Валерий АКАЕВИЧ,
Независимый институт выборов

 ВТОРОЕ ЧТЕНИЕ: ВЕРНЫ ЛИ ОРИЕНТИРЫ?

24 мая Государственная Дума приняла во втором чтении внесенный Президентом РФ проект федерального закона “О политических партиях”, оправдав наиболее пессимистичные прогнозы на дальнейшее развитие многопартийности в нашей стране.

Предыстория

Отказ от монополии одной партии, произошедший после распада СССР, и закрепление в принятой в 1993 г. Конституции России принципа политического плюрализма и многопартийности позволил наиболее активной части населения реализовать свою гражданскую позицию по защите общественных интересов путем объединения в политические организации, движения, партии, которым законодательно было предоставлено право участвовать в формировании и деятельности органов государственной власти. До сих пор это считается одним из наиболее значимых завоеваний демократии за последние годы.

Стимулированию развития многопартийности в России послужило также введение с 1993 г. принципа мажоритарно-пропорциональной системы выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, в соответствии с которым половина состава Государственной Думы избирается по “партийным спискам”.

Именно с этого периода начался активный процесс роста числа политических общественных объединений. По данным Минюста России, сегодня в стране насчитывается более 190 общероссийских и свыше 700 межрегиональных и региональных политических организаций, движений и партий, отражающих весь современный общественно-политический спектр российского общества.

Вместе с тем, открытость политического пространства и возможность участвовать в формировании органов власти не были своевременно подкреплены адекватной проработкой правового статуса политических общественных объединений. Принятый в 1995 г. Федеральный закон “Об общественных объединениях” эту проблему не решил. В 1998 г. он был дополнен положениями о политических общественных объединениях, которые были выделены из всех других общественных объединений и наделены исключительным правом участия в выборах посредством выдвижения кандидатов – при условии соблюдения ими необходимых требований к уставам и срокам государственной регистрации. Вместе с тем, было очевидно, что необходимость принятия специального закона, который определил бы правовой статус и порядок деятельности политических общественных объединений, в том числе политических партий, не утратила своей актуальности.

Как показало время, российский парламент по разным причинам оказался не в состоянии в оптимальные сроки разработать и принять закон о политическом структурировании общества.

Еще в 1995 г. в недрах Государственной Думы был подготовлен законопроект “О политических партиях”, который, пройдя три чтения в нижней палате, был отклонен Советом Федерации. В своем заключении Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам верхней палаты указал в качестве недостатка представленного законопроекта, в частности, на недостаточную урегулированность статуса общероссийских, межрегиональных и региональных партий, порядка их регистрации, финансирования и форм контроля за их деятельностью. Кроме того, в законопроекте партии признавались единственным видом коллективных участников избирательного процесса, что противоречило федеральным законам об основных гарантиях избирательных прав граждан и о выборах депутатов Государственной Думы, которые наделяли таким правом наряду с партиями также другие политические организации и политические движения.

По прошествии нескольких лет депутаты “согласились доверить” подготовку нового варианта закона о политических партиях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которая под патронажем Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций начала разработку документа.

В октябре 2000 г. на парламентских слушаниях в Государственной Думе была представлена концепция нового проекта закона “О политических партиях”, который во многом повторил положения предыдущего варианта законопроекта. Согласно новой концепции, политические партии являются единственным видом общественных объединений, наделенных правом участвовать в выборах. Более того, право на существование предоставлено лишь общероссийским партиям, тогда как межрегиональные и региональные партии исключаются из политического и избирательного процессов. Устанавливаются жесткие требования к численности, порядку создания и государственной регистрации партий и их региональных отделений. Предусматривается госфинансирование партий по итогам парламентских и президентских выборов. Именно эти положения будущего законопроекта вызвали негативные оценки многих лидеров политических общественных объединений, депутатов Государственной Думы, политологов, ученых-правоведов.

