7 февраля Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект о политических партиях, внесенный Президентом РФ. Накануне второго чтения стоит еще раз вернуться к содержанию этого документа. Пока еще есть возможность внести в него необходимые изменения и дополнения. О том, в каком направлении надо вести работу над проектом, говорится в публикуемых под этой рубрикой материалах.
За семь лет, прошедших после принятия Конституции 1993 года, закрепившей в статье 13 принципы политического многообразия и плюрализма, похоже, в нашей стране так и не создано надежных гарантий против возвращения к монополии одной партии.
Все эти годы коммунисты всеми силами блокировали принятие партийного закона. И лишь с приходом нового Президента и обновлением состава депутатского корпуса они неожиданно уступили инициативу в разработке столь важного правового акта главе государства.
Чем же руководствовались авторы президентского законопроекта?
По их словам, исключительно заботой о будущем многопартийности в России и избирателях, которые на каждых выборах якобы никак не могут разобраться в десятках партий, выдвигающих списки своих кандидатов. Но следует ли отсюда вывод, что на численность российских политических партий нужно спускать “партразверстку”? Если сравнить выборы в Государственную Думу 1995 и 1999 годов, то становится очевидно: число участников федеральных избирательных кампаний сокращается естественным путем, причем объективно этому в наибольшей степени способствуют сами избиратели, делая свой выбор. Так, в думской выборной кампании в 1995 г. участвовали 43 политических партии и избирательных блока, а в 1999 г. – только 26. Разумно предположить, что к выборам 2003 г. число участников избирательного процесса на федеральном уровне сократится само по себе. Получается, что стремление исполнительной власти “облегчить жизнь” избирателям вовсе не основное.
Исполнительной властью движет забота не об избирателе, а о том, чтобы в стране установился такой же “порядок” и “спокойствие”, как во времена монополии КПСС, стремление получить на следующих выборах полностью управляемую и контролируемую нижнюю палату парламента и партийно-политическую систему в целом. Как это сделать? Логика чиновника подсказывает: сократить число субъектов политической жизни, а оставшихся поставить под жесткий контроль государства. К реализации этого сценария исполнительная власть приступила при заинтересованной поддержке ряда парламентских фракций. Причем коммунисты при голосовании за этот проект ушли в сторону, оставив политическую ответственность своим неискушенным партнерам и сохранив возможность для критики Президента. Все же альтернативные законопроекты были отклонены.
Таким образом, Президент и поддержавшие его думские фракции, которые радеют прежде всего о закреплении политического статуса-кво своих партий, сделали выбор в пользу формирования в России усеченной многопартийности, искусственного ограничения численности партий, исключения из политического процесса значительного числа ныне действующих политических организаций. Но благо ли это для России и ее граждан?
По официальным данным, в стране действуют 188 общероссийских политических общественных объединений, насчитывающих в своем составе всего 700 тыс. человек. Это совсем небольшой партийный актив, и именно за ним сейчас начнется охота с целью переманить в партию власти или в партию оппозиции. Вместо чистой и твердой идейной приверженности людей будут вынуждать к политическому ханжеству. Ведь российское общество до сих пор переживает глубокую психологическую травму, нанесенную КПСС. Люди отторгают партии потому, что в их восприятии это – бюрократически организованные государственные структуры, властвующие и правящие помимо воли их рядовых членов. Нужен по меньшей мере еще десяток лет, чтобы мы увидели другие партии, органически присущие гражданскому обществу.
Необходимость правовой регламентации деятельности политических объединений, обеспечение финансовой и информационной открытости процессов их создания и деятельности, расширение возможностей государственного и общественного контроля за этой сферой, обеспечение демократизации внутрипартийной жизни – все это требования сегодняшнего дня. Но зачем исключать из политического и избирательного процесса абсолютное большинство ныне действующих субъектов в лице общественно-политических объединений? Зачем блокировать возможность появления новых партий и закреплять коллективную монополию лишь нескольких относительно крупных на данный момент политических объединений? Ответ очевиден: все это создает правовые предпосылки для формирования чиновниками собственных “партий власти”, их доминирования в политическом процессе и, как следствие, существенного ограничения политического плюрализма и многопартийности. Иными словами, сегодня имеет место продолжение российской традиции строительства партий сверху с естественным их отторжением рядовыми избирателями. Воспользовавшись нынешней ситуацией ослабления демократических импульсов со стороны общества, усиления государственной бюрократии, несовершенства избирательного законодательства, старые партии спешат закрепить свой привилегированный статус на ближайшее будущее, делая ставку на все более усиливающийся административный ресурс, оттесняя на периферию граждан, их права на объединение, легитимные периодически проводимые выборы.
