ПУТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Доклад Независимого института выборов

Представляемый вниманию читателя аналитический доклад является третьим докладом, подготовленным Независимым институтом выборов по проблемам избирательного законодательства в Российской Федерации. Первый – “Избирательная кампания-99 и права и свободы граждан” – был издан в декабре 1999 года, второй – “Итоги и перспективы развития российского избирательного законодательства” – в мае 2000 года. Многие выводы и предложения, содержащиеся в этих докладах, вызвали общественный резонанс и стали предметом обсуждения в различных аудиториях. Ряд идей этих документов нашел отражение в докладе Центральной избирательной комиссии РФ “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”.
За прошедшее время в государственном строительстве произошло немало событий: начата реформа властных структур, изменен порядок формирования Совета Федерации, прошли выборы в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти большинства субъектов Российской Федерации, а также выборы в муниципальных образования, приняты в первом чтении закон “О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации” и закон “О политических партиях”. Все эти события требуют своего осмысления и поиска новых подходов к решению ряда проблем избирательного законодательства. Многие вопросы, поднятые в предыдущих докладах, остаются нерешенными и нуждаются в дальнейшем обсуждении.
В нашем журнале публиковались материалы, продолжающие дискуссию, начатую двумя институтскими докладами. В настоящем докладе специалисты Института, подводя итоги дискуссии, вновь обращаются к некоторым общим проблемам избирательного законодательства и высказывают конкретные предложения о путях его совершенствования в новых политических условиях. Не претендуя на истину в последней инстанции, авторы доклада приглашают читателей к его обсуждению на страницах журнала.

1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ

1.1. Соотношение федерального и регионального избирательного законодательства
С принятием в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в полной мере проявилась тенденция к переносу центра тяжести в регулировании региональных выборов от законодателя субъекта РФ к федеральному законодателю.
Этим законом подробно определяются практически все избирательные процедуры (назначение выборов, составление списков избирателей, формирование и порядок деятельности избирательных комиссий, выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация, финансирование выборов, голосование, подсчет голосов и установление результатов выборов), опирающиеся на организационно-правовой механизм, основу которого составляет система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Одновременно в сферу федерального регулирования были введены референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.
По сути, этот Федеральный закон по сравнению со своим предшественником в значительной мере утратил рамочный характер. В большинстве случаев при регулировании тех или иных аспектов избирательного процесса законодатель субъекта РФ, будучи лишенным возможности творчески развивать нормы Федерального закона, вынужден лишь воспроизводить их. В то же время ряд норм данного закона, в равной мере обращенных к законодательным органам как Российской Федерации, так и субъектов РФ, не во всем учитывает специфику проведения выборов и референдумов в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Это весьма отчетливо проявляется в порядке образования многомандатных избирательных округов, формирования избирательных комиссий, создания избирательных фондов кандидатами, ряде иных моментов избирательного процесса.
В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусмотрена его более высокая юридическая сила по отношению к иным законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов РФ. Таким образом, данный закон фактически играет роль квазиконституционного федерального закона.
Федеральные законы о выборах, в частности, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации”, должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция Российской Федерации не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону.
Что касается приоритетности норм Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в отношении норм законов субъектов РФ, то данным положением Федерального закона игнорируются положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Ряд избирательных правоотношений не затрагивает вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Однако на деле практически все права субъектов РФ на самостоятельное регулирование избирательных процедур были сведены к установлению неких гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющих гарантии, закрепленные Федеральным законом. Практика доказала бесплодность этой конструкции в условиях, когда практически все вопросы избирательного права регламентированы на федеральном уровне.
Насущной проблемой сегодняшнего дня является, по нашему мнению, приведение Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” к рамочному регулированию выборов всех уровней и освобождение его от статуса квазиконституционного закона, затрудняющего реализацию конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

1.2. Избирательная система

В ряду актуальных, но не решенных в федеральном законодательстве старых проблем проблема избирательной системы – важнейшая. Нельзя забывать о ее предназначении – обеспечить становление и развитие многопартийности. Именно под этим углом зрения необходимо оценивать прошедшие в 1999 г. выборы депутатов Государственной Думы. При этом можно и нужно вести дискуссию о том, насколько мы продвинулись по пути реальной многопартийности, используя смешанную избирательную систему “50 на 50”.
Радикальное предложение состоит в том, чтобы избирать всех 450 депутатов по мажоритарной избирательной системе с голосованием в два тура или разделить Российскую Федерацию на 450 избирательных округов, в которых избирательные объединения (блоки) смогут выдвигать как отдельных своих кандидатов, так и общефедеральные списки. При этом избиратель должен иметь один голос.
Более умеренная и оправданная позиция заключается в изменении действующей избирательной системы таким образом, чтобы мандаты, распределяемые по партийным спискам и по мажоритарным округам, составляли пропорцию один к двум, то есть “списочников” должно быть 150, а “одномандатников” – 300.
Нельзя не отметить еще одну проблему, свидетельствующую не в пользу действующей смешанной избирательной системы: многие избиратели отдают предпочтение партиям и движениям, которым так и не удается преодолеть пятипроцентный барьер. В итоге лидирующие объединения, которые этот барьер преодолели, получают дополнительные депутатские места за счет тех, кто за них не голосовал. Налицо нарушение конституционного принципа равенства избирательных прав граждан, равенства прав кандидатов, избирательных объединений, блоков. По этой причине на выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. около 45% голосов избирателей фактически для них “пропали”. Полагаем, что избирательные объединения, не прошедшие в Государственную Думу, но набравшие от 1 до 5% голосов, должны сами распорядиться голосами своих избирателей, отдав их любому из победивших блоков (объединений).
Обращает на себя внимание, что Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в его нынешнем виде дает значительные льготы и преимущества тем партиям, которые уже представлены в Государственной Думе по сравнению с более молодыми и не имеющими доступа к власти политическими общественными объединениями. Это касается использования действующими должностными лицами своего служебного положения, норм закона, которые позволяют не уходить в отпуск на время избирательной кампании кандидатам, замещающим государственные должности категории “А”, и некоторых других.
Данный Федеральный закон не отражает индивидуальные особенности отдельных стадий избирательного процесса (выдвижение, регистрация кандидатов, предоставление ими документов и сведений в избирательные комиссии и т.д.) для кандидатов, баллотирующихся по одномандатным избирательным округам и по партийным спискам, хотя требования к указанным кандидатам существенно различаются.
Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в ближайшее время предстоит существенным образом переработать с учетом изменений, которые будут внесены законами о политических партиях и об общественных объединениях для того, чтобы он мог на достаточно высоком уровне гарантировать соблюдение прав как политических партий, так и отдельных кандидатов, участвующих в избирательной кампании. 

