26 января этого года Балаковский городской суд Саратовской области, рассмотрев обращение областной избирательной комиссии, решил расформировать территориальную комиссию по выборам в Совет депутатов и главы Балаковского муниципального образования, которая была создана решением Совета депутатов прошлого созыва всего лишь 5 октября 2000 года. Таким образом, избирательная комиссия, взбудоражившая своими действиями не только Саратовскую область, просуществовала немногим более четырех месяцев.
На решительность Балаковского городского суда при рассмотрении дела о расформировании избирательной комиссии не повлияло то обстоятельство, что двумя неделями раньше Государственная Дума постановлением от 18 января приняла парламентский запрос Генеральному прокурору Российской Федерации В.Устинову “О ситуации, сложившейся на выборах главы администрации Балаковского муниципального образования Саратовской области”, в котором просила “провести прокурорскую проверку решений судебных органов, органов прокуратуры, а также губернатора Саратовской области Д.Ф.Аяцкова, связанных с выборами главы администрации Балаковского муниципального образования и отстранением от должности действующего главы администрации А.И.Саурина, и при наличии оснований принять необходимые меры прокурорского реагирования”. Продемонстрировав свою независимость, суд в соответствии с действующим процессуальным законом объявил о вступлении решения о расформировании комиссии в законную силу немедленно после его оглашения. Опуская многочисленные подробности, предшествовавшие этому событию, остановимся на основных фактах.
Выборы главы администрации Балаковского муниципального образования были назначены на 24 декабря 2000 г., но по итогам голосования ни один из кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов избирателей. В связи с этим территориальная избирательная комиссия назначила на 14 января 2001 г. повторное голосование по кандидатурам А.Саурина (действующего главы администрации) и В.Соловьева, получивших в ходе декабрьского голосования наибольшее число голосов избирателей. Однако 9 января 2001 г. по жалобе одного из кандидатов Балаковский городской суд, после неоднократного рассмотрения этого вопроса судебными инстанциями различного уровня, отменил решение территориальной избирательной комиссии о регистрации А.Саурина в качестве кандидата на должность главы администрации.
Законность решения городского суда об отмене регистрации А.Саурина, как и определения Президиума Саратовского областного суда, отменившего предыдущее судебное решение в порядке надзора, была поставлена под сомнение в протесте заместителя председателя Верховного Суда РФ Н.Сергеевой, принесенном в порядке надзора в коллегию по гражданским делам Верховного Суда. К моменту передачи этой статьи в редакцию рассмотрение протеста в судебном заседании еще не состоялось, нам не известна позиция участников будущего судебного заседания. Тем не менее хотелось бы высказать некоторые собственные соображения по правовой оценке событий.
В первую очередь необходимо иметь в виду, что в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – Федеральный закон) и Законе Саратовской области “О выборах в органы местного самоуправления” содержится норма, согласно которой регистрация кандидата может быть отменена (аннулирована) не позднее чем в день, предшествующий голосованию. Эта норма вполне оправдана. Уместно напомнить положения федеральной Конституции о том, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
Рассматривая решение Балаковского суда об отмене регистрации одного из кандидатов после первого тура голосования можно сделать вывод, что городской суд не только не посчитался с тем, что, реализуя права гражданина, потребовавшего отмены регистрации кандидата, он нарушил права многих других граждан, выразивших определенным образом свою волю в первом туре выборов, но и сделал невозможным продолжение избирательного процесса. Это судебное решение, придавая в нарушение общеправового принципа обратную силу закону, то есть возвращая избирательный процесс к предыдущему этапу, когда отмена регистрации допустима, делало невозможным выяснение воли избирателей в первом туре выборов, ведь никто не возьмется определить, как бы проголосовали избиратели при отсутствии в списках кандидатов действующего главы администрации.
