избирателей. Что это такое, легко понять. Допустим, условно говоря, Союз правых сил и “Яблоко” регулярно побеждают на выборах, представлены в Думе, но как-то очень уж надоели Кремлю. В Кремль вызываются пяток губернаторов и им говорят: ребята, у вас в регионах есть по 110 членов этих организаций, сделайте так, чтобы 15 человек в каждом регионе вышли из их состава. Дальше технология понятна.
Третье наше принципиальное замечание состоит в том, что из любого закона должен быть полностью устранен институт приостановления деятельности партии как таковой. Причин здесь две. Одна чисто политическая. Технология, которая прописана в президентском варианте, вообще совершенно безумная. Там есть такая формулировка: в случае обращения генерального прокурора Верховный суд РФ приостанавливает деятельность партии. Заметьте: не может приостановить, не рассматривает вопрос о приостановлении, а просто приостанавливает. Мы считаем, что политически это очень опасная вещь. Объясню почему.
Предположим, у вас идет избирательная кампания. Все партии так или иначе что-то, где-то нарушают: кто-то по части финансирования, кто-то по агитации и пр. К примеру, было обнаружено, что в подписных листах есть подписи трех умерших людей. Явное нарушение. Смотрите, что происходит дальше: все партии нарушают, но генеральный прокурор размышляет, деятельность какой из них он приостановит. Сама процедура должна исключать принятие решения чиновником, это принципиально. Максимум, что мы предлагаем сделать по этому вопросу, – это сохранить конструкцию закона об общественных объединениях, где есть институт предупреждения с предоставлением времени для устранения нарушений и потом уже обращение в суд.
Вот три самые важные позиции, которые должны быть исправлены в любом из законопроектов.
Несколько слов относительно проекта Рыжкова – Лысенко – Игрунова. Лично я считаю, что это лучший проект из тех, что есть в Думе, если говорить о его содержании и общей направленности.
Блестящей, на мой взгляд, является идея о том, что на сегодня эксклюзив партий как участников выборов распространяется только на партийные списки. Это абсолютно правильно, потому что федеральная политика сейчас идет уже в терминах идеологических и политических: левые, правые, центр. Региональная же политика в большинстве регионов России идет абсолютно в других терминах. Не буду детализировать, вы прекрасно понимаете, что, например, в Татарстане не очень важно – “левый” ты или “правый”. Важно другое – тип оппозиционера. Это должно быть вставлено в проект.
Согласен с проектом и в том, что на сегодня мы должны сохранить региональных политических операторов, поскольку в регионах есть своя политика. Правилен, на мой взгляд, и тезис о том, что критерий численности партий должен быть меньше.
Абсолютно согласен с тем, что партия должна выдвигать в качестве кандидатов в депутаты по спискам именно своих членов. Обращаю ваше внимание на то, что Кремлю крайне выгодно, чтобы партии выдвигали кого угодно. Понятно, что крупное чиновничество, не будучи связанным с партией, пойдет в депутаты, как на запасной аэродром.
Несколько слов о том, что нуждается в доработке как в президентском проекте, так и в проекте Рыжкова – Лысенко – Игрунова. Я считаю, что в последнем законопроекте слишком много норм, непосредственно связанных с избирательным законодательством. Это и барьер, и передача мандатов. По сути это правильно, я понимаю желание как можно точнее зафиксировать свои позиции, но все-таки это должно быть в законе об основных гарантиях либо в законе о выборах депутатов Госдумы.
Вызывают у меня возражения и такие нормы президентского проекта, как, например, запрет на формирование партийных структурных подразделений вообще во всех организациях. Согласен относительно государственных органов, Вооруженных Сил. Но не понимаю, почему, например, коммунисты не могут организовать ячейку в колхозе “Путь к коммунизму”, а правые – в ОАО “Правое дело”. Спорной нормой представляется и полный запрет на деятельность политических партий в образовательных учреждениях, равно как и ограничение на создание молодежных и детских организаций. Понятно, что партии не должны присутствовать в учебном процессе. Но, если вы запишете так: запрещена деятельность партий в образовательных учреждениях, то завтра тех, кто находится в оппозиции, не пустят ни в один вуз на встречу с избирателями. И проекты типа предложенной СПС “Интернет-школы” можно закрывать.
Мы выступаем за то, чтобы обеспечить демократическое обсуждение всех проектов. Но правые поддержат любой проект только при трех ключевых параметрах: финансирование, приостановление и численность как основание ликвидации. Полагаю, что почти все плохие нормы президентского проекта поддаются улучшению путем воспроизведения в нем норм проекта закона Рыжкова – Лысенко – Игрунова.
Александр Аринин
Партийное строительство в современной России имеет важное значение для судеб демократии, правового государства и гражданского общества. По существу, от результативности развития партийной системы зависит формирование партнерских отношений между государством и обществом, эффективность функционирования исполнительной, законодательной и судебной властей, призванных обеспечить защиту прав человека, благоприятные условия для развития общества и страны. Развитая партийная система является важнейшим условием независимости и объективности средств массовой информации, подлинного гражданского самоуправления, конструктивной социальной активности и солидарности российских граждан.
Но появится ли в нашей стране такая развитая партийная система, зависит от того, какая из двух доминирующих сегодня тенденций развития общественно-политической жизни будет преобладать в ближайшие годы.