Что в проекте Президента РФ вызывает у нас наибольшие возражения?
Первое. Нельзя, на наш взгляд, согласиться с предлагаемым в законопроекте ограничением круга участников политического и избирательного процесса лишь общероссийскими партиями с численностью не менее 10 тысяч членов. Есть все основания полагать, что в условиях нынешней политической апатии населения такая численность будет не под силу вновь формирующимся партиям, которые не имеют ни богатых спонсоров, ни административных ресурсов. Это значит, что интересы той (кстати, весьма значительной) части общества, которая не имеет сейчас своих представителей в парламенте, в обозримой перспективе не смогут получить своего политического выражения.
Второе. Представляется преждевременным предлагаемое в законопроекте лишение статуса политического объединения тех политических организаций и движений, которые в течение двух лет со дня вступления в силу закона не будут преобразованы в политические партии, а также лишение политических организаций и движений права быть самостоятельными участниками избирательного процесса.
Третье. Вызывает возражение содержащийся в законопроекте запрет на существование межрегиональных, региональных и местных партий, поскольку он ведет к ограничению политического плюрализма и многопартийности на региональном и местном уровнях, а следовательно, противоречит Конституции РФ. Законопроект ограничивает право граждан на политические объединения для участия в этих выборах, по сути дела, навязывая им региональные отделения партии власти и партии оппозиции. Несомненно, в этом, как и в других вопросах, законодатель должен исходить из приоритета прав граждан, а не из заинтересованности основных политигроков пополнить свою членскую базу.
Четвертое. К числу недостатков законопроекта следует отнести и положение, позволяющее лицам, замещающим государственные должности категории “А”, быть членами и руководителями политических объединений (исключение в данном случае составляет лишь Президент РФ). Такое решение вопроса закрепляет сложившуюся в стране практику прямого участия исполнительной власти в избирательном процессе путем создания себе наибольших преференций, что означает прямую дорогу к монополии и подавлению других партий.
Пятое. Представляется преждевременным предлагаемое в законопроекте государственное финансирование политических партий по итогам выборов, поскольку такое решение опять же было бы направлено на обеспечение дополнительных преимуществ тем, кто уже занял позиции на политической сцене, и прежде всего - в Государственной Думе.
Шестое. Признавая целесообразным введение запрета на создание политических партий по национальным, этническим и религиозным признакам, мы не можем вместе с тем согласиться с положением законопроекта о том, что “не допускается создание политических партий по признакам... социальной принадлежности.., а также в зависимости от пола и происхождения” (п. 3 ст. 9). Что касается запрета на создание политических партий по социальной принадлежности, то он противоречит природе партий как выразителей политических интересов отдельных социальных слоев, классов и т.п. Запрет же на создание политических партий в зависимости от пола представляется лишним. В условиях и без того низкой политической активности населения нет нужды блокировать политическую активность женского движения, программные цели которого имеют общезначимый (и в этом смысле политический) характер.
Седьмое. Предоставление права политическим партиям вступать в избирательные блоки не только с другими политическими партиями, но и с иными общероссийскими общественными объединениями возвращает нас к ситуации 1977 года, когда наряду с КПСС право выдвижения кандидатов получили профсоюзы, комсомол, кооперативы. Теперь нам вновь предлагают вернуться к такой законодательной трактовке понятия избирательного блока, при которой к участию в нем допускаются неполитические общественные объединения. В результате этой новации на следующих выборах партия власти создаст при себе блок беспартийных профсоюзов, банкиров, учителей, врачей и стянет на себя все “политическое одеяло”, деформируя политическое пространство и лишая общество возможности выразить многообразие своих политических интересов как в ходе выборов, так и в процессе работы избранных органов государственной власти. Это будет означать полный возврат к монополии одной политической силы, сращиванию партии власти и государства.