1.3. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Как известно, в 1993 г. депутаты Совета Федерации (по два от каждого субъекта РФ) избирались в соответствии с Указом Президента РФ “О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 11 октября 1993 г. на всеобщих прямых выборах. Затем верхняя палата парламента стала формироваться из глав законодательной и исполнительной ветвей власти каждого субъекта Федерации в соответствии с Федеральным законом “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 декабря 1995 года.
Четырехлетний опыт работы палаты отчетливо показал, что ее формирование из главных должностных лиц республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, действующих в парламенте на непостоянной основе, тормозит законотворческий процесс, нарушает его непрерывность, нередко лишает палату возможности углубленного анализа законопроектов. Созданный на такой основе в период, когда стране была необходима политическая стабилизация и укрепление федерализма, Совет Федерации со временем стал нуждаться в реформировании с целью усиления эффективности его деятельности.
С принятием 19 июля 2000 г. новой редакции Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” принцип формирования Совета Федерации приобрел палиативную форму, при которой Совет Федерации состоит из представителей, назначенных всенародно избранными в регионах депутатами и главами исполнительной власти.
Сегодня мы уже имеем первые результаты реформирования Совета Федерации, которые показывают, что оно не бесспорно. В частности, возникла неопределенность в том, может ли кандидатура представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ быть выдвинута только из числа избранных депутатов соответствующего органа либо им может быть любой гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет и обладающий избирательным правом.
Недостаточно четко в Федеральном законе прописана процедура избрания представителя в Совете Федерации от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Отсутствуют санкции за нарушение избранным (назначенным) членом Совета Федерации требования о сложении с себя в установленный законом срок обязанностей, не совместимых с его статусом. Помимо проблем правового порядка возникают и проблемы политического толка – широкое представительство москвичей, слабое отражение национальной специфики.
Все эти и другие проблемы могут быть сняты простым возвратом к практике проведения всеобщих альтернативных выборов в Совет Федерации. Вместе с тем, стоит тщательно обсудить эту возможность с точки зрения ее соответствия положениям, закрепленным в Конституции РФ, согласно которым члены Совета Федерации являются представителями не субъекта РФ как такового, то есть не его населения непосредственно, а законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта Федерации.
Если согласиться с принципом формирования Совета Федерации на основе всеобщих выборов, следует внести коррективы в саму процедуру осуществления этих выборов. В частности, в федеральном законодательстве необходимо установить условие, в соответствии с которым выдвигать кандидатуру члена Совета Федерации на выборах могут только представительный и исполнительный органы государственной власти. При этом могут допускаться обращения инициативных групп граждан к указанным органам с предложениями о персоналиях кандидатов, но окончательное решение о выдвижении должно приниматься именно региональными органами власти.
При избрании представителей в Совет Федерации от многонациональных субъектов Федерации необходимо установить гарантии представительства различных национальностей в верхней палате парламента. Одним из путей решения этой проблемы может быть закрепление в законодательстве требования о согласовании органами государственной власти соответствующего субъекта РФ своих кандидатур с целью недопущения избрания от одного региона двух представителей одной национальности, если в нем преобладают жители двух – трех национальностей.
Помимо этого, для сохранения конституционного статуса “сенаторов” необходимо обеспечить возможность инициирования их отзыва соответственно законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации и определить условия такого отзыва. Полагаем, что отзыв избранных представителей из Совета Федерации должен происходить, как и их избрание, путем проведения голосования избирателей по инициативе органа, который выдвинул данного члена Совета Федерации.
Регулирование процедуры избрания членов Совета Федерации должно осуществляться исключительно федеральным законом. Передача субъектам Федерации права регламентировать хотя бы детали вхождения представителей государственных органов в состав “сенаторов” выхолащивает формулу Конституции РФ о том, что порядок формирования Совета Федерации определяется на федеральном уровне и может привести к столкновению интересов Федерации и ее субъектов. 

1.4. Выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства

В настоящее время развитие Союзного государства сдерживается тем, что не завершено формирование органов, предусмотренных Договором о его создании. Основным препятствием для избрания Палаты Представителей Парламента Союзного государства является отсутствие соответствующей законодательной базы.
Как известно, проведение выборов в Палату Представителей Парламента первого созыва будет осуществляться на основе временных, переходных процедур, которые будут действовать до того момента, пока Парламентом Союзного государства не будет принят закон о выборах депутатов Палаты Представителей.
В Российской Федерации проект федерального закона “О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации” был принят в первом чтении Государственной Думой 20 сентября 2000 года. Однако, как показал анализ принятого проекта, при его разработке не удалось избежать недостатков действующего российского избирательного законодательства, обнаружившихся в ходе выборов 1999 и 2000 годов.
С нашей точки зрения, указанный проект не может базироваться на действующем Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и тиражировать его недостатки – ошибочные и неточные формулировки, излишнюю детализацию избирательных процедур, неоправданные санкции за некоторые виды нарушений закона или их чрезмерность, излишество полномочий избирательных комиссий, позволяющее им решать по своему усмотрению многие важные вопросы, и т.д.
Еще в предыдущем докладе Независимого института выборов было отмечено, что до принятия временных российских и белорусских законов требуется согласование основополагающих принципов проведения выборов, обязательных для обеих сторон. Напомним, что к числу этих принципов мы относим:
- добровольность участия граждан в выборах;
- проведение свободных, нефальсифицированных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
- обязанность государства создать гарантии для проведения свободных выборов;
- невмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц в выдвижение кандидатов, предвыборную агитацию, ее финансирование, а также в деятельность избирательных комиссий;
- оказание государственными и муниципальными органами содействия избирательным комиссиям в осуществлении возложенных на них функций;
- обеспечение участия политических партий, движений и иных общественных объединений в формировании избирательных комиссий;
- обеспечение возможности участия общественных объединений в выдвижении кандидатов;
- недопустимость создания необоснованных административных и иных ограничений для выдвижения кандидатов в депутаты, а также участия граждан в голосовании;
- обеспечение независимого, беспристрастного освещения избирательной кампании государственными средствами массовой информации;
- возможность создания кандидатами собственных избирательных фондов и самостоятельного распоряжения ими;
- обеспечение возможности участия в голосовании граждан Республики Беларусь, постоянно или преимущественно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Беларусь;
- обеспечение гарантий открытости избирательного процесса и общественного контроля за правильностью голосования, определением результатов выборов.
В случае, если при разработке российского либо белорусского закона не будет принят хотя бы один из этих принципов, это автоматически приведет к подрыву легитимности избрания Союзного парламента в целом, изоляции и непризнанию его международными парламентскими организациями.
Игнорирование указанных требований, отсутствие открытой, гласной дискуссии по проектам российской и белорусской сторон, их постатейной экспертизы специалистами предопределяет непростую судьбу данного закона при его прохождении в Государственной Думе, поскольку он не вписывается в систему конституционного законодательства Российской Федерации. Как подтверждение этих слов можно расценивать то, что после принятия проекта федерального закона в первом чтении работа над ним сошла на нет, и перспективы его рассмотрения во втором чтении на сегодня выглядят туманными.

1.5. Проект федерального закона о политических партиях

7 февраля 2001 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона “О политических партиях”. Данный закон будет существенным образом влиять на проведение выборов в Российской Федерации и на формирование ее избирательной системы, поэтому особенно важно, чтобы он послужил развитию демократических процессов, укреплению правовых начал политической жизни, созданию условий для честной конкуренции различных политических сил, готовых функционировать в рамках правового пространства, обеспечению равных возможностей для выживания и развития всех реально действующих и вновь формирующихся политических объединений.
С этой целью считаем необходимым закрепление в указанном законе следующих принципиальных положений:
1. С учетом переходного характера в развитии отечественной политической системы необходимо сохранение на данном этапе нескольких разновидностей субъектов политического и избирательного процессов - таких, как политические организации, политические движения и, наконец, политические партии при закреплении за последними (с целью стимулирования процессов формирования нормальной многопартийной системы) особого правового статуса в избирательном процессе путем предоставления им исключительного права выдвигать из числа своих членов списки кандидатов в депутаты при выборах по пропорциональной избирательной системе.
2. Численность партии должна быть такой, чтобы, с одной стороны, демонстрировать социально-политическую состоятельность организации и служить гарантией того, что она не будет действовать в частных интересах узкой группы лиц, а с другой стороны, - не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии и не блокировать возможность появления новых партий. Для общероссийской партии ее численность может составлять около 2–2,5 тыс. членов, а, возможно, и меньше.
3. Введение в сферу действия предлагаемого закона межрегиональных и региональных партий является важной гарантией против ограничения политического плюрализма и многопартийности на региональном и местном уровнях. Вместе с тем, учитывая наличие в регионах и на местах опасных тенденций к национальному и религиозному сепаратизму, целесообразно установить запрет на создание политических объединений по национальному или конфессиональному признакам.
4. Предложения о государственном финансировании политических объединений в межвыборный период в условиях несформировавшейся партийно-политической системы и сложной социально-экономической ситуации представляются преждевременными.
5. Существенные пробелы в правовом регулировании многопартийности обусловливают необходимость введения четко очерченных правовых рамок для создания и деятельности политических объединений. К числу таких требований относятся:
- гарантии против политического экстремизма;
- меры, обеспечивающие возможности общественного контроля за созданием и деятельностью политических объединений;
- демократичность и открытость внутрипартийной жизни;
- гарантии против слияния бизнеса и политики;
- гарантии против слияния партийных и государственных структур;
- гарантии обеспечения равных возможностей мужчин и женщин на участие в политической жизни, не исключая возможности квотирования равного количества мужчин и женщин в партийных списках;
- гарантии против необоснованного государственного вмешательства в процессы создания и деятельности политических объединений и другие. 