Первая из этих тенденций выражается в усилиях ряда государственных и общественных институтов, направленных на то, чтобы власть проводила конструктивную и созидательную политику, способную обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, укрепить гражданское общество, демократические, правовые институты государства.
Вторая тенденция связана с бюрократическим огосударствлением политических и социальных процессов, что несет угрозу начавшимся конструктивным преобразованиям и создает опасность реанимации недемократического режима, подминающего гражданскую инициативу и активность.
Если вернуться к теме наших Общественных слушаний, то в русле первой тенденции, безусловно, лежит законопроект “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, разработанный под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества и внесенный в Государственную Думу депутатами В. Игруновым, В. Лысенко, 
В. Рыжковым. Его принятие стало бы важным этапом в развитии демократических процессов, в укреплении правовых начал политической жизни, в создании условий для честной конкуренции различных политических сил, наконец, в становлении сильного гражданского общества.
Красноречивым проявлением второй тенденции является разработанный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации проект федерального закона “О политических партиях”, внесенный в Госдуму Президентом РФ. По существу, этот законопроект, в случае его принятия, подавит возможность появления новых партий, закрепит на долгие годы монополию нескольких наиболее крупных на сегодня политических объединений. Предлагаемое введение государственного финансирования партий по принципу умножения преимуществ: кто больше имеет, тому больше и дается, приведет к полному подчинению государству и слиянию с ним политических партий и движений. Таким образом, по замыслу чиновников, и должно быть обеспечено доминирование в политической жизни страны исключительно “партий власти”, как бы она формально не называлась. Кроме того, данный законопроект ограничивает политический плюрализм на региональном и местном уровнях, сужает возможности проявления общественной активности и самоуправления граждан.
Фактически речь идет о демонтаже одной из важнейших структур гражданского общества – политических партий как гражданской силы, способной защищать права и свободы человека, отстаивать интересы гражданского общества. Такое бюрократическое огосударствление общественно-политической жизни нанесет удар по процессу становления правовых, демократических институтов государства, по главной опоре гражданского общества – среднему классу, по правам и свободам человека и гражданина. Это отбросит Россию далеко назад.
В этой связи представляется, что только после учета всех альтернативных законопроектов, внесенных в Государственную Думу, может быть принят именно тот закон о партиях, который отвечает потребностям общества и страны. Содействие этому процессу – основная задача наших слушаний.
Но почему же именно вторая тенденция развития общественно-политической ситуации сохраняет сегодня силу? С одной стороны, это продолжение российской традиции самодостаточности, бесконтрольности и безответственности государственной власти, а с другой – государственная власть, как показывает отечественный и мировой опыт, не может изменить свою бюрократическую природу по собственному желанию. Она делает это только тогда, когда ее к этому вынуждают обстоятельства. У бюрократии есть только властный интерес – управлять всем и всеми, желательно без правовых ограничений и правил, безответственно и без информационной прозрачности. К реформированию экономических и политических отношений в стране, к собственному самосовершенствованию, к ответственности и открытости для общества бюрократию в состоянии подвигнуть только одна угроза – угроза потери самой власти. Если, конечно, бюрократией такая угроза осознается.
Одной из важнейших функций партий и является борьба за власть. Но конструктивной и социально оправданной эта борьба становится только тогда, когда власть понимается как служение человеку, обществу и стране. Поэтому, чтобы обезопасить себя, российская бюрократия стремится свернуть процесс формирования партийной системы, опирающейся на демократические процедуры конкуренции, получив взамен марионеточную, огосударствленную, послушную партийную систему. Но в XXI веке такая политика неизбежно обречена на поражение.
Власть должна понять, что основной источник процветания ведущих демократических стран – это не рыночные отношения и даже не прогрессивные новые технологии, а, в первую очередь, – реализация прав и свобод человека, возможная только при верховенстве закона, развитой правовой системе, крепком гражданском обществе. Мировой опыт убедительно показывает, что именно активная, творческая и ответственная личность, обеспеченная государством высоким статусом правовой защищенности, является основой высокого благосостояния общества и процветания страны.
Вызывает удовлетворение, что Президент России В. Путин начал говорить о правах человека и о роли гражданского общества. Однако, судя по его обращениям, у высшей власти пока отсутствует целостная стратегия строительства гражданского общества и действенной правовой системы защиты прав человека и гражданина. Пока все сводится к установлению доминирующей роли исполнительной власти, да и то не всей, а ее президентского ответвления.
Безусловно, укреплять управленческую вертикаль в России необходимо, так как В. Путину достались в наследство и разорванное конституционно-правовое и экономическое пространство страны, и повсеместные нарушения российских законов, и слабый правопорядок. Однако при всей важности укрепления властной вертикали исполнительная власть не должна подминать под себя законодательную и судебную, а заодно средства массовой информации, политические партии и общественные движения, гражданское самоуправление.
Огосударствление общественно-политической жизни страны идет вразрез со стратегическими потребностями общества и самого государства. Оно не только продлит время собирания сил для подъема России, но и отбросит страну далеко назад. Путем огосударствления можно создать на некоторое время декорацию могущественного государства. Но такое государство не сможет, как показывает наш собственный исторический опыт, обеспечить благосостояние для большинства, благополучие общества, процветание и достоинство страны. А самое главное – в таком государстве нет места созидательному и ответственному человеку, потому что такому государству нужны не граждане, а подданные. Опора исключительно на государственную власть, регулирующую “все и вся”, ограничит самосовершенствование личности, раскрытие ее творческого потенциала, снизит гражданскую активность общества, лишит страну возможностей успешного и благополучного развития.
