Произошедшие в России последнего десятилетия политические и экономические преобразования объективно потребовали организации новых институтов власти. Эти радикальные изменения дали импульс формированию местного самоуправления как принципиально нового для российской действительности властного института. Идея необходимости такого института взамен “государственного управления на местах” уже начинает усваиваться общественным сознанием, но продолжает дискутироваться вопрос о природе и сущности самого феномена местного самоуправления, а также о его конкретных формах.
Современный процесс институциализации местного самоуправления в Российской Федерации происходит фактически “с чистого листа”, в условиях, когда утрачены уникальные традиции российского самоуправления, отсутствует общепризнанная научная теория местного самоуправления, непоследовательно и противоречиво нарабатывается практика муниципального управления. Реальные структуры местного самоуправления нередко создаются в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, в интересах которых и должен функционировать этот институт.
Нельзя при этом не отметить главного: в сознании российских граждан, многих представителей публичной власти и научных кругов преобладают старые, формировавшиеся десятилетиями стереотипы по вопросам организации властных структур. Жива традиция централизованного управления (“вертикаль власти”), когда местная власть была жестко встроена в иерархию государственного управления и систему партийного диктата. Еще не преодолен синдром отчуждения населения и отдельного человека от публичной власти, не возникло достаточных предпосылок для социальной включенности граждан в проблемы местных сообществ. Между тем, результаты преобразования любых общественных отношений во многом зависят от того, как люди, члены общества, осознают суть происходящих перемен и их итоги. Неадекватное понимание сущности местного самоуправления препятствует появлению полноценного статуса муниципальных образований, предполагающего наличие определенных, обеспеченных финансами полномочий органов местного самоуправления, а как следствие - высвобождению потенциала самоорганизации жителей для выражения своих интересов и оказания влияния на власть правовыми методами.
На основании опыта функционирования новых институтов власти, накопленного со времени принятия Конституции РФ (1993 г.) и Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (1995 г.), постепенно возникает целостная и системная концепция публичной власти в России. Согласно этой концепции (у нее, к сожалению, есть и противники), публичная власть в России представляет собой систему из трех равноценных и равнозначимых подсистем (уровней, видов) власти: государственной власти РФ (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть).
Все эти виды публичной власти имеют как общие признаки, так и особенные черты. Особенностью государственной власти Российской Федерации является обладание государственным суверенитетом. Как для региональной, так и для муниципальной власти характерна организационная самостоятельность (региональная и муниципальная автономия), но в пределах, заданных федеральной властью. При этом особенностью муниципальной власти - местного самоуправления - является двойственная природа этого института, означающая зависимость социального механизма формирования этого института, во-первых, от деятельности структур гражданского общества, общественных объединений, партий, во-вторых, от поддержки со стороны государства. Причем процесс становления местного самоуправления станет успешным только при условии, что оба способа формирования местного самоуправления - общественный (“снизу”) и государственный (“сверху”) - приобретут равную силу и будут проявляться в единстве и взаимодополняемости. К сожалению, в современных российских условиях структурирование гражданского общества и степень активности его составляющих во многом зависят и от государства, от реализации на практике либеральных ценностей, а также фундаментальных основ народовластия.
Что касается сущности местного самоуправления, то анализ действующих конституционных и законодательных норм позволяет сделать вывод, что под этим термином понимается следующее:
l элемент конституционного статуса человека и гражданина, выражающийся в свободе человека, его праве участвовать в делах местного сообщества;
l принцип организации (децентрализации) власти в государстве (действует наряду с принципом федерализма);
l форма (подсистема, вид) публичной власти в государстве;
l деятельность граждан или созданных ими органов по решению местных проблем, обусловленных общими интересами на территории своего муниципального образования.