1.6. Об избирательном кодексе

Общим итогом развития федерального избирательного законодательства стало преимущественно количественное накопление нормативного материала. Сегодня массив законодательства о выборах противоречив, порядок подготовки и проведения выборов на федеральном, региональном, местном уровнях, а теперь и выборов в межгосударственные органы, регулируется сразу несколькими законами, постановлениями Правительства РФ, ведомственными нормативными актами. Все это крайне бюрократизирует выборы, позволяет правоприменителю использовать тот закон, который ему выгоден в данный момент.
Для разрешения этой ситуации все чаще звучат предложения о кодификации избирательного законодательства. Одно из предложений состоит в том, чтобы разработать избирательный кодекс на базе Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и сохранить вмешательство Центра в региональные и муниципальные выборы в правовом и организационном аспектах. Это, по сути, означает перенесение всего вороха существующих проблем в новые формы с сохранением, а то и приумножением преимуществ федеральной бюрократии, стремящейся к тому же выстроить назначаемую из Центра систему избирательных комиссий.
Наше понимание подготовки федерального избирательного кодекса состоит в кодификации прежде всего федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” и, возможно, о выборах Совета Федерации. Кодекс должен иметь общую и особенную части. И если с особенной частью все достаточно просто – она предполагает регламентацию всех этапов избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (причем сделать это можно в одних и тех же статьях), то с общей частью дело обстоит гораздо сложнее.
Федеральный избирательный кодекс в своей общей части должен показать образец регулирования собственно федеральных выборов. В ней помимо воспроизведения уже имеющегося понятийного аппарата потребуется, в частности, сформулировать понятие правонарушения в области организации и проведения выборов, определиться с его составом (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), классифицировать существенные, несущественные правонарушения и, вообще, разработать требования к квалификации правонарушений. Наконец, четко определить, какие правонарушения подведомственны избирательным комиссиям, а какие – исключительно судам. Основной удельный вес работы по квалификации правонарушений в сфере организации и проведения выборов должен приходиться на суды в рамках публичного гражданского процесса.
Таким образом, задача подготовки федерального избирательного кодекса назрела, но решать ее нужно, исходя из потребностей защиты прав избирательных объединений и рядовых граждан, а не ведомственных интересов.
Что же касается перспектив федерального регулирования выборов и референдумов на региональном и муниципальном уровнях, то ответ на этот вопрос дан самой жизнью. Отдельные субъекты Федерации опередили федеральных коллег в законодательном регулировании своих выборов. Избирательные кодексы уже давно работают в регионах. Их опыт в этом вопросе надо внимательно изучить, хотя и не все в нем однозначно, в том числе и из-за федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации.
С учетом же того, что практически во всех субъектах РФ приняты свои законы о региональных и муниципальных выборах и референдумах, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” надо привести к рамкам основных (базовых) гарантий 1994 г. по аналогии с общими принципами организации власти в субъектах Федерации или принципами организации местного самоуправления.
Кстати, в рамках этих трех законов возможно и перераспределение нормативного материала. Стоит напомнить о судьбе Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который прямо регулировал проведение выборов на местах. После восполнения законодательных пробелов на региональном и муниципальном уровнях необходимость в прямом федеральном регулировании этих вопросов фактически отпала.
Полагаем, что федеральному законодателю стоит вспомнить о тех положениях Конституции РФ, которые закрепляют федеративный характер российского государства. Работа по укреплению власти означает в том числе и приведение федерального массива законодательства в строгое соответствие с распределением компетенции, закрепленной в Конституции Российской Федерации.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА
2.1. Избирательные комиссии