Шанс России – в подлинном раскрепощении колоссального человеческого потенциала нашей страны, что невозможно без полноценной реализации прав и свобод человека. Ибо все проблемы общества и власти сводятся в конечном счете к одной – проблеме человека, сосредоточены в людях – как во власти, так и в обществе. Поэтому реконструкция общественно-политической, равно как и экономической жизни, должна осуществляться не столько силами государственных институтов, сколько силами самих граждан, их созидательной энергией и волей. Если же государственная власть не возьмет на себя смелость идти в ногу со временем, то есть не будет исходить из приоритета прав и свобод человека, если власть не будет осуществляться обществом и в интересах общества, то это обречет Россию на новые сокрушения. Будущее – за свободной, созидательной и ответственной личностью, за самостоятельной, творческой активностью граждан и общественной инициативой.
Вячеслав Игрунов
Я хотел бы коснуться только двух позиций президентского проекта, которые, как правило, не обсуждаются. Они сформулированы двусмысленно, и большинством экспертов просто не прочитываются, однако, я знаю характер обсуждения законопроектов в Думе и представляю, что из этого может получиться.
Статья 2 президентского законопроекта звучит так: “Право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии включает в себя право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии при условии признания их уставов и программ, либо воздержаться от вступления в политические партии…” и т.д. А в дальнейшем в законопроекте говорится, что процедура приема определяется уставами этих партий. Однако статья 2 является как бы рамочной и вскрывает намерения законодателя оспорить право политической партии отказать в приеме того или иного человека. Достаточно гражданину заявить, что он разделяет программу и устав, как партия обязана будет принять в свой состав этого гражданина. Иначе предполагается в судебном порядке оспаривать отказ от приема.
Это означает, что завтра губернаторы или президентская власть организуют достаточное количество людей, которые напишут заявления в политические партии о том, что они разделяют программу и устав, и мы получим управляемые политические партии.
Этот законопроект в значительной степени направлен на сужение права политической партии формировать свой состав. “Яблоку”, в частности, пришлось столкнуться с таким фактом, когда в нашу Московскую организацию за короткий срок вступило много сотен членов. Нам пришлось радикальным образом менять устав политической организации, вводить жесткий кандидатский стаж и многое другое. Дело же было в том, что ставилась задача завоевать “Яблоко”, которое на тот момент находилось на пике своей популярности. Теперь же, согласно проекту, если заявление с просьбой о приеме поступило, то ничего не остается, как эту просьбу удовлетворить.
Не исключаю, что дальнейшая разработка этого закона или новые законопроекты усилят это положение статьи 2 и сделают партии фактически беззащитными перед внедрением в них инородных членов.
Это намерение усиливается еще одной статьей, а именно, статьей 10 проекта. Здесь существует такая оговорка: “Лица, замещающие государственные, муниципальные должности, находящиеся на государственной, муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии”. Абсолютно бесспорное заявление, но оно имеет такое продолжение: “Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательных, представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатов иных представительных органов государственной власти и т.д., не могут быть связаны решением политической партии при исполнении ими своих служебных обязанностей”. Отсюда следует, что депутаты Государственной Думы, региональных законодательных органов, представительных органов местного самоуправления могут быть связаны решениями партии. Что это означает? Это половина пути к введению императивного мандата. Следующий законопроект вам скажет, каким именно образом депутаты Государственной Думы будут связаны решениями политической партии.
Мне пришлось разрабатывать регламент Государственной Думы в 1993 г. и я столкнулся с настоятельным желанием некоторых лидеров политических партий иметь право чистить ряды своей фракции, если поведение тех или иных депутатов им не нравится. Я же думаю, что единственный способ регулировать поведение своих депутатов – включать тех или иных кандидатов в свои списки на выборах. Когда кандидат становится депутатом Государственной Думы, он обязан руководствоваться только законодательством, Конституцией РФ и своей совестью, а не решениями партийного начальства.
Все эти оговорки в том виде, в каком они существуют в проекте, наносят серьезный ущерб демократическому развитию страны. Они создают предпосылки для нарушения демократического характера наших политических партий. Именно они, прежде всего, должны быть устранены из президентского законопроекта.
Юлий Нисневич
Уважаемый представитель “Единства” Александр Чуев здесь говорил, на мой взгляд, правильные вещи о том, что надо было бы сделать с президентским законопроектом. Но при этом он умалчивает о том, что первое чтение – это принятие концепции закона, а некоторые спорные проблемы относятся именно к концептуальным. Например, вопрос о финансировании ни в каком втором чтении снят быть не может. Дальше уже возникнет дилемма. Поэтому рассчитывать на то, что такие принципиальные вещи можно будет снимать во втором чтении, – это самообман, который должны учитывать все здесь присутствующие.
И еще одно. Президентский законопроект противоречив сам по себе. Обратите внимание, авторы говорят, что политическая партия – это особое движение, единственный оператор политического процесса. Но в проекте есть статья, предусматривающая возможность образования избирательных блоков, в состав которых входят партии и любые другие общественные объединения. То есть, на самом деле, изменяется избирательная система, которая существует сегодня, и мы возвращаемся назад.