Являясь некоммерческой неправительственной организацией, деятельность которой направлена на разработку и реализацию научных и исследовательских проектов, инициатив и программ, способствующих укреплению российской государственности, развитию свободных демократических выборов, совершенствованию избирательного законодательства, Независимый институт выборов не мог остаться в стороне от обсуждаемых проблем. По этой тематике в журнале Института под рубриками “Правовой статус партий” и “Партийное строительство” была развернута широкая дискуссия.

Под эгидой Института и при участии его специалистов доктор юридических наук, видный ученый в области конституционного права Валентина Лапаева подготовила инициативный проект федерального закона “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”². Кратко остановимся на его основных концептуальных положениях.

Во-первых, в законопроекте предлагался новый подход к понятию политического объединения, ориентирующий их на выражение политической воли граждан, а не на влияние на формирование этой воли, как это закреплено в действующем законодательстве, поскольку “влияние на формирование политической воли общества” зачастую сводится к манипулированию ею в ущерб принципу народного суверенитета.

Во-вторых, законопроект сохранял политические организации и движения в качестве участников политического и избирательного процессов, что на данном переходном этапе становления многопартийности является важной гарантией реализации конституционного принципа политического плюрализма. При этом, учитывая необходимость стимулирования их постепенной трансформации в политические партии, законопроект предоставлял партиям преимущества при выдвижении кандидатов в депутаты, оставляя лишь за ними право выдвигать кандидатов единым списком при выборах по пропорциональной избирательной системе (не исключая права иных политических объединений на выдвижение кандидатов в одномандатных избирательных округах).

В-третьих, данные преимущества партий перед другими политическими объединениями были сбалансированы дополнительными требованиями к ним: партия должна была подтвердить наличие у нее определенной численности членов (2-2,5 тыс.), свидетельствующей о ее зрелости и поддержке в обществе; устанавливалось, что единым партийным списком могли выдвигаться лишь члены партий, что гражданин не мог быть одновременно членом двух и более партий; не допускалось коллективное членство в партии.

Кроме того, в целях исключения из избирательного процесса ненадлежащих претендентов на власть в законопроекте закреплялась необходимость подтверждения политическими объединениями своего статуса путем участия в выборах и получения определенной поддержки со стороны электората. Для этого политическое объединение за период времени, охватывающий две избирательные кампании по выборам депутатов, должно было бы (самостоятельно или в рамках избирательного блока) либо выдвинуть зарегистрированный список кандидатов на выборах по пропорциональной избирательной системе, либо выдвинуть зарегистрированных кандидатов не менее чем в одной пятой одномандатных избирательных округов, либо провести в представительный орган одного кандидата, либо собрать необходимое число подписей в поддержку своего кандидата на пост Президента Российской Федерации (главы субъекта Российского Федерации или главы органа местного самоуправления).

В-четвертых, законопроект сохранял наряду с общероссийскими межрегиональные, региональные и местные партии в качестве субъектов политического и избирательного процессов.

В-пятых, предоставление права участия в выборах депутатов Государственной Думы по общефедеральному избирательному округу только партиям, продемонстрировавшим серьезность своих намерений, давало возможность снижения барьера для получения мест в парламенте с пяти до трех процентов голосов избирателей при сохранении половины мест в Государственной Думе за депутатами, избираемыми по партийным спискам. Такое решение обеспечило бы более широкое представительство в парламенте социально-политических интересов общества. При этом партии, не прошедшие в парламент по партийным спискам, но получившие определенную поддержку избирателей, могли бы влиять на распределение депутатских мандатов путем передачи полученных ими голосов избирателей одной из партий-победительниц.

И, наконец, считая преждевременным в условиях несформировавшейся партийно-политической системы государственное финансирование политических объединений в межвыборный период, авторы законопроекта предлагали сохранить существующий порядок их государственной поддержки путем выделения средств на проведение избирательных кампаний и функционирование депутатских фракций в законодательных (представительных) органах государственной власти.