К числу иных последствий принятия президентского законопроекта следует отнести то, что он вступит в противоречие с целым рядом положений Конституции РФ (прежде всего части 3 статьи 13, содержащей норму о признании в Российской Федерации политического многообразия и многопартийности) и будет представлять собой реальную угрозу основам конституционного строя.
Применение этого закона в российских условиях неизбежно приведет к разрушению большинства ныне действующих политических объединений, бюрократизации партийной жизни, которая сегодня и без того является уделом небольшого круга людей, усилению отчуждения между массой граждан и политическим классом. Деятельность партий, способных играть роль конструктивной оппозиции, будет затруднена, а в крайних случаях - запрещена или приостановлена. Их спонсоры, чьи денежные переводы окажутся под государственным контролем, будут весьма уязвимы посредством проверок и взысканий. Сохранять атмосферу плюрализма в политическом классе станет еще труднее, а значит, резко возрастет риск стратегических ошибок власти. Неминуемое в недалекой перспективе пробуждение общества, осознающего свои интересы и готового отстаивать их, может произойти вне приемлемых юридических и организационных рамок. Ведь по новым правилам создать и зарегистрировать новую партию будет чрезвычайно сложно. Партии, сотрудничающие с действующей властью, могут утратить доверие народа. В этой ситуации резко возрастут риски массовых беспорядков и общей дестабилизации.
Принимая закон о политических партиях, важно иметь в виду незавершенный, переходный характер политического состояния российского общества, которое остро нуждается в формировании полноценных политических партий. Следует учитывать и то, что попытки перенесения на российскую почву двухпартийной системы, когда две партии, слабо отличающиеся друг от друга, поочередно сменяются у руля власти, явно обречены на провал. То, что эта система дает сбои и фактически уже не работает, мы наблюдаем на примере самих США, которые переживают, по сути, кризис именно двухпартийной системы.
Правовое регулирование процесса создания и деятельности политических партий, безусловно, необходимо и давно назрело. Однако в этом деле важно избежать крайностей - не пустить дело на самотек, с одной стороны, и не допустить необоснованного вмешательства государства в этот процесс, с другой. С учетом этого и строятся альтернативные модели правового регулирования многопартийности, не нашедшие, к сожалению, поддержки ни у Президента, ни у большинства думских фракций.
Что, с нашей точки зрения, должно быть обязательно закреплено в законе о партиях для демократизации российской политической системы?
Во-первых, следует сохранить на данном переходном этапе социально-политического развития страны политические организации и движения в качестве самостоятельных участников политического и избирательного процесса. Такое решение вопроса способствовало бы обеспечению гарантий реализации конституционного принципа политического многообразия. При этом, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, следовало бы предоставить партиям преимущественное право выдвигать кандидатов единым списком при выборах по пропорциональной избирательной системе.
Во-вторых, численность партии должна быть такова, чтобы, с одной стороны, не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии, а с другой - не блокировать возможность появления новых партий. В противном случае мы будем иметь дело с монополизацией политической жизни, что противоречит конституционному принципу политического многообразия. Мы предлагаем закрепить в законе минимально необходимую численность партии для того, чтобы партийное строительство не стало клановым, корпоративным бизнесом. Анализ показывает, что, исходя из названных критериев, численность общероссийской партии должна быть порядка 2-2,5 тысяч членов (по 50 членов в каждом региональном отделении).
В-третьих, исходя из приоритета прав граждан, необходимо сохранить региональные, межрегиональные и местные партии.
В-четвертых, следует ввести норму, закрепляющую необходимость подтверждения политическими объединениями своего статуса путем участия в выборах и получения определенной поддержки со стороны электората. В то же время предусматривается снижение барьера для получения мест в парламенте с пяти до трех процентов голосов избирателей при сохранении половины мест в Государственной Думе за депутатами, избираемыми по партийным спискам.
В-пятых, представляется целесообразным оказание финансовой поддержки со стороны государства всем политическим партиям на равных основаниях путем обеспечения равного участия в выборах, равного доступа к средствам массовой информации, предоставления помещений, оргтехники. Это будет способствовать росту численности партий, активному участию граждан в управлении страной.