Возможен вопрос – как быть в случае, когда один из кандидатов в период между первым и вторым туром выборов грубо нарушает установленные законом правила агитации или финансирования, совершает иные нарушения закона, которые могут повлечь за собой искажение волеизъявления избирателей? В этом случае может последовать решение об исключении правонарушителя из числа кандидатов, принимаемое компетентными органами в соответствующем процессуальном порядке. Но уж, конечно, не в день, предшествующий голосованию. Налицо ситуация, требующая разрешения в законодательном порядке.
В законодательстве должна быть проведена четкая граница как по правовым основаниям, так и по юридическим последствиям между отказом в регистрации и ее отменой на определенных стадиях избирательного процесса с одной стороны, и исключением кандидата из числа внесенных в избирательный бюллетень, с другой. С нашей точки зрения, во избежание нарушения избирательных прав граждан законодателем должны быть установлены самостоятельные институты избирательного права, регулирующие эти избирательные акции.
Последствия действий всех организаторов выборов в Балаковском муниципальном образовании, обязанных в установленном законом порядке реагировать на отмену судом регистрации одного из кандидатов, заставляет еще раз напомнить о необходимости строгого соблюдения режима законности всеми участниками избирательного процесса. При этом особое внимание нужно обращать на соблюдение правил осуществления правоприменительной деятельности, важнейшей стороной которой является выбор и толкование правовой нормы. Толкование норм закона – сугубо юридический институт, который в Балаковской истории в нарушение существующих правил, в том числе и частично закрепленных в избирательном законодательстве, был поставлена на службу утилитарным политическим интересам. По крайней мере результат оказался таковым. Поэтому эту важнейшую составляющую правоприменительной избирательной практики нельзя обойти стороной.
В принципе толковать закон может любое лицо, разница лишь в юридическом значении такого толкования. К сожалению, с некоторых пор среди значительной части работников избирательных комиссий на всех уровнях, от ЦИК России до участковых, утвердилась ошибочная точка зрения об отсутствии у избирательных комиссий права официального толкования законов о выборах. В действительности же избирательные комиссии, как и всякий государственный орган, наделенный законом полномочиями осуществлять правоприменительную деятельность в определенной сфере, могут осуществлять официальное толкование норм права в рамках своей компетенции. Решения избирательных комиссий, принятые на основе официального толкования норм законов о выборах в пределах своей компетенции, являются обязательными для других участников избирательного процесса.
Избирательная комиссия Саратовской области, столкнувшись с тем, что Балаковская территориальная комиссия никак не реагирует на решение суда от 9 января об отмене регистрации кандидата А.Саурина и продолжает выдавать в участковые комиссии бюллетени с его фамилией, 11 января принимает постановление, предписывающее территориальной комиссии прекратить досрочное голосование по этим бюллетеням, изъять их и продолжить избирательный процесс по новым избирательным бюллетеням, содержащим сведения об одном из прежних кандидатов и новом кандидате, получившем при голосовании в первом туре выборов третье по количеству число голосов избирателей.
Аналогичная позиция была изложена в письме ЦИК России, направленном 11 января в ответ на запрос председателя Балаковской территориальной избирательной комиссии. этот документ коллегиально на заседании ЦИК не рассматривался. Решение областной избирательной комиссии, подкрепленное авторитетом подписавшего письмо члена ЦИК России, по нашему мнению, ошибочно. Полагаем, что верное решение могло быть принято на основе системного толкования положений Конституции, закрепляющих принцип народовластия и порядок реализации прав граждан, в сочетании с нормой закона, позволяющей отменять регистрацию кандидатов только в период, предшествующий голосованию. Закон не содержит указания о допустимости применения в такой ситуации нормы, позволяющей устранять безальтернативность во втором туре выборов, в случае если один из кандидатов добровольно снимет свою кандидатуру. Какую бы оценку не дала Коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ судебному решению об отмене регистрации одного из кандидатов уже после голосования избирателей, действия территориальной избирательной комиссии на основе этого решения, вступившего в законную силу, должны были быть однозначными – она должна была признать выборы недействительными.
