В конце июля 2000 г. вступил в силу Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, суть которого сводится к установлению жесткой политико-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.
Нет сомнений в том, что необходимость в ужесточении мер ответственности органов государственной власти субъектов РФ назрела давно. Вместе с тем законодательные новации, направленные на укрепление вертикали власти в стране, на практике применить будет очень сложно.
А связано это с тем, что изменения и дополнения в том виде, в каком они были приняты, породили больше проблем, чем разрешили их, установили довольно-таки узкий круг правовой ответственности, за рамками которой осталось невыполнение органами государственной власти и, в частности, высшим должностным лицом субъекта РФ, обязанностей, возложенных на него законодательством вне зависимости от издания или не издания несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов, связанных с обеспечением осуществляемой ими деятельности в точном соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами.
При анализе закона создается впечатление, что изменения и дополнения в Федеральный закон об общих принципах организации принимались в большой спешке, поэтому нормы об ответственности высших должностных лиц субъектов РФ оказались не во всем последовательными, иногда противоречивыми и содержат пробелы правового регулирования.
В ст. 3.1 (часть первая) Федерального закона провозглашается, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
Таким образом, эти органы несут ответственность за нарушение Конституции РФ, иного федерального законодательства в случаях:
- не обеспечения соответствия принимаемых в субъекте РФ нормативных правовых актов федеральному законодательству;
- не обеспечения осуществляемой деятельности Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным федеральным законам.
Вместе с тем, дальнейшая диспозиция норм закона показывает, что вся ответственность, которую должно нести высшее должностное лицо в упомянутых выше случаях, сводится лишь к принятию противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта.
За пределами правового регулирования почему-то остался порядок привлечения к политико-правовой ответственности в случае не обеспечения соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным федеральным законам деятельности высших должностных лиц субъекта РФ, не связанной с изданием противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта.
Так, в ст. 29.1 Федерального закона об общих принципах организации, предусматривающей ответственность в виде отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ и порядок ее применения, основной акцент сделан исключительно на издании высшим должностным лицом противоречащего нормативного правового акта и уклонении от его отмены полностью или несоответствующей федеральному законодательству части этого нормативного правового акта.
Если выразить коротко положения ст. 29.1 Федерального закона об общих принципах организации, то высшее должностное лицо субъекта РФ может быть отрешено от должности Президентом РФ в результате комплекса правовых действий, смысл которых состоит в следующем:
4если высшее должностное лицо субъекта РФ не отменяет нормативный правовой акт или отдельные его положения, по которому вынесено судебное решение о его несоответствии Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным федеральным законам, а также не отменяет приостановленный Указом Президента РФ незаконный (с точки зрения главы государства) нормативный акт (если глава субъекта РФ не обжаловал в суде решение Президента РФ о приостановлении действия этого нормативного акта), то сначала Президент выносит этому высшему должностному лицу предупреждение;
- если и после вынесения предупреждения в течение месяца не будут устранены причины, послужившие основанием для вынесения предупреждения (то есть незаконный нормативный акт или отдельные его положения не будут отменены), то глава субъекта РФ в безусловном порядке отрешается от должности Указом Президента РФ.
Как видим, здесь ничего не говорится о нарушениях, допускаемых в самой деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, а также о наступлении негативных последствий существования противоречащей нормы.
А ведь в упомянутой нами ранее ст. 3.1 (часть вторая) Федерального закона наступление этих последствий провозглашается как обязательное условие наступления ответственности. В этой норме установлено правило, согласно которому органы госвласти субъекта РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией и настоящим федеральным законом в случае принятия органами госвласти нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и иному федеральному законодательству и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
Однако, вновь обращаясь к содержанию ст. 29.1, мы видим, что начиная с предупреждения и кончая отрешением от должности, вся ответственность свелась лишь к изданию противоречащего нормативного правового акта высшего должностного лица. Оказались упущенными последствия принятия такой нормы, провозглашенные в ст. 3.1, – массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности РФ и так далее.
Заметим, кстати, что, устанавливая ответственность законодательных органов государственной власти субъекта РФ в ст. 9 (пункт 4) этого же закона, законодатель не забыл упомянуть об установленных судом наступлении таких последствий как основание для применения правовой ответственности к этому органу.
В отношении ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за пределами правового регулирования также остались вопросы о том, кто будет устанавливать факт наступления вредных последствий от принятия нормативного правового акта, кто станет определять что такое “массовость” и “грубость” в нарушении прав и свобод человека и гражданина.
