Основным актом федерального законодательства, содержащим нормы о муниципальных выборах, является Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации”. Нормы, регулирующие муниципальные выборы, содержатся также в федеральных законах “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Вопросы, имеющие отношение к судебному разрешению проблем, связанных с муниципальными выборами, регулируются Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.
Хотя действующее федеральное законодательство содержит серьезную основу для проведения муниципальных выборов, имеется и ряд вопросов, требующих дальнейшей регламентации или уточнения.
Определение понятия “муниципальные выборы”
В действующем федеральном законодательстве отсутствует определение понятия “муниципальные выборы”. Этот термин был введен в юридическую практику Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В глоссарии названного Федерального закона данное понятие не определено, однако из его контекста можно сделать вывод, что под муниципальными выборами понимаются выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав…” под термином “выборы в Российской Федерации” понимаются “выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации, а также выборы в органы местного самоуправления, проводимые на основе законов, соответствующих уровню выборов”.
Процитированное определение содержит перечень выборов, которые могут проводиться в Российской Федерации, но для понимания сути института выборов следует попытаться дать не перечисленческое, а качественное определение выборов.
Проведение выборов предполагает осуществление определенных предусмотренных законодательством действий граждан Российской Федерации, органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных и иных общественных объединений, избирательных комиссий (избирательных действий1 ), в частности, по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию, подведению и обнародованию его итогов. Несоблюдение требований к осуществлению избирательных действий влечет признание их ничтожными, а результатов выборов - недействительными. В связи с чем указание на необходимость осуществления всех предписанных избирательных действий с соблюдением законодательно установленных требований к ним должно стать элементом определения понятия выборов.
В названном Федеральном законе установлены и определенные требования к избирательным действиям.
Процедура выборов должна обеспечивать всеобщее, равное, прямое волеизъявление граждан, а голосование должно быть тайным (статьи 4, 5, 6, 7 названного Федерального закона). Данное требование воспроизведено и в пункте1 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” .
Важнейшей характеристикой выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность. Это следует из ограничения Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав…” предельного срока полномочий легислатуры пятью годами. На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле этого Федерального закона, содержащей следующее положение: “Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти”. О праве граждан участвовать в периодических выборах говорится также в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Важнейшим аспектом понимания существа выборов (и не только муниципальных) является их цель. А она, исходя из статьи 32 Конституции Российской Федерации, такова - определение представителей населения, через которых граждане Российской Федерации реализуют (наряду с формами непосредственного волеизъявления) свое право участвовать в управлении делами государства, свои полномочия на осуществление власти народа в государстве.
В связи с изложенным представляется целесообразным законодательно закрепить следующее определение понятия “муниципальные выборы”: муниципальные выборы – гарантированная Конституцией Российской Федерации форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования и имеющего целью определение представителей населения соответствующего муниципального образования, которые в индивидуальном порядке или в составе коллегиального органа власти решают вопросы местного значения, а также иным образом осуществляют местное самоуправление от имени населения муниципального образования (местного сообщества).
Нормативно-правовое закрепление предлагаемого определения повысит четкость формулировок избирательного законодательства.
Следует отметить, что встречается расширительное толкование термина “муниципальные выборы”, под которым понимается также избрание органов территориального общественного самоуправления и иных лиц в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам. Таким образом, под муниципальными выборами при таком подходе понимаются (в том числе) и действия, не соответствующие федеральным гарантиям избирательных прав граждан.
Законодательное закрепление предлагаемого нами определения муниципальных выборов будет препятствовать подобному расширительному толкованию.
Дополнения в федеральное законодательство, касающиеся исключительно муниципальных выборов
Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” уже содержится ряд норм, имеющих отношение исключительно к муниципальным выборам:
- в муниципальных выборах не вправе принимать участие военнослужащие срочной службы, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования (пункт 6 статьи 17);
- избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы при наличии соответствующего международного договора Российской Федерации (пункт 8 статьи 4, пункт 4 статьи 18);
- в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата, обязательный для всех иных выборов (пункт 5 статьи 31);
- при проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование (пункт 12 статьи 32);
- минимальный период выдвижения кандидатов в выборные лица местного самоуправления установлен в 20 дней (при федеральных выборах - 45 дней, при региональных - 30) (пункт 3 статьи 28).