Мало того, если внимательно вдуматься в то, что записано в этом положении (я специально акцентирую на нем внимание, потому что связь политической партии и избирательного процесса всем понятна), если политический оператор нормально работает в избирательном процессе, то это – единственное направление, где он может дальше расти и развиваться.
Фактически тем самым вводится (это не мой термин, но с удовольствием его использую) как бы аналог шестой статьи Конституции СССР, только в каждой части политического спектра. Условно говоря, действующая на левом фланге политического спектра Коммунистическая партия РФ участвует, как политическая партия, в избирательном процессе, собирает вокруг себя все остальные левые организации, подминая их под себя через предлагаемую в проекте Президента конструкцию избирательного блока. То же самое может произойти и в правой части спектра, и в центре, и в результате мы получим в каждой части политического спектра свою единую направляющую.
Этот момент, на мой взгляд, принципиальный и не должен обходиться вниманием, хотя он очень хорошо зарыт в этом законопроекте. Насколько я знаю, это, якобы, компромиссное решение, принятое на рабочей группе, но оно очень опасно. Мы должны идти по демократическому пути – есть политические партии, другие формы политических организаций, что, кстати, записано в Конституции РФ (не только многопартийность, но и политическое многообразие). Когда нам возражают и говорят, что политическое многообразие – только идеологическое понятие, это значит, что наши оппоненты занимают антиконституционные позиции. Напомню, в Конституции отдельным пунктом прописано идеологическое многообразие. То есть, когда говорят о политическом многообразии, говорят не только о сути, но и о формах.
Возможно, это спорный вопрос, вопрос для обсуждения. Но если мы говорим, что политические операторы – только партии и движения, то это один подход, и, на мой взгляд, правильный. Если же мы возвращаемся назад и говорим: есть политическая партия, которая, как направляющая, собирает все общественные движения под себя и тянет на выборах, причем диктуя им, естественно, свои условия, то это другой подход, который, по моему мнению, недопустим.
Юрий Дмитриев
Та спешка, с которой проталкивается законопроект о политических партиях в Государственную Думу, напоминает события лета 1993 г., когда столь же впопыхах готовился проект ныне действующей Конституции. Вы помните, что произошло осенью того года, и знаете, какие претензии сегодня предъявляются к Конституции России, как по форме, так и по существу. Я уж не говорю о том, как был организован референдум по проекту Основного закона, без альтернативы, без обсуждения, в общем-то без предварительной оценки не только общественностью, но даже политическими силами, действовавшими на тот момент в стране. Это тот опасный прецедент, свидетелями которого мы с вами вновь являемся.
Более того, и в самом президентском законопроекте, и во всей цепи нынешних действий Президента четко просматривается определенная тенденция к восстановлению авторитаризма. Дело не только в законопроекте о политических партиях, не предусматривающем увеличение их численности и создание новых политических партий. Это и проект Земельного кодекса, предусматривающий введение частной собственности на сельскохозяйственные угодья, что кончится плачевно для многих фермеров, это и недавно отозванный законопроект об изменениях Уголовно-процессуального кодекса, сохранивший прокурорское решение на задержание и арест и т.д.
Поэтому наша сегодняшняя встреча и наша инициатива, идущая явно вразрез с этой тенденцией, должны иметь какую-то перспективу. В противном случае это – пустой звук.
Конечно, законопроект Валентины Лапаевой, лоббируемый присутствующими в этом зале депутатами, на мой взгляд, является, действительно, лучшим (в этом отношении я абсолютно согласен с Борисом Надеждиным) и с точки зрения избирательной техники, и с точки зрения демократизма, и с точки зрения перспектив партийного строительства в рамках этого проекта.
В нем есть положения, с которыми я полностью согласен и хотел бы их поддержать. Это, во-первых, включение в списки избирательных объединений только членов политической партии. Но здесь есть один маленький нюанс – включение только в одни списки и, следовательно, членство только в одной политической партии. Здесь прослеживается последовательная связь: раз я только в один список могу войти, значит, могу быть членом только одной политической партии. На мой взгляд, это не совсем демократичная позиция. В условиях нынешнего партийного многообразия существует множество политических партий, близких по своим идейным позициям. Почему же человек не может быть одновременно членом нескольких политических партий? Другое дело, что, даже будучи членом нескольких партий, он может войти только в один список – вот это, действительно, принципиально.
Кроме того, в партийном законе должна обязательно содержаться норма о том, что нельзя “обезглавливать” списки, то есть нельзя снимать верхушку партии после того, как она уже прошла на выборах в Государственную Думу. А это у нас делается сплошь и рядом, когда, по сути дела, фальсифицируются выборы, избиратели обманываются. Ведь избиратели идут голосовать за лидера, а потом он оказывается, к примеру, министром по чрезвычайным ситуациям или премьер-министром.
Безусловно правильна заложенная в проекте В. Лапаевой идея сохранения региональных и местных политических партий. Может быть, сегодня это выглядит нелепо, что региональные партии не участвуют в региональных выборах, а местные – в муниципальных. Но если мы поддержим эту идею, если она войдет в законопроект и затем в закон, то это как раз то, чего боятся авторы президентского проекта. Почему? Потому что общефедеральными партиями можно управлять, их можно купить. Но вспомните Европейскую Хартию местного самоуправления. В ней говорится о том, что демократия в государстве начинается с местного уровня, с муниципального, и растет она не сверху вниз, как в России, а снизу вверх. А внизу ее рост могут обеспечивать именно региональные и местные отделения федеральных политических партий и самостоятельные региональные, местные политические партии.