По нашему мнению, это должен делать суд, однако из диспозиции закона (и в частности, ст. 29.1) этого не вытекает.
Получается так – принял руководитель субъекта Федерации противоречащий законодательству РФ нормативный правовой акт, не отменил его по решению суда или после приостановления его действия Президентом РФ – значит сразу получай отрешение и досрочное прекращение полномочий, хотя при этом издание акта не привело к массовым нарушениям прав и свобод граждан, не создало угрозу национальной безопасности России, угрозу ее территориальной целостности и так далее.
Полагаем, что досрочное прекращение полномочий, как разновидность ответственности, должно быть соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.
И обязательность наступления установленных судом негативных последствий, к которым привело издание противоречащего федеральному законодательству нормативного правового акта руководителя высшего исполнительного органа госвласти субъекта РФ, должна быть закреплена в ст. 29.1 Федерального закона, как это сделано в отношении ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ или же должна быть сделана соответствующая отсылка к ст. 3.1 этого Федерального закона.
Далее. Судя по логике законодателя, достаточно одного нормативного акта для того, чтобы принять волевое решение (практика показывает, что такое решение нередко бывает четко спланировано и организовано) по отрешению от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Не маловато ли для такой серьезной ответственности?
В той части, где в законе говорится о безусловном отрешении от должности в случае непринятия в течение месяца высшим должностным лицом субъекта РФ мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, на наш взгляд, надо было указать на непринятие мер без уважительных причин. Ведь человек, занимающий должность руководителя субъекта РФ, может в момент вынесения ему предупреждения находиться в отпуске, болеть или быть за пределами Российской Федерации. Полагаем также, что следовало бы ввести в закон понятие “преднамеренного невыполнения решения суда или Президента РФ”.
Возьмем другой пример. Отменил руководитель субъекта РФ противоречащий федеральному законодательству нормативный правой акт, исполнил решение суда, внял предупреждению Президента, но, вместе с этим, не обеспечил соответствие своей деятельности на занимаемой должности Конституции РФ, иному федеральному законодательству. Что делать в этом случае с высшим должностным лицом? К примеру, какие меры можно было принять к бывшему губернатору Приморского края Евгению Наздратенко в свете июльских законодательных новаций? Никаких. Применить нормы об ответственности высшего должностного лица в данном случае невозможно. А край замерзал, люди страдали… Весь мир наблюдал массовые нарушения прав граждан Российской Федерации, проживающих в Приморском крае. Оказывается, юридических рычагов для привлечения к политико-правовой ответственности в таких случаях закон не имеет.
Получается так, что даже если все нормативные акты высшего должностного лица субъекта РФ соответствуют законодательству, но в этом субъекте наблюдается массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина, то такого главу очень трудно будет “достать” юридически. Хотя, безусловно, есть и административная, и уголовная ответственность, но она в этом случае к отрешению от должности отношения не имеет.
Непоследовательность и противоречивость анализируемых норм сказались и в случае, когда законодатель, предоставляя высшему должностному лицу субъекта РФ право обжаловать решение об отрешении его от должности в суде, почему-то забыл предоставить такое право гражданам Российской Федерации, непосредственно принимавшим участие в его избрании (п. 6, часть 2 ст. 29.1).
И вообще, не лучше ли сразу перенести рассмотрение вопроса об отрешении от должности или досрочном прекращении полномочий в судебное заседание? Ведь вся вина руководителя субъекта РФ в данном случае может оказаться только в принятии несоответствующего федеральному законодательству нормативного правового акта. А если он принял его без прямого умысла? При существующих неопределенностях федерального законодательства такая ситуация вполне возможна. Однако закон в расчет этого не берет.
Вместе с тем, судебное заседание обеспечит установление причины принятия такого правового акта, наличие умысла или неосторожности или должностной халатности, наступление негативных последствий в результате принятия такого акта, причины непринятия мер по его отмене. И только при совокупности и комплексности выяснения всех обстоятельств дела можно принимать решение об отрешении или неотрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ.
Остается нерешенной и еще одна проблема. Что делать, если решение суда, вступившее в законную силу, впоследствии отменено в надзорном порядке, а полномочия высшего должностного лица на основании этого решения уже прекращены, назначены новые выборы и, более того, новый руководитель региона уже избран? Как быть в этом случае? Кто останется у власти – незаконно отстраненный руководитель или вновь избранный? Закон ответа на этот вопрос не дает.