Организационно-структурной основой избирательной системы являются избирательные комиссии, составляющие в соответствии с федеративным устройством государства многоуровневые подсистемы и обеспечивающие организацию подготовки и проведения федеральных, региональных и местных выборов.
Чтобы выборы проводились на демократических принципах, с безупречным соблюдением норм законодательства, избирательные комиссии должны быть в юридическом, организационно-техническом и финансовом отношениях независимы как от органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, так и от каких-либо политических партий. Эта проблема остается актуальной и для законодателя, и для организаторов выборов, и, тем более, для участников избирательных кампаний. Ее последовательное решение связано с изменениями в порядке формирования комиссий.
При всей многочисленности предлагаемых новелл, касающихся этого порядка, ЦИК РФ не затрагивает своего собственного статуса и существующего порядка назначения своих членов, хотя и у политических объединений, и у организаторов выборов, и у избирателей по этому поводу имеются вопросы, требующие своего разрешения.
Во-первых, процедура назначения членов высшего избирательного органа страны, предопределяемая большинством депутатов Государственной Думы, представленным в партийных фракциях, явно политизирована. Ни один член действующего состава ЦИК РФ из делегированных Государственной Думой в 1999 г. не был назначен на основе предложений независимых депутатов, все они являются “полномочными партийными представителями” политических депутатских объединений. Выдвиженец партии не может быть независим от нее, и при проведении выборов он не может не считать своей обязанностью лоббирование партийных интересов.
Каждый из них в период подготовки думских выборов в 1999 г. имел возможность регулярно встречаться с представителями “родного” избирательного объединения, участвовать в его семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центризбиркоме, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения.
Политические объединения, представленные фракциями в Думе, имеют поддержку еще и через назначенных ими членов Центризбиркома с правом совещательного голоса. Партийные функционеры присутствуют на заседаниях ЦИК, обладают всей полнотой прав членов Комиссии с правом решающего и совещательного голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, имеют немало возможностей влиять на ход заседаний и содержание принимаемых решений, в том числе касающихся представляемых ими избирательных объединений.
В то же время у остальных политических (избирательных) объединений таких возможностей нет. Получается, что при существующем порядке назначения членов ЦИК РФ парламентские объединения объективно имели, имеют и будут иметь в Центризбиркоме немалые преимущества перед другими избирательными объединениями.
Во-вторых, напрашивается вопрос о неоправданном преимуществе в численном составе ЦИК РФ представителей законодательной власти (10 человек из 15).
В-третьих, в положениях о формировании ЦИК РФ не акцентируется внимание на критериях профессионализма ее членов. Не случайно половина из действующего состава ЦИК (7 человек) не имеет предшествующего опыта работы в избирательных комиссиях, а другая половина (8 человек) – ученых званий в области права. И это на фоне того, что в региональных избиркомах сейчас работает значительное количество кандидатов и докторов юридических наук, в том числе председателями комиссий. Представляется, что требования к профессионализму членов Центризбиркома РФ должны быть на ступень выше, чем к членам избирательных комиссий субъектов Федерации.
Отсюда – следующие предложения.
1. Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации по представлению Государственной Думы либо обе палаты парламента одновременно) и Президент России должны назначать равное количество членов ЦИК РФ (по 7–8 человек, что потребует законодательного изменения ее общего численного состава – уменьшения до 14 или увеличения до 16).
2. Необходимо исключить элемент политизации при определении кандидатур в Государственной Думе на должности членов ЦИК РФ, назначать их (или предлагать для назначения) вне принадлежности к парламентским фракциям и политическим общественным объединениям. Определить в качестве условия назначенным членам ЦИК РФ приостановление ими своего членства и участия в деятельности политических организаций и движений.
3. Выделенную Президенту России квоту – 7 или 8 мест в Центризбиркоме – целесообразно распределить для назначения членов ЦИК РФ в качестве представителей от различных государственных структур, участвующих в обеспечении избирательного процесса в стране: федеральных министерств – юстиции, обороны, внутренних дел, иностранных дел, федеральных служб – миграционной, налоговой, безопасности, а также от президентской администрации. Это укрепит взаимодействие названных государственных органов с Центризбиркомом, повысит их ответственность за взаимодействие региональных ведомственных подразделений с избирательными комиссиями всех уровней, заинтересованность в совершенствовании работы по соответствующему направлению российского избирательного процесса.
4. Установить, что членом ЦИК РФ может быть назначен гражданин Российской Федерации, имеющий базовое юридическое образование и ученую степень в области права, а также стаж работы в избирательных комиссиях на штатной основе либо стаж научной работы в области права не менее трех лет.
5. Исходя из принципа независимости членов ЦИК, с целью создания условий для объективности принимаемых ими решений ограничить возможность неоднократного назначения члена ЦИК РФ на эту должность двумя сроками полномочий подряд.
6. Учитывая, что ЦИК РФ с ее статусом правоприменительного органа и мощным аппаратом имеет оптимальную нагрузку в реализации своих функций только в период подготовки и проведения федеральных выборов, а в остальное время, подменяя другие госорганы, значительные силы тратит на подготовку законопроектов, разработку стратегии партийного строительства и другую деятельность, не соответствующую ее статусу, считаем логичным и правомерным ограничить состав всех работающих в Комиссии численностью, достаточной для выполнения только ее непосредственных функций. Для этого целесообразно отказаться от организации работы членов ЦИК РФ на постоянной штатной основе, содержащей элемент зависимости от солидных материальных благ, сохранив действующий порядок только для нескольких членов Комиссии – тех, кто занимает руководящие посты (председатель, заместитель председателя и секретарь).
Ряд норм, касающихся формирования региональных, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, правомерно рассматривать как значительные привилегии прежде всего политическим объединениям, имеющим фракции в нижней палате парламента.
Так, в выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. участвовали самостоятельно или в составе избирательных блоков 65 политических общественных объединений, а гарантированные места в избиркомах предназначались только четырем – имевшим парламентские фракции. Анализ показывает, что на период выборов депутатов Государственной Думы последнего созыва для парламентских объединений было “зарезервировано” примерно 36000 мест в избирательных комиссиях всех уровней. Право других политических общественных объединений предлагать свои кандидатуры в составы избиркомов лишь продекларировано, однако в действительности этим объединениям, даже политическим, реализовать свои предложения крайне трудно, а чаще невозможно.
С учетом значительного сокращения “партийных” субъектов избирательных кампаний, неизбежного в связи с принятием и вступлением в силу Федерального закона “О политических партиях”, цена неравенства между участниками выборов при сохранении действующих положений, касающихся участия партий в формировании избирательных комиссий, существенно возрастет.
На региональном и местном уровнях привилегированное положение парламентских партий в формировании окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий также привело к неравенству политических объединений как субъектов избирательного процесса. На это указывают, например, результаты опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 году. В ответах 75% участников опроса в Ивановской, Калининградской, Курской, Новгородской, Ростовской областях и других субъектах РФ содержится информация о фактах лоббирования в ходе выборов интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избиркомов с правом решающего голоса, которые были назначены в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имевших фракции в Государственной Думе второго созыва.
В ряде регионов председатели избирательных комиссий были вынуждены указывать отдельным членам с правом решающего голоса на предвзятую, пропартийную позицию, а некоторых из них предупреждать за попытки совершать действия, нарушающие нормы законодательства.
Таким образом, правовое регулирование участия избирательных объединений, избирательных блоков и общественных объединений в процедуре формирования избирательных комиссий различного уровня, а также статус членов избиркомов с правом решающего голоса, назначенных на основе предложений общественных объединений, требует пересмотра и совершенствования с учетом практики применения действующих в этой части норм законодательства.
В докладе ЦИК РФ “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” предлагается предусмотреть участие (в различных формах) вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, а применительно к конкретным выборам – введение принципа формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими. Более того, Центризбирком уже заложил свои подходы к формированию избирательных комиссий в проект Федерального закона “О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации”.
В упомянутом докладе содержится также предложение законодательно закрепить процедуру согласования законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации кандидатур в состав избирательных комиссий субъектов с ЦИК РФ.
Полагаем, что критическое отношение к этим предложениям, в частности, со стороны многих региональных организаторов выборов вполне оправдано. Создание федеральной вертикали избирательных комиссий породит проблемы финансирования, материального обеспечения и в целом организации проведения региональных и местных выборов.
Реальные потребности в изменении порядка формирования комиссий состоят в другом. Требуется укрепление авторитета и повышение статуса их низового звена, организующего избирательный процесс на местах. Например, муниципальные (территориальные) избирательные комиссии могли бы избираться непосредственно гражданами или на съездах (конференциях) местных сообществ муниципальных образований на срок полномочий представительных органов местного самоуправления.
Вмешательство же одной избирательной комиссии в процедуру формирования другой можно расценивать как вмешательство одного уровня государственных органов власти в компетенцию органов государственной власти другого уровня. Укрепление государственной вертикали, происходящее в стране, вряд ли должно касаться избирательных комиссий, поскольку каждая из них независима и самостоятельна при решении вопросов, входящих в ее компетенцию.
Что касается усиления роли Центризбиркома в формировании региональных избирательных комиссий, то принятие такого порядка приведет к нарушению законодательно закрепленного принципа, согласно которому государственные органы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов формируются субъектами РФ самостоятельно.
С целью совершенствования избирательной системы, развития принципа независимости окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий было бы целесообразно:
- отказаться от формирования избирательных комиссий на основе предложений политических общественных объединений, в том числе от обязательного назначения не менее одной трети состава избирательных комиссий на основе предложений о кандидатурах, поступивших от избирательных объединений и избирательных блоков, имеющих фракции в представительных (законодательных) органах государственной власти и органах местного самоуправления. Компенсировать лишение этого права значительным расширением возможностей политических партий (политических объединений) по назначению членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса;
- предусмотреть в процедуре формирования избирательных комиссий на новый срок обязательную ротацию их составов не менее чем на две трети (либо на половину) и ограничение возможности пребывания лиц в качестве членов избирательных комиссий одного уровня на одной территории не более двух избирательных кампаний подряд;
- разрешить органам местного самоуправления использовать выборы членов территориальных избирательных комиссий как один из способов их формирования наряду с другими, предусмотренными законодательством;
- придать муниципальным (территориальным) избирательным комиссиям статус действующих на постоянной основе; предусмотреть, чтобы указанные комиссии возглавлялись избранными должностными лицами на штатной основе.
Особая роль в российском избирательном процессе отведена членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Прежде всего, это функционеры политических объединений и общественные контролеры, отстаивающие в избиркомах интересы своих объединений, блоков, кандидатов, а с другой стороны, это получающие хорошую школу организаторы выборов, после каждого заседания комиссии привносящие в деятельность своего избирательного объединения, избирательного блока, предвыборного штаба знание избирательного законодательства и опыт его практического применения.
Начавший свое существование в 1993 г., институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, назначаемых избирательными объединениями и блоками, получил к парламентским выборам 1999 г. новый импульс развития. Федеральный закон расширил круг избирательных объединений и блоков, полномочных назначать членов ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов Федерации с правом совещательного голоса. Теперь такое право имеют избирательные объединения и блоки, не только зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, но и выдвинувшие кандидата либо нескольких кандидатов, которые получили статус зарегистрированных кандидатов в одномандатных избирательных округах.
На практике политические общественные объединения (если не все, то некоторые из них) проявляют высокую активность в реализации своих полномочий назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Эти полномочные представители (пока только зарегистрированных) кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков олицетворяют провозглашенные законами принципы открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий. Для повышения авторитета и эффективности работы этого отряда организаторов выборов необходимы усилия и законодателя, и политических общественных объединений, и избирательных комиссий всех уровней.
Необходимо, чтобы законодательством было предоставлено право избирательным объединениям, избирательным блокам и кандидатам назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса непосредственно после заверения в ЦИК РФ копий федеральных списков кандидатов, а также после уведомления окружных избирательных комиссий о выдвижении кандидата. Логично, если эти представители политических партий будут исполнять возложенные на них функции в условиях, когда у них не будет партийных “двойников” в качестве членов комиссий с правом решающего голоса. 