Такое понимание природы и сущности местного самоуправления не находит поддержки у многих представителей государственной власти, а особенно у региональных лидеров. Это ведет к искажению сути местного самоуправления, нереализованности на практике действующих конституционных и законодательных установлений, превращению института местного самоуправления либо в государственное управление на местах, либо в общественное самоуправление, не обладающее признаками публичной власти. И в том, и в другом случае представители государственной власти, как правило, губернаторы, лишают себя мощного инструмента развития своей территории. Лишь немногие из действующих губернаторов и региональных законодателей пришли к осознанию того, что их содействие становлению полноценного местного самоуправления в каждом муниципальном образовании региона будет на самом деле приводить к решению значимых общерегиональных и общегосударственных вопросов. Конструктивный подход государственных структур как федерального, так и регионального уровня состоит в поддержке эффективного местного самоуправления, что высвобождает потенциал государственной власти для решения своих более глобальных и стратегически важных задач.
Каждая из видов публичной власти объективно имеет свое функциональное предназначение в обществе. Связано это с наличием определенных групп интересов у каждого гражданина России. Действительно, любой гражданин одинаково заинтересован в безопасности всего государства, а значит, в проведении соответствующей государственной политики со стороны федеральных органов власти (внешней, экономической, правовой, экологической, социальной), в защите традиций, учете природных, экономических, культурных и других региональных особенностей его проживания, что призваны обеспечить органы власти субъектов Федерации, и, конечно же, - в создании комфортных и достойных условий его непосредственного обитания – в городе, поселке, волости, деревне, и т.д., что является функцией органов местного самоуправления. Согласованное функционирование всех властных структур в государстве должно учитывать многообразие индивидуальных, коллективных, территориальных, политических и других интересов граждан, чтобы способствовать обеспечению прав и свобод каждого человека и развитию общества в целом. К сожалению, процесс слаженного функционирования всех подсистем публичной власти, процесс реализации конституционных норм для эффективного взаимодействия различных властных уровней фактически еще не начат.
Наличие различий в функциональном предназначении трех видов публичной власти есть основная отличительная особенность современного государственного устройства России. Именно отсюда вытекает одна из главных проблем институциализации местного самоуправления - осуществить такое разграничение полномочий между различными видами публичной власти, чтобы каждый вид власти исполнял свои, объективно существующие функции и задачи в интересах населения страны. Решение этой проблемы связано с трудностями психологического свойства, в частности, с непониманием российскими гражданами и представителями власти новых подходов к функциям, правам, обязанностям, “зонам ответственности” должностных лиц и органов публичной власти за состояние дел в государстве, регионе, муниципальном образовании.
Критерием разумного перераспределения полномочий между различными уровнями власти мог бы служить принцип субсидиарности, на котором основано устройство многих современных государственных систем, как федеративных, так и унитарных, стремящихся к децентрализации. Идея субсидиарности заключается в приоритете личности, семьи, местных общин и других малых социальных групп в отношениях между обществом и институтами власти. При этом вмешательство государства в дела граждан и их объединений допустимо только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы (местные сообщества) не в состоянии удовлетворить свои потребности собственными средствами. Указанный принцип может служить руководством не только при определении полномочий и наделении ими органов власти, но и во время их реализации. Это своего рода метод организации полномочий. Основная задача, достигаемая этим методом, - сократить дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения.
Европейская хартия местного самоуправления в статье 4, озаглавленной “Сфера компетенции местного самоуправления”, содержит положения, которые фактически определяют принцип субсидиарности, явно не называя его: “Государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданину. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии”.
Отсюда следует, что Европейская хартия определила ряд критериев разделения полномочий между властями, а именно:
l характер задачи;
l объем задачи;
l эффективность выполнения задачи.
l экономия средств при выполнении задачи.
Два последних критерия имеют важное значение в процессе взаимоотношений властей разных уровней, обязывая органы власти государственного уровня помогать органам власти муниципального уровня, в том числе финансовыми средствами. “Защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер”, но они “не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции”, - говорится в пункте 5 статьи 9 хартии. Далее, в пункте 7 этой статьи читаем: “Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции”.
Если из-за объема и характера задач или требований эффективности и экономии потребуется вмешательство государственных органов власти, то с органами местного самоуправления необходимо провести консультации “насколько это возможно заблаговременно и в соответствующей форме”, особенно в сфере планирования и принятия решений, непосредственно их касающихся (пункт 6 статьи 4 хартии), а также - по порядку предоставления перераспределяемых средств (пункт 6 статьи 9).