Эти особенности муниципальных выборов обусловлены в первую очередь относительной малочисленностью населения муниципальных образований. Вместе с тем, население муниципальных образований в ряде случаев превышает население иных субъектов Российской Федерации (например, города-“миллионники” или районы в Московской области).
Целесообразно ввести в законодательство понятие “малое муниципальное образование”, установив, что законодательное регулирование муниципальных выборов только в таких муниципальных образованиях отличается от иных выборов. С учетом уже действующих норм Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав...”, под малым муниципальным образованием целесообразно понимать муниципальное образование с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч. В целях учета специфики отдельных регионов необходимо предоставить субъектам Российской Федерации право уточнять региональным законом названную цифру в пределах ± 10%.
Далее целесообразно свести все нормы, касающиеся муниципальных выборов в малых муниципальных образованиях, в одну главу Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав...”. Наряду с вышеуказанными нормами предлагается также законодательно закрепить следующие особенности проведения выборов в малых муниципальных образованиях.
Первое. Предусмотреть возможность сокращенных сроков избирательной кампании. В немногочисленных местных сообществах в условиях, когда каждый из избирателей лично знает значительную часть жителей муниципального образования, нет необходимости в длительных сроках на выдвижение кандидатов и предвыборную агитацию.
Целесообразно предоставить субъектам Российской Федерации право сокращать своим законом сроки отдельных избирательных действий при проведении выборов в малых муниципальных образованиях, установив на федеральном уровне нижние пределы этих сроков. В частности, представляется допустимым установление в качестве таких пределов недельных сроков на выдвижение кандидатов в выборные лица и на период от окончания выдвижение кандидатов до даты голосования.
Второе. Предусмотреть возможность проведения выборов в представительный орган местного самоуправления малого муниципального образования по многомандатному округу, включающему в себя всю территорию муниципального образования, без ограничения числа мандатов.
Такой вариант наиболее приемлем для малых муниципальных образований, состоящих из одного поселения. В условиях, когда “все все про всех знают”, избиратели реально имеют собственное мнение о деловых качествах каждого из кандидатов, даже при наличии в списке нескольких десятков. Предлагаемый порядок голосования позволит избрать в состав коллегиального органа местного самоуправления всех наиболее популярных муниципальных политиков. Хотя необходимо отметить, что предлагаемая процедура относительно более сложна для подсчета итогов голосования.
Кроме того, голосование по единому многомандатному округу позволяет устранить весьма болезненную проблему нарезки равных избирательных округов, повышает комфортность пользования граждан услугами власти, так как устраняет неизбежную для части избирателей при одномандатных выборах проблему взаимодействия с депутатом, за которого не голосовал.
Урегулирование проблем, имеющих непосредственное отношение к муниципальным выборам, но затрагивающих более широкий круг вопросов
В федеральном законодательстве не урегулирован вопрос участия в выборах (не только в муниципальных) лиц, находящихся на выборных муниципальных должностях - глав муниципальных образований, глав местных администраций, депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д.
С точки зрения участия в выборах, политическое положение выборных лиц местного самоуправления в значительной мере аналогично положению лиц, замещающих государственные должности категории “А” (депутаты федерального и региональных парламентов, губернаторы и т.д.). С учетом данного замечания, для урегулирования проблемы достаточно распространить нормы федеральных законов о выборах, регламентирующие участие в выборах лиц, замещающих государственные должности категории “А”, на выборных лиц местного самоуправления.
В малых муниципальных образованиях, как правило, нет собственных средств массовой информации, в связи с чем требует урегулирования вопрос опубликования (обнародования) местных официальных материалов. Эта проблема касается не только выборов, но актуальность ее в выборный период, когда принимается значительное число правовых актов, которые необходимо оперативно обнародовать, повышается.