2.2. Учет избирателей

Учетом российских избирателей, как установлено статьей 17 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, призваны заниматься главы муниципальных образований, командиры воинских частей, дипломаты и избирательные комиссии. Реально же официальным учетом избирателей занимаются другие органы. К ним относятся министерства обороны, внутренних дел, юстиции, здравоохранения, образования, по труду и социальным вопросам, по налогам и сборам, суды, Госкомстат, миграционная служба и целый ряд других органов.
Все они действуют нескоординированно, каждый по собственному плану, методике и усмотрению, решая узковедомстенные задачи. Естественным результатом такой деятельности являются нередко противоречивые сведения, которые, в конечном счете, имеют отнюдь не абсолютное прикладное значение для реальных выборов (региональных или федеральных). Именно по этой причине после подведения итогов почти каждых федеральных выборов у общественности и СМИ возникают вопросы в связи с “лишними” либо недостающими одним – двумя миллионами голосов избирателей.
Становятся понятными из раза в раз повторяющиеся жалобы граждан и общественных объединений на включение в списки избирателей умерших лиц, жителей давно снесенных или несуществующих домов, этажей и подъездов. К этой же категории брака можно отнести и так называемый “двойной учет” избирателей, когда люди, поменявшие место регистрации (место постоянного или преимущественного проживания) остаются в старых списках и не включаются в новые.
Наглядной иллюстрацией нынешнего положения дел с состоянием учета населения Российской Федерации является “декабрьский смотр” готовности ко всеобщей переписи населения, проведенный в Алтайском крае, в ходе которого выявлено 4 неучтенных села с проживающими людьми и 17 населенных пунктов без единого жителя.
Из всего этого необходимо как можно скорее сделать вывод: без единой методологии учета населения, в том числе избирателей, дело с места не сдвинется. Здесь не поможет ведение единого государственного регистра избирателей Центризбиркомом. С нашей точки зрения, нужен федеральный закон, который бы четко определил не только способы учета населения, но и установил роли и ответственность всех государственных органов – участников этого процесса. Разработать и согласовать законопроект будет проще, чем вести аппаратную междоусобицу по поводу подзаконных инструкций и бюджетных ассигнований для их исполнения. Самим же работникам избирательных комиссий такая задача не по плечу. 

2.3. Статус избирательных объединений и избирательных блоков

Правовой статус избирательных объединений и избирательных блоков необходимо уточнить с точки зрения его изменения в ходе избирательной кампании, условно разделив ее на две стадии – “предвыборную” и “выборную”. Первая включает в себя период от назначения выборов до регистрации кандидатов, а вторая – от регистрации кандидатов до подведения итогов выборов.
В настоящее время согласно статье 2 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” общественное объединение приобретает статус избирательного объединения автоматически, независимо от того, собирается ли оно участвовать в предстоящих выборах (достаточно быть зарегистрированным в органах юстиции в качестве политического общественного объединения не позднее чем за год до дня голосования и иметь в уставе соответствующие формулировки). Да и предусмотренная в проекте федерального закона о политических партиях норма о том, что в создании избирательных блоков могут принимать участие и неполитические общественные объединения, требует, на наш взгляд, уточнения статуса избирательного объединения и избирательного блока.
По нашему мнению, на предвыборной стадии уместно говорить не об избирательных объединениях и блоках, а о политических партиях (общественных объединениях) либо их предвыборных блоках. Получение же статуса избирательного объединения должно быть связано с конкретными выборами и сопровождаться для политической партии (общественного объединения) юридически значимыми действиями. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы это – выдвижение федерального списка кандидатов и представление его в ЦИК РФ. Юридическим фактом, дающим основания политической партии или предвыборному блоку получить статус избирательного объединения или избирательного блока, должно стать заверение ЦИК РФ копий списков выдвинутых ими кандидатов.
Следующий этап избирательной кампании включает деятельность избирательных объединений и блоков по сбору подписей в поддержку выдвинутых ими списков кандидатов, завершающуюся их регистрацией ЦИК РФ или отказом в регистрации указанных списков. После процедуры регистрации кандидатов (списков кандидатов) избирательная кампания из “предвыборной” стадии переходит в “выборную”. С этого момента избирательные объединения и блоки приобретают новый правовой статус: им предоставляются соответствующие права, на них возлагаются определенные обязанности.
После завершения избирательной кампании избирательные объединения и блоки, преодолевшие пятипроцентный барьер, получают парламентское представительство со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Они, в отличие от политических партий, проигравших выборы, сохраняют статус избирательных объединений и блоков, поскольку в этом статусе они могут решать вопросы, связанные с замещением вакантных мандатов после досрочного выбытия депутатов, с формированием избирательных комиссий и т.д.
В случае предоставления права на самостоятельное участие в выборах исключительно политическим партиям целесообразно оставить термин “избирательное объединение” только в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, а также в региональных законах о выборах, распространить это понятие на региональные структуры (отделения, организации, представительства и т.д.) политических партий. В федеральных же законах о выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы термин “избирательное объединение” следует заменить на словосочетание “политическая партия”.
В случае сохранения в законе о политических партиях таких требований к их уставам, как определение порядка выдвижения, оснований и порядка отзыва кандидатов в депутаты и на иные выборные должности, в избирательном законодательстве эти нормы целесообразно регламентировать только для избирательных блоков и не конкретизировать для политических партий.
Выступая против государственного финансирования партий в межвыборный период, мы в то же время поддерживаем предложения об изменении лимитов расходов средств избирательных фондов избирательных объединений и избирательных блоков в сторону их существенного увеличения. Ни для кого не секрет, что реальные расходы на выборы сегодня значительно отличаются от официально разрешенных законодательством о выборах. Более разумным было бы использовать тот же принцип, что заложен в основу налоговой реформы: снижение ставок налогов будет стимулировать налогоплательщиков на соблюдение закона. В то же время это должно сопровождаться более широкой информированностью избирателей о порядке формирования и расходования средств избирательных фондов, а также санкциями в отношении избирательных объединений и избирательных блоков в случае искажения ими финансовой отчетности. 