В хартии уточняются пределы и условия контроля со стороны государственных органов власти за исполнением переданных полномочий, а именно: порядок и случаи этого контроля должны предусматриваться законом, контроль должен быть “предназначен лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов”, он должен осуществляться “таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить” (статья 8 хартии).
Таким образом, в Европейской хартии местного самоуправления определен некий идеал, к которому надо стремиться при выстраивании системы отношений между государственными уровнями власти и местным самоуправлением. Но в российском муниципальном и государственном управлении не только не используются ориентиры, предлагаемые мировым опытом, но остаются нереализованными нормы и Европейской хартии, и Конституции РФ, и федеральных законов, регулирующих сферу местного самоуправления. Вместо того, чтобы сосредоточить усилия на исполнении действующего законодательства и его дальнейшем развитии и совершенствовании, представители власти призывают изменить всю концепцию местного самоуправления в государственном устройстве России.
Последние поправки в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенные по инициативе Президента РФ и значительно переработанные в процессе законотворчества, коснулись процедуры установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед законом, что в общем и целом неплохо. Отрадно, что эти поправки не затронули никаких принципиальных положений данного Федерального закона.
В настоящее время в рамках созданного Президентом РФ Государственного совета работает группа по корректировке текста Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Этот закон, явившийся в свое время следствием компромисса различных политических сил и научных точек зрения, нельзя считать вполне совершенным. Тем не менее, предпочтительным вариантом представляется не менять его принципиально, а ликвидировать пробелы и развить его положения с точки зрения имеющегося опыта функционирования новых институтов публичной власти.
Дальнейшая работа над текстом Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” могла бы вестись в направлении уточнения ряда понятий (“местное самоуправление”, “муниципальное образование”, “местное сообщество” и др.), разрешения проблемы установления полномочий (компетенции) муниципального уровня власти, проблемы финансового обеспечения расходных полномочий этого уровня, проблемы территориальных основ местного самоуправления.
Территориальная организация местного самоуправления в настоящее время не менее важна и актуальна, чем установление компетенции различных властных уровней и организация их полномочий. Действующее федеральное законодательство предоставило широкие возможности субъектам РФ для определения той территории, на которой будет осуществляться не государственная власть, а местное самоуправление. Территорией, имеющей статус муниципального образования, может быть и район области, и волость, и город, и село, и любое другое поселение. Федеральный законодатель поставил при этом условие, чтобы при определении территорий для муниципальных образований учитывалось мнение население соответствующей территории, а также исторические и иные местные традиции. Важно также, чтобы местное самоуправление осуществлялось на всей территории Российской Федерации (ст. 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”).
Столь широкие возможности для субъектов РФ обусловлены большим разнообразием российских регионов со всех точек зрения - особенностей расселения, истории, климата, демографии, экономики и т.д. Вопрос учета региональных особенностей при определении оптимальных территорий для муниципальных образований в большинстве регионов еще не решен. В решении этого вопроса зачастую в стороне остается критерий удобства жителей этих территорий. В настоящее время интересным представляется опыт двух регионов - Псковской и Тюменской областей.
В Псковской области проходит эксперимент по апробации двухуровневого местного самоуправления. Первый уровень - волостной. На этом уровне статусом муниципальных образований обладает волость, то есть ряд поселений, объединившихся на основе волеизъявления жителей и расположенных в радиусе 10-15 км от волостного центра. Такие волости в Псковской области самостоятельно (без посторонней финансовой помощи) способны реализовать половину и даже более того объема полномочий, который установлен федеральным законодателем для муниципального уровня власти.
Те полномочия, которые не могут быть эффективно и экономно исполнены волостью, передаются законом области на другой уровень местного самоуправления - районный. При этом региональный законодатель в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” разграничивает источники местных бюджетов, объекты муниципальной собственности, определяет границы и территории волостных муниципальных образований, устанавливает порядок избрания депутатов представительных органов местного самоуправления, глав волостей.