28 ноября 2000 г. Независимый институт выборов и Институт федерализма и гражданского общества совместно провели общественные слушания по инициативному законопроекту. В них приняли участие депутаты Государственной Думы, лидеры и активисты 24 общероссийских политических общественных объединений, представители независимых научно-исследовательских учреждений, академической и вузовской науки, международных организаций и средств массовой информации. Результатом слушаний стало одобрение их участниками представленного инициативного законопроекта и принятие рекомендаций, в которых Президенту России и палатам Федерального Собрания предлагалось внести данный законопроект на рассмотрение Государственной Думы в качестве законодательной инициативы.

29 декабря проект названного закона был внесен в Государственную Думу депутатами В.Рыжковым, В.Лысенко и В.Игруновым в качестве альтернативного подготовленному в ЦИК и внесенному Президентом России законопроекту “О политических партиях”³.

Другим немаловажным результатом, на наш взгляд, явился тот общественный резонанс, который был вызван данным мероприятием, что впоследствии вылилось в подготовку рядом депутатов Государственной Думы (А.Шишлов, О.Шеин, В.Похмелкин и С.Юшенков) собственных альтернативных законопроектов и внесение их на рассмотрение Государственной Думы.

Продолжая дискуссию о месте и роли политических партий в современной России, 23 января 2001 г. Независимым институтом выборов совместно с Институтом федерализма и гражданского общества и Фондом “Российский общественно-политический центр” при участии представителей более 30 общероссийских политических организаций и движений были проведены вторые общественные слушания, на которых состоялся обстоятельный разговор, позволивший проанализировать все законопроекты о партиях, внесенные на рассмотрение Государственной Думы.

Участники слушаний приняли Обращение к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, в котором указывалось на недопустимость принятия положений президентского законопроекта, исключающих из политического процесса абсолютное большинство ныне действующих общественно-политических объединений и, вместе с тем, закрепляющих монополию нескольких наиболее крупных на данный момент политических партий, прежде всего, представленных депутатскими фракциями в парламенте.

По мнению участников слушаний, президентский вариант законопроекта “О политических партиях” создает правовые предпосылки для формирования чиновниками собственных “партий власти” и их доминирования в политическом процессе, существенно ограничивает политический плюрализм на региональном и местном уровнях, вводит государственное финансирование партий по принципу умножения преимуществ одних объединений перед другими. При этом получил одобрительную оценку в целом и был признан наиболее проработанным и готовым к рассмотрению в первом чтении проект закона “О политических партиях и иных политических объединениях” (первоначальное наименование “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”), который, как уже отмечалось, был внесен в Государственную Думу депутатами В.Рыжковым, В.Лысенко и В.Игруновым в качестве альтернативного законопроекта.

Тема подготовки и прохождения в Государственной Думе законопроекта о политических партиях вызвала большой интерес в обществе. Рассмотрению вопроса предшествовали консультации между депутатскими фракциями, встречи их лидеров с журналистами, многочисленные публикации в средствах массовой информации. Своеобразным вектором, определяющим отношение к внесенным для рассмотрения депутатами законопроектам о партиях, стала предварительная встреча Президента Российской Федерации с руководителями депутатских фракций и объединений. Большинство ее участников (заметим, лидеров, ожидающих от нового закона привилегий для своих партий) высказались за скорейшее принятие “партийного закона” в первом чтении в президентском варианте.

7 февраля 2001 г., при рассмотрении Государственной Думой альтернативных законопроектов в первом чтении, фактически без обсуждения в результате рейтингового голосования наибольшее число голосов (280) набрал президентский проект “О политических партиях”, а одобренный на общественных слушаниях проект “О политических партиях и иных политических объединениях” по числу голосов (90) стал вторым. Другие альтернативные проекты получили: проект О.Шеина – 46, В.Похмелкина и С.Юшенкова – 37 и А.Шишлова – 21 голос.