В-шестых, помимо института ликвидации, который заложен в действующий закон об общественных объединениях, предлагаем ввести институт запрета политических объединений, занимающихся экстремистской деятельностью, по решению суда.
В-седьмых, считаем необходимым ввести ряд дополнительных требований к политическим объединениям: 1) гарантии против политического экстремизма; 2) меры, обеспечивающие возможность общественного контроля за созданием и деятельностью политических объединений; 3) демократичность и открытость внутрипартийной жизни; 4) гарантии против слияния бизнеса и политики; 5) гарантии против слияния партийных и государственных структур; 6) гарантии обеспечения равных возможностей мужчин и женщин на участие в политической жизни; 7) гарантии против необоснованного вмешательства государства в процессы создания и деятельности политических объединений.
после закрепления этих гарантий в законе о партиях можно будет говорить о создании законодательной базы для развития реальной многопартийности в стране.
В наибольшей степени вышеизложенным позициям отвечает законопроект “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, который был внесен в Государственную Думу в качестве альтернативного законопроекта депутатами В.Рыжковым, В.Лысенко и В.Игруновым.
Достоинство этого законопроекта, поддержанного 90 депутатами, заключается в том, что он ориентирован на юридически взвешенное согласование позиций всех заинтересованных сторон. Он учитывает интересы и тех, кто связывает перспективы развития многопартийности со стимулированием создания крупных партий, и тех, кто хотел бы сохранить на переходный период иные политические объединения. В нем четко фиксируются гарантии против чиновничьего произвола и в то же время содержатся нормы, обеспечивающие надлежащий государственный и общественный контроль за деятельностью самих политических объединений (включая меры по противодействию экстремизму). Он гарантирует реализацию принципа политического плюрализма на региональном уровне наряду с закреплением мер по ограничению регионального сепаратизма.
В основу концепции законопроекта положен также конституционный принцип правового равенства политических объединений, в соответствии с которым не допускаются привилегии одних политических объединений перед другими, а предоставляемые партиям дополнительные полномочия сбалансированы набором адекватных дополнительных требований. И что самое главное – альтернативный законопроект выстроен с учетом интересов граждан и всего общества, а не тех избирательных объединений, которым улыбнулась случайная удача на последних выборах.
Принимая федеральный закон о политических партиях, законодатели должны отдавать себе отчет в том, что сегодня завершается по сути первый этап партийного строительства, начавшийся с принятием Конституции 1993 года. На новом этапе развития многопартийности нынешние фавориты - КПРФ и “Единство”, наверняка, утратят свои позиции, а их место займут новые политические партии, которые в совокупности сумеют предложить приемлемую для большинства населения полноценную центристскую идеологию. Наиболее образованная и деятельная часть нашего общества остро нуждается в политических силах, способных сформулировать различные версии такой идеологии и отстаивать их в публичном пространстве. Объективно нуждается в этом и верховная власть. Игнорирование этого общественного запроса на том основании, что классическая социал-демократия пока не оформилась, чревато обострением в будущем внутриобщественных противоречий, сужением социальной базы власти, усилением отчуждения государства от общества.
Президенту сегодня было бы крайне опрометчиво смещаться влево, консервировать старые партийные структуры на том основании, что они располагают крупными фракциями в Думе и других представительных органах и по тем или иным причинам устраивают власть. Напротив, именно сейчас государству необходимо создать равные правовые возможности новым и старым партиям, не предоставляя льготы никому из них, не потворствуя той или иной части политического спектра, не занимаясь “гигантоманией” с 700 тысячами членов партий. В ближайшее десятилетие надо расширить этот узкий круг “революционеров” и дать возможность нашим гражданам стать политически активными сторонниками власти. Ведь для того, чтобы гражданское общество в России стало реальным, число членов различных партий должно увеличиться как минимум до 10 млн. человек. Именно в этом направлении должны быть сосредоточены усилия государства и исполнительной власти, но при равноудаленности государства от идеологии различных партий.
В нынешних российских условиях особенно важно не упустить шанс вырваться из порочной коммунистической колеи, по которой все еще движется наша страна, не совершить очередной виток монополизации власти, устоять перед соблазнами возврата к “руководящей и направляющей” роли “суперпартии”, как бы она ни называлась.