2.4. Выдвижение и регистрация кандидатов

Действующим Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусмотрено несколько путей выдвижения кандидата – самовыдвижение, выдвижение группой избирателей или избирательным объединением (блоком). Кандидат может быть зарегистрирован на основании определенного законом количества подписей избирателей, собранных в его поддержку, либо на основании внесенного избирательного залога, если таковой предусмотрен соответствующим законом.
При проведении выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. некоторые кандидаты представляли подписные листы и вносили избирательный залог для подстраховки, используя возможности, предоставленные им Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы. Однако в своем докладе “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” ЦИК РФ предлагает ограничить внесение избирательного залога жесткими временными рамками и предусмотреть четкую альтернативность избирательного залога сбору подписей с тем, чтобы кандидат, избирательное объединение, блок изначально выбирали основание для регистрации и не могли изменять его в ходе избирательной кампании.
С этим трудно согласиться. Намечаемые изменения в законодательстве создадут излишние ограничения для реализации пассивного избирательного права. При этом необходимо учитывать, что сумма избирательного залога может перечисляться лишь за счет сумм избирательного фонда, образуемого только после уведомления о выдвижении. Таким образом, на момент подачи уведомления кандидат может не знать, поступят ли на его счет денежные средства в количестве, достаточном для внесения избирательного залога.
Решая законодательным порядком вопрос о залоге, надо быть последовательным. Если этот институт введен на выборах депутатов Государственной Думы, то логична возможность его применения и при выборах Президента Российской Федерации. Кроме того, в Федеральном законе следует установить правило о применении залогового ограничения при выдвижении кандидатов на выборные должности в субъектах РФ. В настоящее время Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предоставляет право субъектам Федерации самим решать вопрос о введении избирательного залога, в связи с чем содержание важнейшего конституционного права граждан быть избранными оказывается неодинаковым в разных субъектах РФ. Этого неоправданного положения можно избежать, если в Федеральном законе определить общие принципиальные основания для регистрации кандидатов независимо от уровня выборов.
Залог, как и сбор подписей в поддержку кандидата, направлены против выдвижения кандидатами случайных лиц, заведомо не имеющих шансов на победу в избирательном соревновании. Вместе с тем, они не должны служить непреодолимыми препятствиями для добросовестных, обладающих нужными качествами соискателей депутатских и иных должностных мандатов. Следовательно, размер залога, как и количество подписей, не могут определяться произвольно и быть чрезмерными.
В сумме залога, с нашей точки зрения, должны быть предусмотрены затраты, которые несет государство при участии в выборах данного кандидата, – стоимость предоставляемого эфирного времени и печатной площади в средствах массовой информации, перечисляемые суммы избирательными комиссиями на счет кандидата, транспортные расходы и т.д.
В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” вся процедура выдвижения кандидатов существенно усложнена. Установлен неоправданно широкий перечень документов и данных о кандидате, которые он обязан представлять в соответствующую избирательную комиссию в качестве условия регистрации его кандидатом.
Помимо данных биографического характера кандидат должен предоставлять информацию о неснятых и непогашенных судимостях, наличии гражданства иностранного государства. Предусмотрена возможность истребования от кандидата сведений о доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Непредоставление или неправильное оформление всех необходимых сведений становится основанием для отказа кандидатам в праве баллотироваться на выборную должность.
Безусловно, полная информация о кандидатах необходима избирателям. Общество должно знать, из кого оно формирует органы власти. Вместе с тем, представление данных о кандидате должно носить исключительно информационный характер.
Единственно возможным, адекватным правовому смыслу предоставления кандидатом недостоверных сведений действием избирательной комиссии могло бы стать ознакомление избирателей с этим обстоятельством и сообщение сведений о кандидате, полученных комиссией от соответствующих компетентных органов. И пусть избиратели сами решают, достоин кандидат их доверия или нет. А решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидату по мотиву предоставления недостоверных сведений о себе – это своего рода вмешательство в компетенцию избирателей, ущемление их активного избирательного права.
В ходе проведения выборов депутатов Государственной Думы в 1999 г. имели место многочисленные факты отказа в регистрации кандидатов и исключения их из федеральных списков только по тем основаниям, что они своевременно не сняли с учета старые, сгоревшие, украденные или подаренные кому-то автомобили. При этом степень существенности недостоверности этих сведений избирательная комиссия определяла по своему усмотрению и далеко не всегда оправданно. Представляется, что нормы, дающие возможность неоднозначного толкования вопросов о неправильности данных, представляемых кандидатом, должны быть исключены из Федерального закона.
Федеральные законы “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации”, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” должны содержать в себе исчерпывающий перечень оснований, по которым отказывается в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов. Формула об “иных основаниях” отказа в регистрации не может быть признана приемлемой.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в отличие от Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” 1994 г., закрепив за избирательными комиссиями право принимать решения об отмене регистрации, фактически наделил комиссии правом применять санкции за конкретное нарушение избирательного законодательства.
Отмена регистрации кандидата – это лишение его конституционного права быть избранным, поэтому решение такого серьезного вопроса может находиться только в компетенции суда. Избирательные комиссии должны контролировать вопросы соблюдения избирательного законодательства и, в случае его нарушения, доводить такие факты до сведения соответствующих органов.
Избирательные комиссии созданы для подготовки и проведения выборов, а не для наказания участников избирательной кампании. Логично, что Федеральным законом “Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” им предоставлена возможность составлять протоколы об административных правонарушениях, но не дано право налагать взыскания на нарушителей. Наложение штрафа менее значимо, чем лишение права на избрание. Постановление о наложении штрафа можно обжаловать, приостановив при этом его исполнение. А когда обжалуется решение о снятии с регистрации, избирательная кампания не приостанавливается, кандидата отстраняют и голосование проходит без его участия.
Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не предусматривает, в какой период может быть отменена регистрация. В законе устанавливается только, что не позднее чем в день, предшествующий дню голосования. Но, как известно, голосование бывает общее и повторное. Чтобы не было сомнения в том, к какому голосованию относятся указанные нормы, в законе необходимо определить основания, по которым кандидат может быть снят с регистрации после проведения общего голосования. Представляется, что это могут быть только нарушения, допущенные им после общего голосования. Если же обнаружены нарушения, имевшие место до дня общего голосования, речь может идти об отмене его итогов.
Кроме того, необходимо в принципе определить, какие нарушения могут являться основаниями для отмены итогов голосования и результатов выборов. Правоприменительная практика исходит только из разницы между количеством голосов избирателей, поданных за победившего и проигравшего кандидатов. Но если избирательная кампания избранного кандидата сопровождалась многочисленными нарушениями избирательного законодательства, о которых стало известно накануне или после голосования, избрание такого кандидата нельзя признать правомерным. При этих условиях отмена результатов выборов также должна являться для избранного кандидата санкцией за допущенные им нарушения избирательного законодательства независимо от того позволяют они или нет с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. 

