Владимир ПЫЛИН,
председатель Избирательной комиссии
Ленинградской области

 

ПЕРЕМЕНЫ? ДА!

Стало уже не самой лучшей традицией после очередных избирательных кампаний не только размышлять о путях совершенствования избирательного законодательства, но и каждый раз вновь и вновь его реформировать. С образованием в 1993 г. Федерального Собрания Российской Федерации трижды проводились выборы депутатов Государственной Думы, и каждый раз по новому закону. За эти годы дважды проводились выборы Президента РФ, и тоже каждый раз по новому закону. За этот же период четырежды поменялось законодательство об общих стандартах проведения выборов в Российской Федерации. На очереди – новое реформирование. Его суть изложена в докладе Центральной избирательной комиссии РФ “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”¹. Наряду с многими правильными предложениями в нем содержатся и ошибочные положения². Кроме того, ряд важных предложений, неоднократно высказывавшихся учеными и организаторами выборов, вновь остались незамеченными³. А значит, жизнь вскоре заставит снова взяться за пересмотр некоторых, в том числе концептуальных положений.

Процесс постоянного реформирования избирательного законодательства не украшает нас. Как известно, наиболее продуктивно то законодательство, которое стабильно. Стабильным же обычно бывает законодательство, наиболее адекватно отражающее общественные потребности и обеспечивающее эффективные механизмы их правового регулирования. К тому же, бесконечное реформирование законодательства – дело не только трудоемкое и капиталоемкое как для Центра, так и для мест, но и очень непростое в изучении и правоприменении для многомиллионной армии организаторов и участников выборов. Как же быть? Представляется, что искусственно тормозить дело не следует. Если возникает необходимость внесения дополнений и изменений в законодательство, то, разумеется, это надо делать. Но, с другой стороны, неужели мы обречены бесконечно находиться в состоянии перестройки? Неужели, как нас некоторые горячо убеждают, это процесс объективный? История и современная действительность дают массу примеров обратного.

Так, Декларация прав человека и гражданина, разработанная еще в 1789 г., сразу после Великой французской революции, всего за 9 дней в условиях столкновения разных подходов и взглядов, верно служит французам вот уже более 210 лет, являясь неотъемлемой частью конституции Франции.

Хорошую стабильность демонстрирует, например, Гражданский кодекс РФ, принятый в 1994 году. За это время изменения и дополнения были внесены всего в 15 статей из 1109. И таких примеров множество.

Избирательное законодательство нисколько не сложнее и не масштабнее Гражданского кодекса РФ. К тому же и избирательные правоотношения не претерпели столь радикальных изменений, в отличие от гражданско-правовых отношений. Следовательно, здесь нет фатальной неизбежности его постоянного реформирования. Просто надо привлечь к этой работе более широкий круг специалистов и организаторов выборов, а затем подготовленный ими проект вынести на всенародное обсуждение. Выборы – дело всенародное, и обсуждать проект закона о выборах следует всем народом.

Размышляя о путях совершенствования избирательного законодательства, следует, прежде всего, еще раз сверить концептуальные положения ряда его институтов с потребностями демократии.

Первое. Следует подумать, какой вообще должна быть система избирательного законодательства Российской Федерации. Наше современное законодательство о выборах и референдумах состоит из множества законов и нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” весьма скрупулезно регулирует общественные отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов и референдумов. Вследствие этого, хотя законы субъектов Федерации в основном состоят из норм указанного Федерального закона, дублируя и повторяя его, тем не менее, они имеют немало различий там, где, казалось бы, должно быть единообразие. Невольно возникает вопрос, а нужны ли вообще подобные законы субъектов Федерации? Нельзя ли обойтись одним Федеральным законом, создав на его основе Избирательный кодекс Российской Федерации? Если же законы субъектов Федерации все же нужны, то какими они должны быть?

К сожалению, законы субъектов Федерации зачастую страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты Федерации располагают квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием для такого серьезного нормотворчества. Столь масштабное и крупнозатратное законотворчество, по сути дела, по одним и тем же предметам и общественным отношениям сразу во всех 89 субъектах Федерации не под силу, пожалуй, и самым богатым странам.

