Состоявшиеся 7 февраля первые чтения пяти альтернативных законопроектов о политических партиях не принесли неожиданностей. Большинством голосов (280 из 393) был одобрен проект закона, подготовленный в Центральной избирательной комиссии РФ и внесенный в Государственную Думу Президентом. Однако ход обсуждения показал, что при втором чтении некоторые принципиальные положения президентского законопроекта могут быть подвергнуты корректировке. Кроме того, по словам председателя ЦИК А.Вешнякова, будет востребован и ряд конкретных идей и формулировок, содержащихся в альтернативных законопроектах. В этой связи хотелось бы обратить внимание на опасность выборочных заимствований отдельных положений того или иного законопроекта, вырванных из контекста общей концепции, положенной в его основу. Поясню на примере проекта закона “О политических партиях и иных политических объединениях”, который был внесен депутатами В.Рыжковым, В.Лысенко и В.Игруновым и набрал наибольшее число голосов (а именно - 90) из отвергнутых Думой альтернативных законопроектов.
Но прежде несколько слов об истории подготовки этого законопроекта, поскольку она объясняет расстановку акцентов в публичных выступлениях внесших его депутатов и их оппонентов.
Текст проекта закона был подготовлен мною под эгидой Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества, а затем обсужден на общественных слушаниях 28 ноября 2000 года. Законопроект в целом был одобрен участниками слушаний и после доработки с учетом замечаний внесен в Государственную Думу группой депутатов в один день с президентским проектом. При внесении законопроекта депутаты бережно отнеслись к общественной инициативе и не стали ничего менять в тексте одобренного на общественных слушаниях документа. Хотя, судя по их публичным выступлениям, они не были полностью согласны с концепцией и отдельными нормами предлагаемого закона. Согласие было в главном, в том, что и определяло альтернативный характер данного законопроекта по отношению к президентскому, а именно - в понимании того, что в условиях не сложившейся партийно-политической системы опасно принимать закон, который блокирует возможность появления новых партий и надолго закрепляет коллективную монополию нескольких наиболее крупных на данный момент политических объединений, существенно ограничивает политический плюрализм на региональном и местном уровнях, вводит государственное финансирование партий по принципу умножения преимуществ, закрепляет мелочную регламентацию внутрипартийной жизни. Именно с этих позиций сторонники альтернативной концепции развития многопартийности полемизировали с разработчиками президентского проекта закона о партиях.
Либеральная направленность нашего законопроекта дала основания одному из депутатов вспомнить в ходе дискуссий на пленарном заседании палаты известную китайскую сентенцию: “Пусть расцветают сто цветов”. Однако такой акцент лишь на заложенных в законопроект идеях политического плюрализма не вполне адекватен общему содержанию его концепции. Это лишь одна сторона дела.
Не менее важна и другая ее сторона, а именно - достаточно жесткие правовые границы заданной свободы. Продолжая восточно-цветочную метафору, можно сказать, что все сто цветов должны цвести в четко очерченном правовом поле. А если вспомнить еще и отечественную народную мудрость, то сказанное надо бы дополнить словами: “Дурную траву - с поля вон”.
В этом смысле особенность концепции рассматриваемого законопроекта заключается в том, что он направлен не просто на обеспечение гарантий политического плюрализма и многопартийности (путем сохранения политических организаций и движений, межрегиональных, региональных и местных политических объединений, снижения требований к численности общероссийских партий и т.п.), но и на формирование достаточно жестких правовых рамок для создания и деятельности политических объединений. На этот акцент концепции законопроекта обратили внимание его противники и прежде всего председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций В.Зоркальцев, в резкой форме критиковавший в ходе обсуждения на заседании палаты “антидемократизм” нашего законопроекта (особенно в части, касающейся ответственности за экстремистскую деятельность).
Нельзя не отметить, что подобная критика выглядела по меньшей мере странно из уст человека, только что перед этим полностью одобрявшего меры по существенному ограничению политического плюрализма на федеральном и региональном уровнях, предлагаемые в президентском законопроекте. Демократия, за которую ратовал в данном случае депутат В.Зоркальцев, - это “демократия” для избранных, для тех, кто хотел бы установить для себя щадящий режим привилегий, лишив всех остальных шансов на выживание и развитие.