2.5. Предвыборная агитация

Выборы являются периодом повышенной конфликтности и агитационных столкновений, словесных дуэлей. Идейный прессинг на избирателей в это время происходит, прежде всего, в средствах массовой информации.
Именно этот способ предвыборной агитации является всеобъемлющим по сравнению с другими видами предвыборной агитации, так как в отличие от митингов, шествий, собраний, встреч, он охватывает практически всю аудиторию избирателей. Поэтому совершенствованию его правовой регламентации должно быть уделено особое внимание.
Пожалуй, главным недостатком обновленного в 1999 г. законодательства о выборах в части регламентации предвыборной агитации является нечеткое определение самого понятия “предвыборная агитация”, закрепленное сначала в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, затем перешедшее в федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а также почти дословно переписанное региональными законами о выборах.
Согласно этим законам под “предвыборной агитацией” понимается деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.
Это определение практически не позволяет отделить предвыборную агитацию как таковую от информационных или аналитических материалов, репортажей, журналистских расследований, направленных на освещение хода избирательной кампании, важных политических или общественных событий, участниками которых стали кандидаты, их представители, лидеры избирательных блоков, объединений.
Прошедшие избирательные кампании дали нам многочисленные примеры того, как журналисты, публиковавшие нейтральные материалы, не преследовавшие агитационных целей, получали от избирательных комиссий официальные предупреждения за нарушение порядка проведения предвыборной агитации помимо средств избирательного фонда. В то же время на центральных телеканалах, в печатных изданиях в течение длительного времени без должной реакции со стороны комиссий шли целенаправленные кампании по продвижению или дискредитации избирательных блоков и объединений, конкретных кандидатов.
Очевидно, что размытая формулировка закона предоставляет избирательным комиссиям широкие возможности для субъективной трактовки нарушения правил предвыборной агитации. С одной стороны, под это определение может подпадать публикация в средствах массовой информации любой позитивной, негативной или даже нейтральной информации о кандидате, потому что всегда есть вероятность того, что ее опубликование будет истолковано как побуждающее избирателей проголосовать за или против этого кандидата. С другой стороны, избирательные комиссии могут не признать предвыборной агитацией материалы, рассказывающие о кандидате, поскольку в таких публикациях нет призывов за него голосовать.
В связи с изложенным полагаем, что назрела потребность более детального и точного определения базового понятия предвыборной агитации.
Важная роль средств массовой информации требует также комплексного закрепления правил их участия в избирательном процессе как относительно самостоятельного института. Данный институт должен регламентироваться или специальной главой федеральных законов о выборах, или отдельным федеральным законом. Особенно это касается вопросов ответственности СМИ за нарушение избирательного законодательства. Видами такой ответственности являются гражданская, уголовная, административная и конституционно-правовая. И если механизм реализации первых трех достаточно определен в соответствующих отраслях законодательства, то конституционно-правовая ответственность СМИ выражается в таких фрагментарных мерах, как письменное предупреждение, приостановление деятельности, аннулирование лицензии. По сути дела, эффективный механизм реализации конституционно-правовой ответственности на сегодня отсутствует и именно это является слабым звеном в регламентации деятельности СМИ или отдельных журналистов.
Прошедшая в 1999 г. избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы дала немало примеров недобросовестной агитации. Достаточно вспомнить авторскую программу журналиста С. Доренко. Почти все сведения, которые он сообщал о лидерах избирательного блока “Отечество – Вся Россия”, в итоге не подтвердились. Пока пострадавшая сторона доказывала, что факты, приведенные средствами массовой информации, не соответствуют действительности, актуальность конституционно-правовой ответственности прошла, так как итоги выборов были подведены, а доказать, что негативная информация о кандидатах повлияла на волеизъявление избирателей, оказалось практически невозможно.
В этой связи в избирательное законодательство нужно ввести понятие ненадлежащей агитации, ненадлежащей рекламы, антирекламы, а также установить ответственность СМИ и их представителей за сообщение заведомо ложных сведений о кандидате. Следует также подумать над тем, чтобы запретить в период проведения выборов журналистские комментарии и авторские программы.
С началом почти каждой федеральной и региональной избирательной кампании можно наблюдать рост числа печатных средств массовой информации. Если до выборов на той или иной территории выходят две – три местные газеты, то после официального старта кампании начинают издаваться еще несколько. По окончании выборов или даже до дня голосования эти “однодневки” благополучно закрываются, подчас успевая вылить ушаты лжи на “неугодных” кандидатов. В результате иски о защите чести и достоинства этих кандидатов уже некому предъявлять.
Поэтому в законе следует указать, что право принимать участие в предвыборной агитации могут только те печатные средства массовой информации, которые были зарегистрированы соответствующим образом за полгода – год до начала избирательной кампании.
Несмотря на то, что политическая реклама давно стала появляться в средствах массовой информации, с правовой точки зрения это понятие не определено ни в избирательном законодательстве, ни в законодательстве о рекламе.
Избирательное законодательство упоминает о политической рекламе лишь вскользь – в федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” – при перечислении видов предвыборной агитации. В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” о политической рекламе нет ни слова. Федеральный закон “О рекламе”, выполняющий роль базового нормативного документа для всего рекламного законодательства, в первой же своей статье оговаривает, что он не распространяется на политическую рекламу.
Эта ситуация требует введения в избирательное законодательство понятия политической рекламы, определения ее отличия от политической агитации, ее признаков, порядка проведения и связанных с ним ограничений.
На наш взгляд, политическая агитация налицо, когда есть платформа, программа субъекта агитации, упоминание о том, что субъект этой агитации является кандидатом. Политическая реклама – это распространяемая субъектами предвыборной агитации информация о кандидате, оплаченная за счет средств его избирательного фонда, спецификой которой является эмоциональность, образность, повторяемость, выразительность, лаконизм, а целью – пропаганда идей, взглядов кандидата для формирования его политического имиджа, создания положительного общественного мнения о нем. Причем информация о том или ином кандидате, целью которой является создание его отрицательного имиджа, имеет характер антирекламы.
Необходимо до конца решить вопрос о том, кто является субъектом предвыборной агитации и, в частности, обладает ли таким правом, наряду с зарегистрированным кандидатом, любой гражданин Российской Федерации.
В избирательных законах указывается, что граждане вправе проводить предвыборную агитацию наравне с общественными объединениями. Законы никак не ограничивают это право. Но по “разъяснению” ЦИК РФ, законными для граждан методами проведения предвыборной агитации являются массовые мероприятия (митинги, демонстрации, шествия и т.п.). Единственными же субъектами, которым разрешено проведение агитации на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, признаются зарегистрированные кандидаты.
Попытки обжаловать эти положения в Верховном Суде РФ ни к чему не привели. Суд определил, что в соответствии с пунктом 6 статьи 65 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” граждане имеют право оказывать финансовую поддержку деятельности, способствующей выдвижению и избранию кандидата, федерального списка кандидатов только через избирательные фонды этих кандидатов. Следовательно, они не вправе от своего имени оплачивать распространение предвыборной агитации в средствах массовой информации.
Действительно, на основании вышеуказанной нормы можно запретить гражданам, не являющимся зарегистрированными кандидатами, распространять через СМИ “позитивную” предвыборную агитацию. Однако к агитации против какого-либо кандидата она не применима, поскольку такая агитация не подпадает под законодательное определение “деятельности, способствующей избранию того или иного кандидата”. Более того, эта норма не может не учитываться, если выступление гражданина представляет собой редакционный материал или СМИ предоставило гражданину возможность для бесплатного размещения материала.
Назрела также необходимость законодательной регламентации отличия информации о кандидате от предвыборной агитации и закрепления права кандидата на информацию о себе.
В прошедших избирательных кампаниях многие кандидаты столкнулись с проблемой распространения информации о себе во время процедуры сбора подписей избирателей. Избирательные комиссии нередко оценивали информирование кандидатом избирателей о себе как предвыборную агитацию, хотя избиратели в соответствии с Федеральным законом “Об информации, информатизации и защите информации” имеют право на получение достоверной информации, к которой, надо полагать, относятся и сведения о том кандидате, в чью поддержку они ставят свои подписи.
В законе нужно четко определить, что в информационном листке, который вывешивается (выставляется, распространяется) при сборе подписей избирателей, должна быть изложена краткая биография кандидата (когда родился, какое учебное заведение закончил, состав семьи, где жил, кем работал и кем работает сейчас, какие государственные награды имеет и пр.). Изложение же в этом листке политических взглядов, идей кандидата, каких-либо призывов голосовать за него или принять участие в выборах следует законодательно признать агитацией. При этом закон должен разрешить распространение экземпляров биографии кандидатов при сборе подписей и установить, что она предназначена только для информирования избирателей о кандидате в этот период.
До официальной регистрации кандидату приходится взаимодействовать со средствами массовой информации, общаться с избирателями, принимать участие в различных конференциях, семинарах, дискуссиях, дебатах, то есть заниматься публичной деятельностью. В таких случаях есть возможность (и прошедшие избирательные кампании это показали) того, что такая деятельность будет субъективно оценена избирательными комиссиями как преждевременная агитация. А это чревато отказом в регистрации кандидата. Для того, чтобы избежать обвинений со стороны избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса в проведении агитации в период, когда она не допускается, в законе стоит закрепить понятие “публичной деятельности” кандидата до его официальной регистрации соответствующей избирательной комиссией. В этой связи в законе следует установить, что тот или иной кандидат вправе принимать участие в конференциях, семинарах, общаться в тех или иных формах с избирателями, но при этом он не должен:
- обращаться к гражданам с призывами принять участие в выборах, голосовать за или против кого-либо;
- излагать предвыборную программу;
- рекламировать свою деятельность в прошлом или в настоящем;
- характеризовать себя как кандидата на стадии сбора подписей, упоминать слова “выборы”, “баллотироваться”, “кандидат” или наименование субъекта или органа, где или куда кандидат баллотируется.
До сих пор не получил своего законодательного регулирования такой вид ненадлежащей предвыборной агитации, как проведение лотереи среди избирателей. В последнее время это явление приобретает все больший размах и активно используется на региональных выборах. Целью проведения таких лотерей, как правило, является повышение интереса избирателей к выборам на определенном избирательном участке и к определенному кандидату не средствами честной агитации, а за материальное вознаграждение, обещанное за “угаданный” ответ.
При организации и проведении лотерей применяется целый набор средств, способных влиять на сознание людей, в том числе цветовые сочетания, установки на угадывание слова с “ненавязчивой” подсказкой, косвенные призывы определить победителя и т.д.
В избирательное законодательство и законодательство об административной, уголовной ответственности следует ввести нормы, однозначно приравнивающие проведение лотереи к подкупу избирателей, независимо от того, организовал ее кандидат или другое лицо в пользу этого кандидата, со всеми вытекающими последствиями как для самого кандидата, так и для других организаторов лотереи.
Предвыборная агитация ведется не только в традиционных средствах массовой информации, но и там, где не действует законодательство о выборах, – в Интернете. Независимый институт выборов неоднократно обращался к этой проблеме, отмечая, в частности, неурегулированность данной сферы общественных отношений.
В России Интернетом сейчас уже пользуется, по разным оценкам, от 4 до 17 млн. человек. За этим видом телекоммуникационной деятельности будущее и, возможно, в дальнейшем весь избирательный процесс или отдельные его стадии будут осуществляться именно в Интернете. В первую очередь это касается направления заявлений о выдвижении в качестве кандидата, предоставления сведений о себе, проведения предвыборной агитации, предоставления сведений о расходах из избирательного фонда, подведения итогов голосования и даже, может быть, в не такой уж отдаленной перспективе и самой процедуры голосования.
Тем более необходимо создать систему правовых норм, регулирующих работу в сети. Проблему следует решать двумя путями: во-первых, путем внесения изменений и дополнений в законодательство о выборах, которое ограничит ведение предвыборной агитации, а также публикацию исследований, связанных с выборами в Интернете. И во-вторых, путем внесения изменений в закон о средствах массовой информации, в котором все сетевые СМИ, периодические информационные сайты целесообразно отнести к общей категории средств массовой информации. 