При всем том, что указанный Федеральный закон регулирует в том числе и массу незначительных общественных отношений, например, закрепляя, что неиспользованные избирательные бюллетени погашаются путем отрезания у них левого нижнего угла, он неоправданно предоставляет право субъектам Федерации самим регулировать целый ряд принципиальных отношений. В результате в субъектах Федерации на одних и тех же выборах применяются различные избирательные системы: в одних – мажоритарная система абсолютного большинства, в других – мажоритарная система относительного большинства, в третьих – пропорциональная или смешанная система. К ведению субъектов Федерации относятся такие вопросы, как установление порога явки избирателей на выборы, определение количества подписей, которое необходимо собрать в поддержку кандидатов, введение избирательного залога, предоставление кандидатами сведений о доходах и имуществе, проведение досрочного голосования или организация вместо него голосования по открепительным удостоверениям и т.п. Они самостоятельно определяют даже полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума.

Таким образом, одни и те же избирательные правоотношения в одной стране, для одних и тех же избирателей регулируются на разных территориях неодинаково без объективной на то необходимости. Почему в едином государстве законность по правам и свободам человека может быть калужской или казанской? Все это только внешне выглядит демократично. На самом же деле права и свободы человека и гражданина, которые в соответствии с Конституцией РФ должны быть едины, приобретают при проведении выборов и референдумов многообразие, создавая тем самым серьезные трудности и проблемы как для избирателей, так и для организаторов выборов.

Весь мир идет по пути унификации и сближения законодательства. В этом процессе активно участвует и Россия. Почему же мы в своей стране, тем более по вопросам, относящимся к ведению только Российской Федерации, к которым относится и регулирование прав и свобод человека и гражданина, не придерживаемся этого принципа?

Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (п. “в” ст. 71), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации – только защиту прав и свобод человека и гражданина (п. “б” ч. 1 ст. 72).

Таким образом, с учетом того, что Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” уже в настоящее время достаточно полно и детально регулирует избирательный процесс, а после внесения в него намеченных дополнений и изменений скрупулезность регулирования еще более возрастет, а главное, принимая во внимание, что регулирование прав гражданина (а, следовательно, и права избирать и быть избранным) относится к ведению Российской Федерации, целесообразно вообще отказаться от современных подходов регионального законодательства о выборах и референдумах, дублирующего федеральное, и впредь регулировать их в основном федеральными законами, а лучше Избирательным кодексом РФ. Тот небольшой перечень общественных отношений, регулирование которых целесообразно делегировать субъектам Федерации (чтобы лучше учесть исторические и иные местные традиции и условия), можно было бы, не переписывая по сто с лишним страниц из Федерального закона, закрепить в региональных законах. Хорошо известно, что чем проще схема управления, чем меньше в нем дублирования и параллелизма, тем больше пользы для дела.

Если же сохранятся действующие подходы к системе законодательства, то представляется, что Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” свое назначение как регулятор федеральных выборов и референдума Российской Федерации исчерпал. Нет никакой необходимости при наличии Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации” и федеральных законов о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы в их дублировании. Освобождение данного Федерального закона от федеральной составляющей не нанесет никакого ущерба, а наоборот, придаст ему больше определенности и четкости.

В этом случае следует уточнить и само название указанного Федерального закона. Уже изначально его содержание не соответствовало предмету, определенному названием. Ведь основные гарантии представляют собой обеспечение, защиту избирательных прав и права на участие в референдуме. Федеральный закон содержит не столько гарантии, сколько процессуальное регулирование подготовки и проведения выборов и референдумов. Не случайно, это единственный закон в системе федерального законодательства, который использует в своем наименовании термин “гарантии”.

Второе. Чтобы исключить из современной практики проведения выборов негативные явления и всевозможные грязные технологии, информационные войны, фальшивые рейтинги, щедрые посулы, безнравственную манипуляцию общественным мнением, преступное воздействие на избирателей силой капитала, нужны радикальные изменения правовой идеологии ряда институтов избирательного законодательства. Бесперспективно бороться с нарушениями бесконечным латанием новых и новых изобретаемых лазеек в законодательстве о выборах. От этого законы только усложняются и разбухают, и для их соблюдения требуется все больше сил и средств как со стороны избирательных комиссий, вынужденных в ущерб своим прямым функциям заниматься тотальным контролем, обрастая для этого многочисленными специалистами, так и со стороны правоохранительных органов. Вместо живой непосредственной работы с избирателями комиссии с каждым годом все глубже и глубже втягиваются, благодаря различным законодательным новеллам, в проверку давно уже ставшими анахронизмом подписей избирателей в поддержку кандидатов, недостоверность которых доказать в суде почти невозможно. Все больше сил и времени приходится тратить на проверку достоверности сведений о доходах и имуществе кандидатов, об их расходах на предвыборную агитацию, реальность которых не может установить даже ЦИК РФ на федеральных выборах.