В выступлениях большинства руководителей депутатских фракций и групп неоднократно отмечалось, что такое скоропалительное принятие закона о партиях объясняется возможностью в ближайшее время внести в него поправки и доработать ко второму чтению, изменив в лучшую сторону. Как говорится, надежда умирает последней.

Как это было

Возвращаясь ко второму чтению, хотелось бы несколько слов сказать о ходе подготовки и рассмотрения законопроекта нижней палатой парламента.

Учитывая важность закона о партиях для политической жизни страны, было правомерно ожидать, что депутаты уделят ему особое внимание. Действительно, как сообщил председатель Комитета Госдумы по делам общественных объединений и религиозных организаций В.Зоркальцев, сроки внесения поправок в столь важный законопроект были увеличены на целый месяц, и в подготовительный период Комитетом была проделана большая работа по учету поступивших предложений. Всего поступило 1600 поправок, в том числе 1300 от 50 депутатов Госдумы и 300 от других субъектов законодательной инициативы. Из них около 500 были рекомендованы к принятию, а около 700 – к отклонению (куда делись остальные, не сказано). Накануне заседания депутатам были розданы три таблицы поправок (общим объемом около 1000 стр.), две из которых (на 400 стр.) предлагалось принять, а остальные – отклонить. Примечательно, что авторами большинства из поправок, рекомендованных Комитетом к принятию Думой, были сами члены данного Комитета: В.Зоркальцев, А.Давыдов, Е.Лахова, Г.Махачев, А.Чекис, А.Чуев. Воистину, “своя рука – владыка”.

24 мая на пленарном заседании Думы, на котором обсуждался законопроект, в зале насчитывалось чуть более 150 депутатов, хотя по итогам регистрации и голосования по некоторым вопросам их численность достигала 400 человек. Давно уже стала притчей во языцех прижившаяся в Думе практика голосования “за того парня”.

Рассмотрение и принятие таблицы поправок, одобренных Комитетом, заняло полтора часа. Только 17 из 500 поправок были вынесены на отдельное обсуждение по предложению представителя Президента и некоторых депутатов, а остальные были приняты “скопом”. Не удивительно, что к некоторым из обсуждавшихся поправок приходилось не раз возвращаться и голосовать заново, потому, что либо депутатам не всегда была понятна процедура голосования, либо результат первого голосования не устраивал некоторые фракции.

Примечателен эпизод с голосованием по поправке, касающейся возможности внесения гражданами пожертвований наличными средствами в партийную казну. В президентском проекте на наличные пожертвования предполагалось наложить запрет (на этом при обсуждении настаивал представитель Президента), однако депутат Б.Надеждин (СПС) внес поправку, допускающую такие действия, а депутат А.Чуев (“Единство”) – уточняющую поправку к поправке Б.Надеждина. Кроме того, в таблицу была ошибочно внесена поправка, объединяющая две предыдущих. В результате этой путаницы возникла необходимость трижды переголосовывать данное положение законопроекта. В итоге наличные пожертвования граждан партиям были разрешены.

Несмотря на, казалось бы, большое количество принятых поправок, все они в основном носят уточняющий и редакционный характер и практически ничего не меняют в плане либерализации законопроекта, по сравнению с вариантом, принятым в первом чтении. Напротив, теперь к норме о необходимой минимальной численности региональных отделений партии не менее 100 человек более чем в половине субъектов Федерации добавилась норма о том, что в остальных субъектах эта численность должна быть не менее 50 членов.

Посчитав заложенные в проекте средства из федерального бюджета в размере 0,002 минимального размера оплаты труда, умноженные на число голосов избирателей, ежегодно выделяемые партиям, получившим на федеральных выборах не менее 3% голосов избирателей, слишком незначительными, депутаты увеличили данный коэффициент до 0,005. Правда, при этом была принята оговорка о том, что партии вправе отказаться от государственного финансирования. Согласно принятой также поправке Е.Примакова (ОВР), данные средства являются компенсацией затрат партии на участие в выборах.