Мне представляется разумной и идея отказа от государственного финансирования партий, которую разделяют и представители Союза правых сил, и авторы обсуждаемого на этих слушаниях законопроекта, внесенного в Думу В. Рыжковым, В. Игруновым и В. Лысенко. В нынешней ситуации невыплат зарплат, пенсий, замерзающего Приморья и т.д. цинично предлагать финансировать партии из госбюджета и, тем более, соединять государственное финансирование с механизмом пожертвований. Слияние этих двух финансовых потоков, на мой взгляд, совершенно недопустимо. Либо государственное финансирование, либо пожертвования и взносы. Поэтому я поддерживаю заложенную в законопроекте Рыжкова – Лысенко – Игрунова идею сохранения только негосударственного финансирования. С моей точки зрения, это совершенно правильная идея.
В проекте есть и положения, с которыми я не совсем согласен. Например, положение, предусматривающее снижение барьера для прохождения в Думу с пяти до трех процентов. Возможно, это и правильно, но я не услышал серьезных аргументов в поддержку этого тезиса. А это, в общем-то, принципиальный момент для избирательной кампании, один из ключевых моментов всего избирательного законодательства. Если уж ломать этот порог, то надо четко объяснять, почему мы это делаем.
Алексей Пригарин
Остановлюсь на президентском проекте закона. Я считаю, что это венец бюрократизма. Бюрократизм пронизывает законопроект от первой до последней статьи. Прежде всего, это относится к статье 3, указывающей, что политическая партия – это объединение, которое создается для участия в выборах. Как мне кажется, история человечества еще не знала таких случаев, когда в законодательном порядке фиксировалось бы то, что партия создается только для участия в выборах и больше ни для чего другого.
Заложенная в проекте многослойная процедура создания политической партии и весь набор предъявляемых к ней требований, на мой взгляд, однозначно нарушают конституционный принцип, в соответствии с которым партии и общественные организации должны образовываться в уведомительном порядке. Получается, что на каждом уровне, в том числе и на региональном, любой чиновник, придравшись к этим содержательным требованиям – не так сформулирован устав, не так сформулирована программа, – может очень легко “рубить” региональные организации. Наши попытки регистрации общественных организаций, не только политических, но и научных, учебных, показывают, как легко отклоняются уведомления под любыми предлогами.
Теперь о контроле за численностью партий. Хотя в тексте законопроекта не говорится о том, что партия должна представлять списки своих членов с полными паспортными данными, очевидно, что по закону придется ежегодно подтверждать численность, как минимум, активом в 100 человек в каждом регионе, иначе невозможно будет проверить. Это совершенно недопустимо ни для какой, на мой взгляд, демократической процедуры. Предлагаемый в проекте ежегодный контроль за деятельностью партии после ее создания также выходит за нормальные рамки.
О бюрократическом характере проекта свидетельствует также глава о внутрипартийном устройстве, содержащая одиннадцать (!) обязательных требований к уставу, в том числе такие, которые должны решаться не уставом, а избирательным законом. В число же требований, которые, по проекту, в уставе могут быть отражены, включены как раз те, которые в нем должны быть обязательно.
Я посмотрел первую главу “Общие положения” и обнаружил, что в ней слова “партии запрещается” и “партии не могут” встречаются 4 раза, “партиям не допускается” – 7 раз, “партии не должны” – 5 раз, “партии должны” – 6 раз. Итого – 22 ограничения на 10 статей “Общих положений”! Создается такое впечатление, что это писал градоначальник, известный тем, что мог только говорить: “держать и не пущать!”.
Для оппозиции принятие этого законопроекта будет означать выдавливание в нелегитимное поле соответствующей деятельности, а для власти – безусловную монополизацию политической жизни. Таким образом, будет ликвидирована оппозиция и либерально-демократическая, и левая, и останется только “партия власти”.
Вообще, я твердо убежден, что никакой новый закон о политических партиях нам не нужен, ибо все практические вещи могут быть решены (тут главное все-таки выборы) соответствующим избирательным законом: кто допускается к выборам, кто не допускается, какая партия допускается, а какая нет.
Из представленных альтернативных проектов хотел бы подробнее остановиться на законопроекте, подготовленном Валентиной Лапаевой. Из девяти зафиксированных в нем принципов я полностью согласен с семью, еще по двум у меня есть отдельные замечания. В частности, это касается пункта о том, что единым партийным списком могут быть выдвинуты лишь члены партии. Если в общепартийный список или в список избирательного блока из нескольких партий включать только членов этих партий, то получается, что мы всю массу беспартийных граждан вообще отстраняем от участия в выборах по политическому принципу. Мне это просто непонятно.
Что касается текста проекта Обращения участников слушаний к депутатам Госдумы, который предложен для обсуждения, то я полагаю, что в нем можно расширить критическую часть за счет указания на то, что новый закон устанавливает жесткий государственный контроль за деятельностью партий на протяжении всей их жизни.
Что меня смущает в проекте Обращения? Мы выступаем за плюрализм, за то, чтобы в Думе обсуждались все альтернативные варианты, а в Обращении предлагается поддержать только один, хотя и хороший. Я, как коммунист, поддерживаю проект депутата Госдумы Олега Шеина, и было бы лучше, если бы в тексте Обращения говорилось о необходимости альтернативного обсуждения в Думе всех имеющихся проектов, а не только одного, каким бы хорошим он ни был. Иначе мы становимся на те же позиции, которые критикуем.