И пока избирательные комиссии во имя якобы демократии и справедливости вынуждены заниматься всем этим бесполезным делом, подлинные творцы народовластия – наши избиратели – все больше и больше разочаровываются в выборах, в их организаторах, и все чаще голосуют “ногами”. Абсентеизм в нашей стране становится все более распространенным явлением, разрушающим демократию, легитимность выборных органов и выборных лиц. Добровольное неучастие значительной части избирателей в выборах вступает в противоречие с принципами народовластия, ведет к пагубному самоустранению вопреки своей природе источника власти от осуществления власти.

Нельзя не заметить, что супергромоздкое законодательство о выборах также является одним из факторов выдавливания простых граждан из избирательного процесса. Многим кандидатам просто не под силу изучить все премудрости законодательства и инструкций о выборах. Без оплачиваемой специальной команды или хотя бы помощи юриста участие в выборах все чаще становится бесполезным.

По этим же причинам представительные органы всех уровней все больше утрачивают народный характер, поскольку состоят преимущественно из руководителей различного ранга, представителей олигархического капитала, а нередко и криминалитета. Грустно отмечать, но в годы самодержавия в Государственной Думе, в губернских земских собраниях и городских думах было гораздо больше рабочих, крестьян, рядовых служащих, чем в наших современных демократических Государственной Думе, законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.

Напомню: по состоянию на 1 июня 1906 г. среди депутатов I Государственной Думы было 25 рабочих (5,6%), 23 народных учителя (5,1%), 19 врачей (4,1%), 5 инженеров (1,1%), 1 студент (0,2%)⁴. Среди гласных губернских земских собраний, избранных в 1865-1867 годах, крестьяне составляли 10%⁵. Среди гласных столичных и губернских городских дум, избранных в 1893 г., мещан, ремесленников, крестьян было 10,8%⁶. Для сравнения: среди 450 депутатов Государственной Думы третьего созыва, избранных в 1999 г., лишь 2 рабочих, 4 фермера, 1 учитель, 2 врача⁷. В большинстве законодательных (представительных) органов субъектов Федерации среди депутатов, избранных в 1995-1997 годах, нет ни одного рабочего или фермера⁸.

Вернуть выборам, а также представительным органам власти всех уровней подлинно народный демократический характер можно, если удастся включить в этот процесс широкие массы избирателей, ведущие политические партии и общественные объединения, используя для этого в органическом единстве как методы правового регулирования, так и политические методы, но при этом не вводя какое-либо квотирование.

В целях достижения этой ключевой задачи представляется необходимым заменить нынешнее иллюзорное выдвижение кандидатов избирателями (высшим негативным достижением которого стало самовыдвижение и избирательный залог, полностью подменившие выдвижение самовключением в кандидаты) подлинно демократическим гласным этапом отбора кандидатов только политическими партиями и собраниями избирателей, численность участников которых определяться законом в зависимости от уровня выборов и масштабов муниципальных образований (для муниципальных выборов). При этом важно законодательно закрепить, исходя из конституционного установления, в соответствии с которым Российская Федерация – демократическое правовое государство с республиканской формой правления, что как депутатский мандат, так и мандат выборного должностного лица является императивным, а не свободным. От решения этой проблемы во многом зависит будет ли в стране подлинное народовластие, станет ли реальностью осуществление гражданами своего конституционного права на участие в управлении делами государства, своего муниципального образования как непосредственно, так и через своих представителей. Ведь очевидно, что если не будет императивного мандата, то у граждан не будет и своих представителей, через которых они могли бы участвовать в управлении делами государства.

В целях установления действительного равенства кандидатов давно пора честно признать, что привнесенная в нашу избирательную систему с Запада процедура создания кандидатами собственных финансовых фондов давно обанкротилась. От этого избиратели лучше знать кандидатов не стали. Зато они хорошо узнали могучую силу капитала, узнали, что такое подкуп, что такое предвыборная “благотворительная” деятельность и т.д. “Денежные мешки” в значительной степени вытеснили из избирательного процесса рабочих, учителей, врачей, многих рядовых служащих, молодежь, которым негде взять немалые суммы денежных средств.