2.6. Государственный регистр населения РФ и Государственная автоматизированная система “Выборы”

Государственная автоматизированная система “Выборы” была создана на основе Указа Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 227 “Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” в целях информационного обеспечения процессов подготовки и проведения выборов в органы государственной власти, референдумов в Российской Федерации, повышения достоверности сведений о ходе избирательных кампаний.
Деятельность этой системы до сих пор практически не получила законодательного оформления. Порядок ее функционирования и эксплуатации определяется главным образом нормативно-правовыми актами ЦИК РФ. Фрагментарного регламентирования использования этой системы в основных федеральных избирательных законах крайне недостаточно.
В соответствии с пунктом 7 статьи 3 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется гласно и открыто. Это означает, что все сведения, которые имеются в распоряжении избирательных комиссий, относятся к категории общедоступной информации. Каких-либо правовых ограничений доступности сферы автоматизированной информации об избирательном процессе выборное законодательство не устанавливает. Закон об информации прямо запрещает относить к информации с ограниченным доступом документы, накапливаемые в информационных системах организаций, представляющих общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
К сожалению, в настоящее время имеющийся потенциал ГАС “Выборы” не используется в достаточной мере для обеспечения открытости и гласности избирательного процесса. Право знакомиться с любой информацией, вводимой в Государственную автоматизированную информационную систему и выводимой из нее, в соответствии с пунктом 4 статьи 86 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, пунктом 4 статьи 76 Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации”, пунктом 2 статьи 62 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ограничено только членами избирательной комиссии и наблюдателями, хотя таким правом должны обладать все избиратели.
Представляется необходимым ускорить широкое обсуждение и принятие законов о Государственном регистре населения РФ и о Государственной автоматизированной системе “Выборы”, решить проблему создания глобальной единой информационной, телекоммуникационной системы учета населения, обеспечения выборов и референдумов, к которой могли бы иметь доступ все лица без исключения, а также выведения ее из ведомственной информационной системы и придания ей статуса общефедеральной.
В обсуждении указанных проектов законов, по нашему мнению, должен принять участие широкий круг специалистов и экспертов в области информатизации, связи, публичного права.

2.7. Назначение выборов в субъектах РФ

Региональные избирательные кампании, проводившиеся в 1999–2001 годах, выявили ряд проблем, возникающих при назначении выборов. Одной из таких проблем является усиление в регионах тенденции по проведению досрочных выборов глав субъектов РФ. Отличительной особенностью этих выборов стало назначение даты их проведения законодательным органом на день, предшествующий дню истечения установленного срока полномочий действующего главы субъекта РФ более чем на три месяца.
В ряде субъектов Федерации преждевременное назначение выборов последовало за подачей высшим должностным лицом заявления о досрочном прекращении своих полномочий, в других назначение выборов ранее намеченного срока вообще никак не мотивировалось. При этом во всех случаях действующие должностные лица изъявляли желание вновь баллотироваться на занимаемую ранее должность.
В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается. Единственным исключением из этого правила является досрочное прекращение полномочий должностного лица и ситуация, когда происходит совмещение дней голосования на выборах различного уровня. Таким образом, необоснованное досрочное назначение выборов неправомерно сокращает срок полномочий действующих должностных лиц.
В оправдание противоположной точки зрения высказывается мнение о том, что назначение досрочных выборов не изменяет четырехгодичный срок полномочий губернатора как высшего должностного лица, а всего лишь сокращает срок исполнения полномочий конкретным лицом и, следовательно, не подпадает под запрет Федерального закона.
Однако Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” устанавливает, что выборы должностного лица могут быть назначены только в двух случаях:
- при истечении установленного соответствующим законом субъекта РФ срока его полномочий;
- в случае прекращения его полномочий по основаниям, предусмотренным федеральными законами, законами субъектов РФ (в том числе на основании личного заявления об отставке).
Очевидно, что подобные действия со стороны региональных органов государственной власти нарушают один из основополагающих принципов избирательного права, закрепленный в преамбуле Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который заключается в обязательности проведения демократических свободных и периодических выборов. Соблюдение этого принципа находится в прямой зависимости от сроков полномочий выборного должностного лица. Срок полномочий губернаторов составляет четыре года, следовательно, периодичность проведения выборов также должна равняться четырем годам.
Как показала практика, законодательство субъектов РФ оказалось не готово к оптимальному решению данного вопроса и поэтому назрела необходимость в осуществлении законодательного регулирования в этой сфере на федеральном уровне. В этой связи ЦИК РФ подготовила законопроект о внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, который в феврале 2001 г. был направлен Президентом РФ в Государственную Думу. В соответствии с предлагаемыми изменениями в случае отставки высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия, добровольной отставки, а также отрешения от должности, ему запрещается вновь выдвигать свою кандидатуру на досрочных выборах.
Однако запрет на выдвижение кандидатуры экс-губернатора на досрочных выборах представляет собой ограничение пассивного избирательного права гражданина. В соответствии с установленными статьей 32 Конституции РФ нормами существуют только два возможных основания для ограничения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации - это признание судом гражданина недееспособным либо его содержание в местах лишения свободы по приговору суда.
Представляется, что для решения данного вопроса следует использовать более гибкий подход. Необходимо юридическими средствами полностью исключить возможность необоснованной отставки высшего должностного лица субъекта РФ. Для реализации этого предложения в законодательстве возможно закрепление перечня оснований, по которым должностное лицо может досрочно уйти в отставку, причем наличие таких оснований должно быть документально подтверждено.
Требование об обязательности закрепления в законодательстве субъектов РФ указанного перечня оснований должно быть отражено на уровне федерального закона. Что же касается определения конкретных оснований для досрочного прекращения полномочий, то они должны определяться субъектами РФ самостоятельно. Этими основаниями могут служить: состояние здоровья; переход на другую работу; переезд на другое место жительство; иные обстоятельства, предусмотренные законодательством субъектов РФ.
Следующим шагом, который может послужить препятствием для выдвижения кандидатуры “отставника” на досрочных выборах, могло бы стать закрепление в федеральном законодательстве требования о даче им обязательства не баллотироваться на выборах, досрочное назначение которых произошло в связи с его отставкой. Данное обязательство может отражаться в заявлении должностного лица о досрочном прекращении полномочий.
Такая корректировка положений действующего законодательства сможет закрыть обнаружившиеся в нем пробелы, позволяющие действующим должностным лицам манипулировать сроками назначения выборов, и при этом не приведет к нарушению норм Конституции Российской Федерации.