Пойдем дальше. Закон предоставил Президенту РФ право при соблюдении соответствующих условий своим Указом отрешать от должности главу субъекта РФ. Давайте разберемся, что значит отрешить от должности? Это значит уволить с должности, которую Президент РФ как работодатель высшему должностному лицу не давал, своим приказом не назначал, в штатное расписание эту должность не вводил. Руководителя субъекта РФ избрал народ как высший и единственный источник власти.
И как же эти положения соотносятся с Конституцией РФ, в которой все полномочия Президента РФ четко прописаны и расширительному толкованию не подлежат? Конечно, можно ссылаться на то, что Президент является гарантом прав и свобод граждан России, и на основании этого он вправе делать все, что предоставляет ему закон, и даже то, что Конституцией РФ не предусмотрено. Тогда, следуя этой логике, можно принимать любые конъюнктурные законы и наделять Президента РФ неконституционными полномочиями.
Более того, нормы Федерального закона (подпункт “б” п. 2 ст. 29.1) о том, что Президент РФ предупреждает главу субъекта в случае неотмены приостановленного главой государства нормативного акта или невнесения в него изменений, если высшее должностное лицо не обратиться в соответствующий суд для разрешения спора, противоречат ст. 85 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения этого вопроса соответствующим судом. Это означает, что судебное рассмотрение соответствия правового акта высшего должностного лица федеральному законодательству должно состояться в безусловном порядке, а не только в том случае, если в суд обратится высшее должностное лицо субъекта РФ.
Кстати сказать, ст. 29 Федерального закона (которая была принята еще в 1999 г.) почти в точности повторяет ст. 85 (часть 3) Конституции РФ и полностью ей соответствует.
А принятые изменения (ст. 29.1 – подпункт “б” п. 2, часть вторая п. 2) не влекут обязательного рассмотрения дела в суде. Оно будет рассматриваться там только в случае, как сказано выше, обращения в суд для разрешения спора высшего должностного лица. А если оно не обратиться в суд?
Получается, что названная норма противоречит не только Конституции ФР, но и другой (ст. 29, п. 1) норме этого же закона.
Как нам представляется, в законодательстве должно быть закреплено положение о том, что окончательное решение о привлечении высшего долж-ностного лица к ответственности принимает либо суд, либо непосредственно население данного субъекта РФ. Что же касается Президента РФ, то он через своих полномочных представителей по соответствующему федеральному округу может осуществлять контроль за деятельностью высшего должностного лица субъекта РФ, а также инициировать процедуру отстранения его от должности. Это не только повысит ответственность глав субъектов РФ за принимаемые ими решения, но и позволит соблюсти конституционные принципы, в соответствии с которыми народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (ст. 3, часть 2 Конституции РФ).
В этой связи, было бы более актуальным закрепление и развитие в федеральном законодательстве норм, регулирующих процедуру отзыва главы субъекта Федерации. В подпункте “к” п. 1 ст. 19 Федерального закона предусмотрено, что досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в виде отзыва его избирателями возможно лишь в случае, если оно предусмотрено законодательством данного субъекта. На наш взгляд, основные положения о реализации инициативы избирателей по проведению отзыва должны быть закреплены в федеральном законодательстве.
Следует отметить, что отзыв населением субъекта Федерации избранного ими губернатора по срокам займет не больше времени, чем вся процедура отрешения его от должности Президентом РФ, которая в самом лучшем случае может растянуться, как минимум, на полгода. За это время можно отозвать любого руководителя. Тем более, что в субъекте могут быть приняты разные по уровню значимости и юридической силе нормативные акты, вопрос о соответствии которых федеральному законодательству является прерогативой разных судов – от Конституционного Суда РФ до уставного (конституционного) суда субъекта РФ и судов общей юрисдикции, сроки рассмотрения соответствующих дел в которых различны. Пока вопрос о соответствии нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ будет рассматриваться, к примеру, в Конституционном Суде РФ, вопрос о его отрешении от должности может отпасть сам собой вследствие изменения обстановки, федерального законодательства, в результате чего оспариваемый нормативный акт уже не будет ему противоречить, уже не говоря о том, что к моменту отрешения от должности действующего губернатора могут переизбрать на очередных всенародных выборах.