В этой связи уместно отметить, что ошибку в толковании этих правовых норм допустил и судья, рассматривавший в Балаковском городском суде дело о расформировании территориальной избирательной комиссии. Не проанализировав должным образом положения избирательного законодательства, он в своем решении сделал необоснованный вывод о том, что территориальная избирательная комиссия должна была принять решение о включении в бюллетень по выборам главы администрации следующего по числу полученных голосов кандидата.
При этом мы далеки от мысли оправдывать действия территориальной избирательной комиссии. Вместо игнорирования решения областного избиркома она могла и должна была обжаловать его в судебном порядке, в случае несогласия с ним, в целях защиты избирательных прав своих земляков. У нее была также возможность обратиться с жалобой на действия областной избирательной комиссии в ЦИК России, поскольку позиция, выраженная в письме, подписанном одним из ее членов, в данной ситуации не может считаться официальной. Да, Федеральный закон предоставил право ЦИК России “в пределах своей компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона”, то есть осуществлять официальное нормативное толкование и на основе такого толкования издавать обязательные для применения в системе избирательных комиссий нормативные правовые акты в виде инструкций. Правовые акты ЦИК России нормативного и индивидуального характера, принятые в пределах ее специальной компетенции, закрепленной в Федеральном законе и других федеральных законах о выборах, в результате официального нормативного или казуального толкования соответствующих норм закона могут быть отменены только Верховным Судом РФ. ЦИК России вправе осуществлять делегированное официальное толкование и норм законов субъектов Федерации о выборах, поскольку в Федеральном законе закреплена норма, согласно которой она “вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Российской Федерации настоящему Федеральному закону”. Но при этом необходимо иметь в виду, что ЦИК России является коллегиальным органом и принимаемые ею решения, связанные с толкованием Федерального закона или законов субъектов Федерации, должны рассматриваться и приниматься в установленном порядке на заседаниях комиссии. Только в этом случае они носят официальный характер и обязательны для исполнения избирательными комиссиями иного уровня.
Как показали дальнейшие события, ограничившись ответом на запрос председателя территориальной избирательной комиссии в виде письма за подписью только одного своего члена, Цик России по существу не выполнила в достаточном объеме установленные Федеральным законом обязанности по обеспечению контроля за реализацией избирательных прав граждан во время муниципальных выборов. Исправить это упущение в дальнейшем возможно либо путем внесения через субъекты законодательной инициативы предложений по более четкому законодательному регулированию аналогичных ситуаций, либо путем издания инструкции нормативного характера по применению соответствующих норм Федерального закона.
В Балаковской истории областная и территориальная избирательные комиссии допустили ошибки в толковании правовых норм как регулирующих процедуру проведения выборов, так и определяющих порядок разрешения избирательных споров. Областная избирательная комиссия на основе неверной, по нашему мнению, интерпретации правовой нормы превысила свои полномочия, установленные областным законом о выборах. В подтверждение сказанного обратимся к документам.
Принятым 11 января (вторым по счету в этот день) постановлением “О мерах по обеспечению повторного голосования по выборам главы Балаковского муниципального образования 14 января 2001 года”, областная избирательная комиссия решила непосредственно участвовать в реализации выработанной ранее и подтвержденной этим решением правовой позиции. в накаленной до предела обстановке выборов возникло двоевластие. В обоснование принятого решения областная избирательная комиссия сослалась на положения Федерального закона и соответствующие им положения областного закона, согласно которым решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию, а та в свою очередь может принять решение по существу жалобы.