Наш подход, напротив, направлен на создание гарантий против подобного политического монополизма, на обеспечение равных возможностей для честной конкуренции всех политических сил, готовых действовать в рамках правового пространства. Именно в этом и состоит правовая демократия, предполагающая равную для всех меру правовых дозволений и запретов, без привилегий, ведущих к монополии. При этом жесткость, в которой нас упрекают, - это совершенно необходимая в сложившихся условиях последовательность в создании эффективных форм государственного и общественного контроля за развитием многопартийности. Анархия в этой сфере общественной жизни, к которой по сути дела призывают многие критики президентского законопроекта, окончательно дискредитирует идею многопартийности и спровоцирует власть к гораздо более жестким мерам.
Теперь коротко о предлагаемых нами мерах по усилению государственного контроля за деятельностью политических объединений, вызвавших возмущение В.Зоркальцева. Это прежде всего содержащийся в альтернативном законопроекте институт запрета политического объединения, отличный по своим правовым последствиям от института ликвидации. Следует пояснить, что данный правовой институт применяется лишь к объединениям, занимавшимся экстремистской деятельностью. В основу соответствующих норм нашего законопроекта о запрете политических объединений положены разработки, содержащиеся в проектах федерального закона “О противодействии политическому экстремизму” и “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона “О противодействии политическому экстремизму”, которые были подготовлены Правительством РФ.
Прохождение этих законопроектов, как известно, встретило сопротивление в Государственной Думе, в первую очередь, со стороны левых фракций. Одним из существенных поводов для критики послужила правовая неопределенность понятия политического экстремизма. Причем, критика была вполне обоснованной, поскольку данное понятие не укладывается в четкие правовые формулировки.
Нам удалось избежать этой неопределенности, поскольку в нашем законопроекте нет понятия политического экстремизма. Ориентируясь на положения ч. 5 ст. 13 Конституции РФ как на определение экстремистской деятельности, законопроект вводит понятие экстремистской деятельности политического объединения, охватывающее экстремистскую деятельность руководителей или руководящих органов политического объединения; экстремистскую деятельность членов и участников политического объединения, осуществляемую с ведома одного из руководителей или руководящих органов политического объединения; экстремистскую деятельность, осуществляемую членами и участниками политического объединения без ведома руководителей и руководящих органов политического объединения (если руководители или руководящие органы политического объединения не выступят с публичным заявлением, осуждающим эту деятельность в течение трех дней после того, как они официально были поставлены о ней в известность). На мой взгляд, это одна из юридических находок нашего законопроекта, которая в пылу политической полемики не была замечена и оценена его оппонентами.
Резкой критике подверглись и предложенные в законопроекте конституционно-правовые санкции за занятие экстремистской деятельностью. Речь идет о том, что руководители запрещенного политического объединения в течение десяти лет лишаются права замещать выборные государственные должности, входить в состав руководящих органов политических объединений, быть учредителями детских и молодежных общественных объединений. Нас упрекают в попытках вернуть таким образом общество “к тем мрачным временам, когда существовала категория граждан “пораженных в правах”, добавляя при этом, что такие меры применяются “как правило, в диктаторских режимах”1 . Однако наши критики смешивают здесь две принципиально разные вещи: судебную форму конституционно-правовой защиты демократии и многопартийности от экстремизма, с одной стороны, и противоправное репрессивное преследование тоталитарным режимом любых проявлений политического плюрализма, с другой стороны. В нашем законопроекте речь идет не о “поражении в правах”, а об адекватной правовой ответственности за антиконституционную деятельность. Без подобных мер все разговоры о борьбе с экстремизмом в нашей ситуации лишены юридического смысла.
Что касается высказанных возражений против предлагаемого в нашем законопроекте запрета на создание при политических объединениях детских и юношеских организаций, то здесь необходимо отметить следующее. Действительно, такой подход к проблеме не получил распространения в мировой практике, однако в некоторых посттоталитарных странах (например, в Болгарии2 ) он принят. В нынешней российской ситуации подобная временная (рассчитанная на переходный период социально-политического развития страны) мера обусловлена задачами снижения экстремистского накала политической борьбы. Совершенно очевидно, что молодежь в целом, и особенно дети и подростки, в силу ряда естественных причин более всего поддаются манипулированию и легче увлекаются экстремистскими политическими идеями, подпадая под влияние соответствующих организаций.