Второй уровень местного самоуправления - районный. Население волостных муниципальных образований выбирает депутатов представительного органа районного местного самоуправления, главу района. Районные органы ответственны за реализацию полномочий, переданных законом области на данный уровень муниципального управления. Кроме того, они же исполняют основной объем отдельных государственных полномочий, делегированных субъектом Российской Федерации.
Такая структура местного самоуправления позволяет очень демократично организовать процесс муниципального и государственного управления на территории района, обеспечить максимальную степень его приближенности к населению, решать оптимально для жителей муниципальных образований вопросы как муниципального, так и государственного значения.
Тюменской области работает другая модель территориальной организации местного самоуправления - одноуровневая, причем чисто поселенческая. В частности, статус муниципальных образований имеют только поселения (в настоящее время их 295). По информации председателя постоянной комиссии по социальным вопросам и местному самоуправлению администрации Тюменской области, “там, где были созданы крупные муниципалитеты, наблюдается процесс выделения из них более сильных в экономическом плане территорий, которые хотят жить самостоятельно. И напротив, небольшие муниципальные образования, вкусив реальную самостоятельность, изъявляют желание объединяться и жить вместе”. Очевидно, областная власть не препятствует этому естественному процессу, в отличие от органов государственной власти многих других регионов.
На уровне районов Тюменской области действуют территориальные органы государственной власти как комплексные департаменты администрации области. Эти органы находят свою нишу в решении вопросов, имеющих значение для всех муниципальных образований на соответствующей территории, а также в координационной деятельности и оказании консультативно-методической помощи. Для осуществления межмуниципальных программ, выработки единой политики по жизненно важным вопросам муниципальных образований в каждом районе, как правило, действует Совет глав муниципальных образований, который активно взаимодействует с районными администрациями.
Особенно важно отметить, что органы государственной власти на районном уровне с начала 1998 г. не являются самостоятельными субъектами межбюджетных отношений. Это согласуется с федеральным законодательством, но очень часто нарушается в субъектах Федерации (например, в Ставропольском крае, Оренбургской области и ряде других, где незаконно формируются бюджеты районов, которые там не имеют статуса муниципальных образований).
В Тюменской области, кроме ликвидации районных бюджетов, произошло перераспределение собственности. С января 1998 г. те объекты собственности, которые используются для обслуживания жителей нескольких муниципальных образований (централизованные райбольницы, учреждения культуры, социальной защиты населения), финансируются из областного бюджета. В результате, половина расходов консолидированного бюджета области осталась в областном бюджете, а половина пришлась на уровень местных бюджетов. Причем с развитием местного самоуправления в Тюменской области прослеживается тенденция снижения величины финансовой помощи местным бюджетам и увеличения их собственной доходной базы.
По мнению сотрудников Комитета по местному самоуправлению администрации Тюменской области, в переходный период пока трудно обойтись без территориального финансового органа государственной власти. Сейчас этот орган позволяет координировать работу муниципальных финансистов и осуществлять полноценный контроль за использованием муниципальными образованиями финансовых средств, передаваемых из областного бюджета (уровень дотационности различных муниципальных образований в Тюменской области колеблется от 4% до 76%). Дальнейшее совершенствование бюджетного процесса возможно путем упразднения распределяющей функции районного комитета финансов и передачи этой функции системе казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований, которая позволит открыто и достоверно формировать и исполнять местные бюджеты в интересах населения. Как видим, вопросы территориальной организации местного самоуправления напрямую связаны с вопросами структуры органов местного самоуправления, установления их полномочий, финансового обеспечения муниципальных образований и др.
Из сказанного можно сделать вывод, что при решении столь сложных проблем местного самоуправления необходим поиск новых подходов от законодателей и всех остальных представителей органов публичной власти, государственных и муниципальных служащих. Это вполне естественно, так как принципы государственного устройства России являются новыми и непривычными для многих. Но они не могут быть другими в условиях ликвидации единственной формы собственности и резко изменившейся политической системы.
С учетом новых представлений о системе власти есть объективные основания полагать, что местное самоуправление способно стать действенным инструментом для решения общегосударственных задач в интересах всего населения России. Причем последовательные и глубокие преобразования в данной сфере можно реально осуществить без ломки действующих норм Конституции Российской Федерации.