Решением проблемы могло бы стать законодательное предписание об установке специальных информационных стендов. При этом минимальное количество стендов должно определяться в зависимости от численности избирателей.
Как уже отмечалось, участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. Пунктом 6 статьи 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав...” установлена следующая норма: “Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если эти военнослужащие до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума на указанных выборах, референдуме”.
Цель данной нормы вполне очевидна - защита прав “коренного” населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную (в ряде случаев - даже большую) часть населения муниципального образования.
Однако данный подход к решению проблемы следует рассматривать как носящий переходной характер.
Во-первых, остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах военнослужащих срочной службы, проходящих службу не в “своем” муниципальном образовании (а таковых - подавляющее большинство). В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти граждане фактически лишаются права на участие в муниципальных выборах.
Во-вторых, вышеуказанные основания ограничения избирательных прав военнослужащих срочной службы применимы и к государственным выборам. В местах дислокации крупных воинских частей может сложиться ситуация, при которой значительная (а подчас и большая) часть избирателей данного округа могут быть военнослужащими срочной службы.
На наш взгляд, эти проблемы могли бы быть в значительной мере решены внесением в законодательство норм, предусматривающих возможность “голосования по почте”. Термин “голосование по почте” взят в кавычки, так как использован он лишь по аналогии с практикой ряда зарубежных стран. В действительности же речь идет не об услугах почтовой связи, а об использовании возможностей Государственной автоматизированной системы (ГАС) “Выборы”. Эта система предполагает создание постоянно действующей единой всероссийской сети, объединяющей все постоянно действующие избирательные комиссии. Для организации “голосования по почте” необходимо решить две проблемы:
- обеспечить оперативное внесение в информационный банк данных сети сведений о всех выборах, проводимых в Российской Федерации;
- обеспечить уровень функционирования системы, позволяющий пользоваться имеющимися в ней сведениями в качестве официальных.
Предлагаемый нами порядок “голосования по почте” схематично можно представить так.
Военнослужащий срочной службы в день голосования или в течении 7 дней до этой даты обращается в любую близкую к месту дислокации воинской части постоянно действующую избирательную комиссию. Дежурный состав комиссии (минимум 3 человека) на основании данных ГАС “Выборы” оперативно оформляет бюллетень на бланке (“пустографке”) единой всероссийской формы и выдает гражданину его, а также сведения о кандидатах, внесенных в бюллетень. Заполненный бюллетень сдается в избирательную комиссию в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному для досрочного голосования. В избирательную комиссию соответствующего избирательного округа по сети оперативно передается информация о проголосовавших “по почте”, а сами бюллетени переправляются по месту проведения выборов в порядке, предусмотренном для пересылки секретных документов.
Для обеспечения осознанного участия военнослужащих срочной службы в муниципальных выборах необходимо также предусмотреть механизм предварительного доведения до военнослужащих предвыборных программ кандидатов, а также комплекта официальных агитационных материалов. Обязанность комплектации соответствующего пакета документов должна быть возложена на избирательную комиссию муниципального образования, а обязанность своевременной доставки их военнослужащему - на Министерство обороны или иное ведомство, в котором военнослужащий проходит срочную службу.
Для реализации этого предложения потребуется внесение изменений и дополнений во все главы Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на проведение референдума граждан Российской Федерации”, а также в законы и иные правовые акты, регламентирующие прохождение срочной военной службы.
Введение системы “голосования по почте” содействовало бы решению ряда других проблем, в частности, проблемы участия в муниципальных и региональных выборах лиц, находящихся в длительных командировках, а также по иным причинам не имеющим возможности находиться в местах своего постоянного (преимущественного) пребывания в день голосования.
Термин “избирательные действия” именно в таком его понимании используется в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав…”, хотя в глоссарии данного закона этот термин не определен.