Весьма показательна в этом плане та большая активность, которую проявляют в этом направлении организации типа Русского национального единства. До недавнего времени в средствах массовой информации регулярно появлялись сообщения о создании РНЕ групп военно-патриотической подготовки при школах, летних детских лагерях и даже детских садах3 . При этом, разумеется, не оставались без внимания и более старшие возрастные категории4 . Подобная практика показывает, что в современных условиях молодежь следует по возможности оградить от слишком плотного партийного влияния. Думаю, что в ситуации социально-политической нестабильности и партийного антагонизма, характерного для нынешней российской многопартийности, работа с этой возрастной категорией населения должна быть надпартийным, общегосударственным делом и осуществляться во имя интересов и будущего всего общества.
Заслуживает специального упоминания и такая предлагаемая в нашем законопроекте форма усиления государственного контроля за созданием политических объединений, как отмена регистрирующим органом решения о регистрации по вновь открывшимся обстоятельствам (разумеется, с возможностью обжалования такой отмены в суде). Орган юстиции может прибегнуть к этой мере, если выяснится, что регистрация была основана на незаконных или существенно недостоверных учредительных документах либо явилась результатом неправильного применения законодательства регистрирующим органом. Необходимость подобных мер была наглядно продемонстрирована в ходе последних выборов в Государственную Думу, когда Министерство юстиции РФ в своих попытках снять с дистанции избирательное объединение “Спас”, возглавляемое лидером Русского национального единства А.Баркашовым, вынуждено было применить некорректные с точки зрения права способы решения проблемы.
Напомню, что в ходе контрольной проверки соответствия деятельности “Спаса” его уставным целям Минюст зафиксировал фактическое отсутствие у него структурных подразделений на территории более половины субъектов Российской Федерации. Далее Министерство юстиции обратилось в суд с заявлением об отмене собственного решения о регистрации Общероссийского политического общественного движения “Спас”, что суд и сделал. При этом Минюст пошел по весьма оригинальному пути: он по сути дела оспорил в суде собственное решение. Не менее оригинальна была и позиция суда в этом вопросе. В своем решении по данному делу суд ссылается на положение п. 2 ст. 61 ГК РФ, согласно которому юридическое лицо может быть ликвидировано “по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии)”.
Однако очевидно, что указанное положение (как и другие положения Гражданского кодекса) относятся лишь к сфере частноправовых, а не публично-правовых отношений. Статья 61 могла бы быть применена к “Спасу” в случае, когда эта организация, воспользовавшись полученным при регистрации в качестве политического объединения статусом юридического лица, стала бы вдруг заниматься коммерческой деятельностью по производству, например, водки Баркашова. Тогда суд мог бы ликвидировать такую организацию на основании того, что она занимается этой деятельностью без надлежащего разрешения (лицензии). Деятельность же “Спаса” как публичного лица, как субъекта избирательного процесса регулируется не Гражданским кодексом, а законом об общественных объединениях и избирательным законодательством. Подобная правовая некорректность со стороны правоохранительных органов была вызвана тем обстоятельством, что Федеральный закон “Об общественных объединениях” не предусматривает возможности отмены решения о регистрации общественного объединения по вновь открывшимся обстоятельствам. Это пробел в законе об общественных объединениях, о необходимости восполнения которого уже давно говорится в юридической литературе, должен быть, на мой взгляд, преодолен хотя бы в законе о политических партиях.
Не могу не отметить еще одно направление усиления государственного контроля за деятельностью политических объединений, на которое депутат В.Зоркальцев почему-то не обратил внимания. Это норма об обязательной государственной регистрации политических объединений, которой нет ни в одном из альтернативных законопроектов о партиях. Нет ее и в президентском законопроекте, в котором, напротив, говорится о том, что партии “создаются свободно без предварительных разрешений государственных органов и должностных лиц”. Однако должна заметить, что в настоящее время такой порядок действует для всех общественных объединений, за исключением политических (применительно к ним летом 1998 г. в Федеральном законе “Об общественных объединениях” была введена норма, согласно которой политические объединения “подлежат государственной регистрации в обязательном порядке”). Эта совершенно необходимая норма была введена не случайно. Политические объединения, претендующие на участие во власти, должны быть открыты и прозрачны для государственного и общественного контроля. А для этого они, как минимум, должны быть известны, то есть зарегистрированы.