Если называть вещи своими именами, наша главная задача сегодня – остановить президентский проект.
Станислав Терехов
Что нам грозит, если будет принят за основу, а затем и в целом законопроект о партиях, который внес в Госдуму Президент РФ и его администрация? Я бы ответил так: безусловно, из политического процесса выдавливаются практически все его субъекты, за исключением трех-четырех, и формируется простейшая однолинейная политическая структура. Вместе с тем, она одновременно осложняет жизнь, это я хотел бы особо подчеркнуть, не только нам с вами, но и самой власти. Как это ни странно, власть своими руками создает себе непарламентскую, внесистемную радикальную оппозицию. Когда люди не смогут участвовать в политической жизни так, как они хотят, на законных основаниях, они будут вынуждены радикализироваться.
Фактически консолидируя себя в трех–четырех субъектах политического процесса, власть, прежде всего исполнительная, создает условия нам, здесь сидящим, хотя мы и придерживаемся разных политических взглядов, для того, чтобы также консолидироваться и выступать вместе, используя, естественно, законные, конституционные способы борьбы.
Михаил Кузнецов
Первый момент, на который я хотел бы обратить внимание. Откуда взялась цифра 100, 10 тысяч членов партии? Источник один – 10 пальцев на руках. Другой логики не закладывается. Такой антропоморфный способ обоснования в серьезнейшем законопроекте, затрагивающем гражданское общество! Более того, даже когда предлагается другая норма, не 100, а 50 членов, никаких обоснований также не дается.
Второе. Конечно, когда финансирование предлагается осуществлять за счет тех, кто платит налоги, они, естественно, этого не хотят. Но когда из бюджета берутся деньги и вкладываются в ту или иную партию, это тот же самый процесс, даже еще более жесткий. Если РАО “ЕЭС” имеет возможность вложить деньги в одну партию и не хочет финансировать другую, то в этих деньгах есть и доля уплачиваемых всеми нами налогов. С моей точки зрения, нужно говорить о прозрачности финансирования, то есть надо предъявить всех плательщиков и сделать так, чтобы все это было прозрачно для общества.
Как действовать? Первое – все участники политического процесса должны вместе выступить против того, что неконституционно. Второе – нужно отслеживать прохождение законопроектов в Думе, как они голосуются, после чего уже можно будет выбирать способы действия в зависимости от того, что нарушено. Третье – надо уже сейчас начинать обсуждать последующие законопроекты и возможные изменения, потому что, независимо от того, какие законы сейчас будут приняты, в дальнейшем в них могут быть введены такие нормы, которые изменят и действие этих законов.
Валерий Смирнов
Я согласен с прозвучавшей во многих выступлениях мыслью о том, что налоги должны использоваться по назначению. Нельзя финансировать партии, которые исповедуют идеологию, противоречащую политическим убеждениям налогоплательщиков. Это относится ко всем крупным организациям – к тому же РАО “ЕЭС”, о котором уже шла речь, к Газпрому, к кому угодно. Поэтому надо, видимо, найти какой-то механизм, который воспрепятствовал бы обходным формам налогообложения граждан, не напрямую через государственный бюджет, а через государственные организации, которые все равно будут передавать деньги тем или иным политическим партиям. Если ставить этому барьер, то надо делать это сейчас и для всех, независимо от того, совпадают их политические убеждения или нет.
Мне представляется, что в этом смысле у всех законопроектов о партиях – как у президентского, так и у альтернативных – общая “ахиллесова пята”: все они направлены на то, чтобы в лучшем случае несколько расширить пределы, через которые предполагается пропустить все политические объединения в случае принятия, скажем, президентского варианта. Сделают чуть-чуть побольше, тогда те, кто нужны, пройдут, а те, кто не нужны, останутся в стороне. Такой подход уже плохо зарекомендовал себя в Конституции 1993 г., когда из благих побуждений были наложены ограничения на законодательную власть (потому что тогда не нравился Верховный Совет). Теперь же эти ограничения начинают работать против законодательной власти и оказывается, что в общем-то у нас нет необходимой процедуры, которая позволила бы народу через своих представителей воспрепятствовать этому процессу. Остается только такая, давно известная на Руси форма, как подача челобитной, чем собственно мы сейчас и занимаемся.
В связи с этим не мешало бы расширить деятельность политических объединений до уровня достаточно свободного объединения граждан, которые могли бы принимать участие в политической деятельности. Почему я об этом говорю? У нас на памяти пример Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Были тогда политические партии? Были. Выдвигали они тогда своих кандидатов? Выдвигали. Поэтому, на мой взгляд, от такого лицензирования политической деятельности, на которое в общем-то направлен президентский законопроект и которое несколько смягчается в других законопроектах, нужно просто отказаться. Для чего это делается? Чтобы создать такой механизм, при котором узкая группа людей буквально навязывала бы обществу свое мнение. Нужно же, наоборот, создать механизм, при котором общество могло бы через политические партии формировать государственную политику в соответствии с государственными интересами.