Что касается поправок, рекомендованных Комитетом к отклонению, то их обсуждение началось незадолго до запланированного времени окончания заседания. Председательствующий на заседании вице-спикер А.Чилингаров был вынужден дважды ставить на голосование вопрос о продлении рабочего дня для завершения обсуждения законопроекта. Одиннадцать депутатов подали в соответствии с Регламентом свои предложения о вынесении на обсуждение около 100 поправок, предложенных к отклонению. Их рассмотрение с учетом обсуждения предыдущих поправок могло было бы занять не один час, поэтому депутаты Б.Надеждин, В.Похмелкин, С.Решульский, О.Смолин и ряд других предложили перенести рассмотрение вопроса на следующий день либо на следующее заседание Думы.

Однако лидеры и депутаты фракций “Яблоко”, ОВР, “Народный депутат” и ЛДПР настояли на продолжении работы и завершении рассмотрения вопроса на данном заседании, правда, это не помешало некоторым из них затем покинуть зал заседаний.

Оказавшись в ситуации цейтнота, депутаты провели обсуждение отклоненных поправок в “оперативном режиме”, но и на это потребовалось около трех часов. Таким образом, у авторов отклоненных поправок не оставалось практически никаких шансов провести хотя бы часть из них.

Осознав тщетность своих попыток достучаться до того меньшинства депутатов, которые еще оставались в зале, В.Алтухов, В.Рыжков, В.Лысенко, Б.Надеждин, С.Ковалев и другие были вынуждены снять часть своих поправок. Депутат О.Смолин назвал происходящее в зале “театром абсурда, где большинство партий, особенно оппозиционных, роют себе могилу, причем с чувством глубокого удовлетворения”, а известный правозащитник депутат Госдумы С.Ковалев в знак протеста против принятой процедуры обсуждения закона покинул зал.

В результате из всех рассмотренных на вечернем заседании поправок была принята лишь одна, внесенная депутатами фракции “Яблоко” С.Иваненко, С.Митрохиным и А.Шишловым. Согласно этой поправке, надзор за деятельностью политических партий передается из ведения Генпрокуратуры (как это предполагалось в президентском варианте законопроекта) под юрисдикцию Минюста России.

Не набрали необходимого количества голосов такие важные поправки, как предоставление возможности участия в выборах, помимо партий, другим политическим объединениям, сохранение региональных партий и возможности их участия в выборах. Депутаты не включили в законопроект о партиях и запрет на использование нацистской символики, сославшись на наличие такового в законе о 50-летии победы советского народа в Великой Отечественной войне, принятом Государственной Думой первого созыва.

Итогом тяжелой и, с точки зрения наблюдателей, сумбурной работы депутатов стало принятие законопроекта “О политических партиях” во втором чтении. “За” проголосовал 261 депутат, “против” – 56, воздержавшихся не было. По фракциям и депутатским группам голоса распределились следующим образом (см. таблицу).

Результаты голосования по законопроекту о партиях во втором чтении

Фракция/депутатская группа	За	Против	Воздержался	Не голосовал
КПРФ	3	15	0	67
“Единство”	79	0	0	3
ОВР	43	0	0	1
СПС	2	28	0	7
“Яблоко”	17	0	0	2
ЛДПР	12	0	0	1
“Народный депутат”	57	0	0	3
“Регионы России”	36	3	0	6
Агропромышленная группа	5	9	0	28
Независимые	7	1	0	7

Итак, обещанной демократизации законопроекта не произошло. Большинство принципиальных предложений, содержавшихся в альтернативных законопроектах, были проигнорированы. Впереди – третье и последнее чтение. Как ожидается, оно состоится в середине июня, с тем, чтобы до окончания весенней сессии принять закон в целом. По-видимому, в содержании документа мало что может измениться, и политическим объединениям придется-таки жить по “уставу партийной жизни”, как успели окрестить в народе грядущий “неукоснительный” закон о политических партиях в России.

Мы предполагаем и дальше следить за развитием событий вокруг данного законопроекта и информировать об этом читателей.