На мой взгляд, вопрос о регистрации политических объединений вызывает у многих явно преувеличенные опасения. Эти опасения зачастую вызваны той карательной практикой отказа в регистрации кандидатов, которая осуществлялась избирательными комиссиями во время последних выборов в Думу. Но, в отличие от регистрации избирательных объединений и блоков, в случае с регистрацией политических объединений ситуация существенно иная: отказ в регистрации политического объединения не носит окончательного характера. Прежде всего, отказ в регистрации политического объединения может быть осуществлен лишь по основаниям отсутствия необходимых документов или несоответствия этих документов требованиям закона. Но главное, что инициативная группа по созданию политического объединения может обжаловать этот отказ в суде или исправить свои недоработки и снова подать на регистрацию.
Я хорошо отдаю себе отчет в том, что предлагаемые нами меры по усилению государственного контроля за созданием и деятельностью партий чреваты в нашей ситуации чиновничьим произволом. Но это не повод, чтобы отказываться от такого контроля там, где без него обществу будет грозить произвол уже со стороны политических объединений. В конце концов и у партий, и у граждан, которые их поддерживают, есть возможность отстаивать свои права в суде. Нельзя принимать в качестве аргумента ссылки на бездействие судебной системы, на зависимость судей от исполнительной власти и т.п. Цивилизованную судебную систему партиям никто не подарит “на блюдечке с голубой каемочкой”. Такая судебная система формируется в результате борьбы граждан и их объединений за свои права. И если партии необоснованно отказывают в регистрации, прекращают или запрещают ее деятельность, то пусть она в борьбе за свое право докажет, что она - партия, а не просто кучка властолюбцев. Пусть в этой борьбе она ищет поддержку в общественном мнении, среди правозащитных организаций, других структур гражданского общества, в средствах массовой информации и т.д., обретая и расширяя таким образом круг своих сторонников в обществе. Это будет реальная работа формирующейся партии на создание в стране нормального правопорядка, не менее, а, пожалуй, и более важная, чем все остальные формы и направления ее деятельности. Иного пути построения нормальной партийной системы у нас нет.
Совершенствование государственного контроля за развитием многопартийности - это важнейшая гарантия сохранения многопартийности в стране в нынешних условиях опасной социально-политической нестабильности, подталкивающей власть к выбору сценариев “управляемой демократии”, “усеченной многопартийности” и т.п. Разумеется, меры по усилению госконтроля оправданы лишь в рамках такой концепции правового регулирования многопартийности, которая ориентирована на максимальную поддержку всех форм политической активности общества, не выходящей за рамки действующего законодательства. Если же соответствующие нормы будут механически перенесены в текст президентского законопроекта, то это лишь умножит его недостатки. Поэтому очень важно, чтобы доработка одобренного Думой законопроекта ко второму чтению пошла бы по пути его концептуального совершенствования, а не эклектичного соединения взаимоисключающих положений.
1 Из письменного заключения Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций на проект Федерального закона “О политических партиях и иных политических объединениях”.
2 Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация по теме “Законодательство о политических партиях в зарубежных странах”. М.: ВНИИСЗ, 1990. С. 2.
3 См., напр.: Российские нацисты утверждают, что их люди проникли во все властные структуры// Известия. 1997. 12 июля.
4 См.: Русское национальное единство. История, политика, идеология. М., 1997. С. 39. (Кстати, этот солидный информационный обзор, подготовленный информационно-экспертной группой “Панорама”, выполнен в подчеркнуто отстраненной манере сухого репортажа, лишенного каких-либо комментариев, и так обильно снабжен документами, программами, листовками и воззваниями самого РНЕ, что очень смахивает на рекламный буклет. А его продажа в киоске Государственной Думы выглядит как агитационная акция в поддержку РНЕ.)