В ходе дискуссии была затронута еще одна важная проблема, которую в законопроекте надо обязательно отразить, – это проблема Центризбиркома. Не секрет, что с 1993 г. у нас в стране не было, мягко говоря, ни одних безупречных выборов. В каждом из них, начиная с референдума по проекту Конституции РФ и кончая самыми последними выборами в регионах, был задействован пресловутый ресурс, который стыдливо называется административным. Давайте отдавать себе отчет в том, что нынешняя избирательная система, заложенный в ней механизм предполагает использование сильного административного ресурса, сильного рычага, который, по сути дела, формирует и саму процедуру выборов, и набор политических партий, предлагающих сегодня этот порядок просто, даже не скажу, “узаконить”, потому что это слишком мягко, а “устаканить”.
Мне представляется, что в будущем законе о партиях, проекты которого мы здесь обсуждаем, должен быть предусмотрен контроль за системой выборов и Центризбиркомом со стороны политических организаций. ЦИК РФ сегодня является неподконтрольным, никому неподведомственным органом, который действует сам по себе и ни перед кем формально не отчитывается. Нужен контроль общества через систему политических партий, как наиболее организованной его части, за тем, кого, как избирают и насколько достоверны результаты голосования. На сегодня достоверность волеизъявления тех, кто голосовал, подтвердить, кроме честных глаз г-на Вешнякова, не может никто. По идее, эту систему надо менять.
Нина Жукова
У нас была возможность участвовать в обсуждении законопроекта “О политических партиях и иных политических объединениях” на всех этапах его подготовки, и мы благодарны, что без внимания не остались даже те мелкие, не очень существенные замечания, которые мы высказывали. При этом, отмечу, что мы не только высказывали мнение работников аппарата, находящегося в Москве, но и мнение своих региональных организаций. Мы отправили этот проект в регионы, и около 30 наших региональных организаций прислали письма в его поддержку.
Что нас тревожит в нынешней ситуации?
В первую очередь, то, что ЦИК РФ взяла на себя функцию, ей не свойственную, – сама инициировала закон, создала рабочую группу. Теперь подготовленный рабочей группой законопроект стал законопроектом Президента. Причем ЦИК сама себе противоречит. Недавно мы направили им свои замечания по проекту закона о выборах в Палату представителей Парламента Союза России и Белоруссии и получили такой ответ: “...Ваши замечания к ЦИКу не имеют никакого отношения, ЦИК над законами не работает и никаких документов по поводу того, каким быть закону о Союзном парламенте, вносить не намерена”. Вот так, коротко и ясно – никакой законотворческой деятельности.
Не поверив официальным заверениям лидера нашего блока после того, как мы не прошли в Государственную Думу, ЦИК предприняла проверку наличия нашей политической общественной организации. Пришел человек с соответствующими документами и говорит: хочу проверить – есть ли вы на самом деле, а вдруг не выполняете свои обязательства?
Минюст РФ имеет право и должен проверять, как мы действуем в регионах. Когда 17 января 2000 г. был издан соответствующий приказ, и началась проверка наличия у нас (да и не только у нас) региональных отделений, мы не препятствовали этому процессу, просили своих руководителей подготовиться и доказать, что не только в отчетности, но и на самом деле у Союза реалистов есть 61 отделение. Кстати, не подтверждено оказалось только одно.
Посмотрите, что произошло недавно в Рязани. Руководитель местного органа юстиции собрал всех лидеров существующих на территории области политических партий и общественных объединений, посоветовал им объединиться в единую партию и даже указал на того руководителя, который, с его точки зрения, наиболее приемлем для такого объединения. Если бы эта встреча имела место перед выборами губернатора, то это можно было бы списать на некий избирательный ход с целью собрать силы, но это произошло уже после того, как состоялись выборы. Когда будет принят закон, о котором мы здесь говорили, когда будет сужено поле для политической деятельности, таких примеров будет еще больше. Поэтому мы сегодня должны настаивать на том, чтобы альтернативные проекты имели право быть обсужденными и принятыми Госдумой.
Валентина Лапаева
Уважаемые коллеги, я хотела бы обратить ваше внимание на один аспект ситуации, который пока выпал из круга поднимаемых здесь вопросов. Между тем, это очень важный момент, на котором следует специально остановиться. Дело в том, что нашими совместными усилиями создается прецедент стыковки законодательной инициативы депутатов с законотворческой инициативой общества в лице таких его институтов, как общественные объединения и научное сообщество. Значение этого обстоятельства выходит далеко за рамки того повода, который послужил толчком к объединению наших усилий, то есть самого закона о партиях (при всем несомненном для нас значении этого закона для судеб российской многопартийности). Если этот прецедент удастся закрепить и развить, то будет сформирован хороший плацдарм для сопротивления тенденции к подавлению политической самодеятельности общества со стороны правящей бюрократии, которую мы сейчас наблюдаем.
Именно в русле этой тенденции следует рассматривать тот факт, что внесенный Президентом РФ закон о политических партиях готовился под эгидой Центральной избирательной комиссии и, судя по всему, будет представлен на заседании нижней палаты парламента председателем ЦИК РФ. С молчаливого согласия Государственной Думы Центризбирком уже давно ведет разработку избирательного законодательства, в результате чего существенно расширились его контрольные полномочия в ущерб правовым гарантиям демократического характера избирательного процесса. Возглавив разработку закона о партиях, комиссия еще более вторглась в сферу компетенции Государственной Думы, стремясь распространить свое влияние не только на избирательный процесс, но и на политическое структурирование гражданского общества.