Среди юристов давно дискутируется вопрос о том, как толковать содержание нормы “имеет право принять решение по существу жалобы”. По нашему мнению, это означает право соответствующей избирательной комиссии самостоятельно оценить обстоятельства дела, определить норму права, подлежащую применению в спорной ситуации, дать ей толкование и, в случае несогласия с обжалуемым решением или действием, в пределах собственной компетенции принять решение рекомендательного или предписывающего характера. Недопустимо совершать избирательные действия вместо тех избирательных комиссий, решения или действия которых обжалуются, поскольку об этом нет прямого указания в законе. Нельзя забывать действующий в публичном праве принцип, согласно которому органам государственной власти дозволяется делать только то, что непосредственно указано в законе. К сожалению, ранее нарушала этот принцип и ЦИК России в ходе выборов в Государственную Думу, когда не только отменяла решения окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации, но и сама регистрировала кандидатов, что не предусмотрено федеральным законом о выборах. Нарушила это правило в описываемой ситуации и избирательная комиссия Саратовской области, самоуправно взяв на себя функции территориальной избирательной комиссии. В нарушение действующего законодательства о выборах она предприняла самостоятельные действия по изготовлению новых и замене прежних избирательных бюллетеней в процессе уже начавшегося голосования. В результате голосование проводилось по бюллетеням двух видов, итоги определялись и территориальной, и областной избирательными комиссиями. Их позиции совпали лишь в определении конечного результата – и та, и другая признали результаты повторного голосования недействительными. Все остальное в истории балаковских выборов поставлено в зависимость от судебного решения по результатам рассмотрения протеста заместителя председателя Верховного Суда РФ Н.Сергеевой.
Впрочем, возникает естественный вопрос – кто же сейчас вправе выполнять обязанности руководителя Балаковского муниципального образования? Специалисты утверждают, что это должен делать А.Саурин. Но, по сообщению средств массовой информации, в ночь на 16 января в помещении Балаковской ТЭЦ состоялось закрытое заседание нового состава Балаковского Совета депутатов, на котором были внесены изменения в Устав муниципального образования, позволяющие выбирать мэра из числа депутатов. И в соответствии с новым порядком тотчас же был избран мэр. организаторы этой акции не посчитались с положением Конституции РФ, согласно которому “любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения”. Изменения же в Уставе Балаковского муниципального образования были опубликованы только 19 января 2001 г. в специальном выпуске газеты “Балаковские вести”. Но факт остается фактом – выборы мэра по новому порядку проводились на основании положений Устава, которые в момент избрания не могли применяться, так как не были опубликованы. Напомню, кроме того, о совершенно справедливой позиции ЦИК России, согласно которой недопустимо в период проходящей избирательной кампании вводить в действие положения устава, изменяющие порядок проведения выборов главы муниципального образования, так как это нарушает избирательные права граждан.
Практика проведения выборов показывает, что не всегда ошибки в решениях зависят только от органов, допускающих нарушения или добросовестно заблуждающихся в процессе выбора и толкования норм права. Избирательным комиссиям приходится сталкиваться с противоречиями отечественного избирательного законодательства, о недостатках которого говорилось и писалось немало. В свое время при обсуждении экспертами одного из вариантов Федерального закона прозвучала горькая шутка: “Это не закон о гарантиях избирательных прав граждан, а закон о гарантиях избирательным комиссиям нарушать избирательные права”. Часть дефектов, давших повод для той грустной шутки, осталась и в действующем Федеральном законе. Достаточно обратиться хотя бы к его первой статье, которая в одном пункте допускает возможность установления законами субъектов Федерации дополнительных гарантий избирательных прав граждан, а в другом закрепляет правило, не допускающее противоречий с Федеральным законом, в случае же наличия таковых предписывает применять Федеральный закон.
И вот результат – во время проведения выборов депутата Самарской Губернской думы областная избирательная комиссия разослала территориальным и участковым комиссиям письма с рекомендациями, направленными на устранение противоречий Федеральному закону регионального закона о выборах, которые, по мнению облизбиркома, уменьшали возможности голосования отдельных групп избирателей, а также препятствовали осуществлению обязанностей избирательных комиссий по информированию избирателей о порядке осуществления избирательных действий. Окружная избирательная комиссия, посчитав точку зрения областных коллег противоречащей областному закону, издала в связи с этим свое разъяснение и направила его в адрес тех же территориальных и участковых избирательных комиссий. Областная комиссия, посчитав недопустимым принятие окружной комиссией решения, содержащего иную позицию, приняла постановление об его отмене. Окружная комиссия обратилась в Самарский областной суд с требованием отменить противоречащее областному закону решение областной избирательной комиссии, что суд и сделал. Полагаем, что при разрешении этого избирательного спора суд дал неверное толкование областного закона о выборах. Конечно, ситуация спорная. Окончательно в ней разберутся соответствующие судебные инстанции в случае обжалования упомянутого решения. Заметим, кстати, что, как видно из решения суда, при рассмотрении дела небезупречной была и позиция представителя областной избирательной комиссии, не сразу уяснившего для себя смысл норм как областного, так и Федерального законов.