Другим выразительным проявлением бюрократического наступления на общество и его представительные институты является намерение создать некий надпарламентский орган (координационный совет), в состав которого будут входить вице-спикеры обеих палат парламента, вице-премьеры федерального правительства и заместители главы президентской администрации. Этот орган, состоящий из представителей бюрократической верхушки двух ветвей власти, будет, как говорится в средствах массовой информации, “обсуждать приоритеты законотворческой работы”, а по сути дела - определять стратегию законодательной деятельности парламента, навязывая ему свое видение приоритетов. Это намерение было озвучено в ходе недавней встречи Президента РФ со спикером Государственной Думы и его заместителями. Более того, на этой встрече руководство Думы выразило пожелание, чтобы большинство законопроектов готовилось и инициировалось исполнительной властью, а не депутатами. Интересно, уполномочила ли нижняя палата парламента своих руководителей на подобные заявления?
Призывая исполнительную власть взять на себя основную законодательную инициативу, представители депутатского корпуса, очевидно, ссылались на опыт стран Запада, где большинство законопроектов действительно вносится в парламент правительством. Однако ссылки на практику западных демократий в данном случае не корректны (как, кстати, и в тех случаях, когда говорят о необходимости разрешить российским чиновникам высшего ранга быть членами и руководителями политических партий). Дело в том, что на Западе исполнительная власть формируется по партийному принципу. Независимо от того, идет ли речь о парламентской республике (где правительство образуется на парламентской основе) или о президентской республике (где президент формирует правительство из членов своей партии), исполнительная власть состоит из людей, чья политическая платформа известна людям и одобрена ими на выборах. У нас дело обстоит иначе. Год назад мы избрали Президента страны и до сих пор общество гадает по поводу того, каковы его идейно-политические установки. Что же касается назначенных им членов правительства, то это и вовсе для нас “черный ящик”, о котором известно лишь то, что мы имеем на выходе. И вот избранные нами наши представители в высшем законодательном органе страны идут к исполнительной власти, которую мы не выбирали и о которой мало что знаем, и говорят ей: “Возьмите у нас право законодательной инициативы, потому что оно нам не под силу”.
Конечно, законодатель в силу целого ряда причин все хуже справляется с тем объемом работы, который встает перед ним в условиях коренного реформирования всех сфер общественной жизни. Я уже много лет занимаюсь экспертизой законопроектов и вижу, как заметно падает качество подготовленных в Думе проектов законодательных актов. Одна из главных причин такого положения дел – неумение (а скорее - нежелание) депутатов использовать интеллектуальный потенциал общества. Поэтому трудно переоценить значение той работы, которую ведут сейчас Независимый институт выборов и Институт проблем федерализма и гражданского общества по активизации общественной законотворческой инициативы, доведению подготовленных законопроектов до субъектов права законодательной инициативы и организации общественной поддержки этих совместных инициатив.
Может быть, первый опыт такого взаимодействия общества с депутатским корпусом будет не слишком удачным. Возможно нам даже не удастся довести нашу инициативу до рассмотрения нижней палатой одновременно с законопроектом, внесенным Президентом РФ. Напомню, что сомнения в альтернативности нашего проекта были высказаны на заседании Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций. Поскольку одним из основных аргументов, высказанных руководителем Комитета, было название нашего законопроекта - “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, - отличное от названия президентского законопроекта “О политических партиях”, депутаты поменяли название вносимого ими законопроекта. Теперь он называется “О политических партиях и иных политических объединениях”. Не желая упускать время, мы не стали доказывать то очевидное обстоятельство, что альтернативность различных законопроектов определяется вовсе не тождеством их названий, а тем, что они содержат существенно различное (альтернативное) по своему содержанию правовое регулирование одного и того же объекта, в данном случае - правового статуса политических партий, их места и роли в политической жизни в соотношении с другими субъектами политического процесса, (в том числе и с другими политическими объединениями). Потом этот вопрос встал и на Совете Государственной Думы.
Но дело даже не в том, что Комитет необоснованно поставил под сомнение альтернативный характер нашего законопроекта. Главное - то, что ни Комитет, ни Совет Государственной Думы не вправе решать этот вопрос по существу. Квалификация альтернативности законопроектов не входит в компетенцию комитетов и Совета Думы, определенную Регламентом Государственной Думы. Законопроект является альтернативным, если таковым считает его субъект права законодательной инициативы. Других критериев здесь быть не может, все остальное - это субъективные усмотрения и произвольные толкования, чреватые серьезными нарушениями права законодательной инициативы.
Право на внесение альтернативных законопроектов - это важнейшая гарантия реализации конституционных принципов политического плюрализма и многопартийности в законотворческом процессе. Регламентация права законодательной инициативы, в том числе права на внесение альтернативного законопроекта, - это прерогатива самого законодательного органа, куда вносится законопроект (а не его отдельных подразделений).
Прохождение через Государственную Думу альтернативных законопроектов о политических партиях наглядно демонстрирует наличие пробелов в правовой регламентации процедуры принятия законов, существенно затрудняющих реализацию конституционных принципов политического плюрализма в законотворческом процессе. Очевидно, что необходима более четкая законодательная регламентация процедуры внесения и рассмотрения альтернативных законопроектов. Интересы развития внутрипарламентской демократии требуют, чтобы этот важный процедурный аспект законотворческого процесса получил детальное освещение в федеральном законе о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов. В этом же законе следует, на наш взгляд, закрепить особый статус законопроектов, внесенных депутатами по итогам общественных слушаний. Свои наработки по данной теме мы готовы представить в парламент.