Выражая надежду на справедливое рассмотрение упомянутого “самарского дела”, мы исходим из того, что практике судов общей юрисдикции различного уровня известно благотворное влияние судебных решений по делам, рассмотренным судьями высокой квалификации в кассационной и надзорной инстанциях, сумевшими дать правильное толкование норм права. Этому же способствует и наличие закрепленных в процессуальном законе специальных механизмов, уменьшающих возможность судебной ошибки, а также обеспечивающих использование практики вышестоящих судов. Покажем это на примере.
Верховный Суд РФ, рассматривая по первой инстанции и в кассационном порядке дела, связанные с признанием выборов недействительными, на основе системного анализа норм избирательного законодательства выработал следующую правовую позицию: “Одно лишь установление факта нарушения законодательства о выборах на любой их стадии не является достаточным основанием для признания этих выборов недействительными. Необходимым условием для такого решения является установление невозможности с достоверностью определить волеизъявление избирателей на состоявшихся выборах в результате допущенных нарушений”. К слову сказать, это правоположение единообразно применялось Верховным судом, независимо от политической окраски авторов жалоб. Правда, в Тульской области принцип единообразного применения закона, как одной из гарантий правосудия, дал сбой. И, по мнению непосредственных организаторов выборов, как раз по политическим мотивам. По одному из избирательных округов депутатом Тульской областной Думы был избран дальний родственник нынешнего губернатора. Проигравший кандидат поставил под сомнение правильность определения результатов голосования из-за нарушения порядка его проведения. А дело было в том, что на некоторых избирательных участках, охватывающих территории забытых властями деревень, где нет телефонной связи и которые давно уже не обслуживаются общественным транспортом, избиратели не смогли передать в участковые избирательные комиссии индивидуальные просьбы о голосовании на дому, а попросили организовать голосование непосредственно в этих деревнях для всех желающих. Избирательные комиссии четырех участков пошли навстречу жителям, при этом голосование проводили непосредственно по спискам избирателей, нарушив порядок составления реестров, предусмотренных авторами избирательных законов, который в таких случаях соблюсти просто невозможно. Члены избирательных комиссий понимали, что они совершают грех, но еще большим грехом считали лишение своих земляков возможности принять участие в выборах.
Тульский областной суд не посчитался ни с упомянутой позицией Верховного Суда, ни с реальными доказательствами, подтверждавшими, что и наблюдатели на это голосование приглашались, и что от избирателей не поступило ни одной жалобы на порядок голосования, и что не было доказано ни одного факта нарушения тайны их волеизъявления, а результаты в конечном счете определены правильно. Суд признал выборы на этих избирательных участках недействительными и поручил окружной избирательной комиссии определить результаты выборов с учетом состоявшегося судебного решения. При этом все участники избирательного спора заранее знали, что если пересчитать результаты голосования без учета тех участков, где выборы признаны судом недействительными, победа достанется другому кандидату, затеявшему вместе со своими политическими союзниками эту видимость борьбы за законность.
Они упускают из виду то, что при условии законности и обоснованности решения суда в данном случае выборы в целом по избирательному округу надлежит признавать недействительными ввиду невозможности “с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей”. В ответ на вопросы по поводу этого судебного решения членов окружной избирательной комиссии им был дан совет обратиться в кассационную инстанцию – Коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ, поскольку процессуальный закон допускает возможность кассационного обжалования судебных решений по делам об оспаривании результатов выборов. Заметим в этой связи, что практика Верховного Суда РФ, дающая образцы правильного толкования норм закона, приобретает все большее значение при осуществлении защиты избирательных прав граждан.