Как справедливо отметил заведующий кафедрой конституционного права МГУ им. М.В.Ломоносова С.Авакьян, выборы стали у нас болезнью, они порождают коррупцию. Частное финансирование реально исключает из власти многих достойных граждан – они не в состоянии проплатить свои избирательные кампании⁹. Этому во многом способствуют и нормы законодательства, позволяющие вместо установления предельных размеров расходования средств кандидатом на минимальном уровне, доступном для большинства граждан, привлекать денежные средства, которые невозможно заработать даже в течение нескольких лет.

Для обеспечения, а не декларирования равенства прав кандидатов, целесообразно предоставить им возможность использовать на безвозмездной равной основе средства массовой информации. Все агитационные материалы следует издавать только от имени избирательных комиссий. Можно также предложить создать в каждом районе и городе регионального значения единый целевой внебюджетный фонд при соответствующей территориальной избирательной комиссии для дополнительного финансирования предвыборной агитации каждого кандидата на равной основе. От образования каждым кандидатом избирательного денежного фонда следует отказаться вообще, либо, в крайнем случае, предусмотреть образование такого фонда при проведении региональных и муниципальных выборов в размере, доступном гражданину, среднемесячный доход которого равен средней заработной плате на соответствующей территории. В этом вопросе надо ориентироваться не на богатых людей, а на людей со средним достатком.

К сожалению, наше законодательство о выборах все больше становится карательным по отношению к кандидатам, а вместе с ним карательный характер приобретает и стиль работы части как вышестоящих, так и (по их примеру) нижестоящих избирательных комиссий. Конечно, никому не позволительно нарушать закон. И требовательность здесь должна быть высокой. Но не следует забывать, что главный судья – это избиратель. У нас же в стране все чаще выбор делают не сами избиратели, а суды и избирательные комиссии, необоснованно отказывая в регистрации или аннулируя решение о регистрации кандидатов под видом якобы существенных нарушений закона (причем все чаще это происходит в последние дни перед голосованием). Да, действительно, некоторые кандидаты подчас из-за несовершенства закона или незнания всех его тонкостей, а иногда в спешке, но неумышленно, забывают указать в сведениях о своем нищенском доходе какой-либо разовый заработок, либо не указывают садовый участок, заброшенный ими много лет назад по причине инфляции, либо распространяют агитационный материал, в котором позже обнаруживается, что пропущены некоторые выходные данные, либо, собирая с трудом деньги, не успевают своевременно полностью проплатить свое выступление в печати и т.д. Все это становится благодатной почвой для рвущихся к власти и не брезгующих для этого никакими средствами людей, которые выдавливают из предвыборной гонки чаще всего фаворитов, вполне достойных и подготовленных кандидатов. Подобное злоупотребление правом создает опасную тенденцию расправы с неугодными кому-то кандидатами.

Число таких фактов заметно возросло после отмены по предложению Верховного Суда РФ кассационной инстанции по избирательным спорам на этапе подготовки к выборам, что, несомненно, нарушает конституционное право граждан на судебную защиту. Эту ошибку следует исправить как можно быстрее.

Необходимо информировать избирателей обо всех существенных нарушениях законодательства, допущенных кандидатами, с тем, чтобы они уже с учетом этого делали свой выбор. Закон должен более четко и конкретно установить те основания, по которым кандидату может быть отказано в регистрации или отменено решение о его регистрации.

Третье. Следует радикально изменить характер предвыборной агитации и расширить информированность избирателей о кандидатах. Причем избиратели должны лучше знать кандидатов не столько за счет предоставления более полных сведений о доходах и имуществе, сколько за счет характеристик их личных и деловых качеств, умения работать с людьми. У нас же сейчас в соответствии с законом указываются сведения о неснятых и непогашенных судимостях, но нередко забывается о возбужденных уголовных делах, об имевших место фактах коррупции, халатности, аморального поведения и т.д. Те, кто знает об этом, возмущаются, но чаще всего они лишены возможности проинформировать об этом избирателей.

Закон только декларирует свободу проведения агитации всем гражданам и общественным объединениям. На самом деле в период выборов действие конституционных норм в значительной степени приостанавливается в части свободы слова, свободы массовой информации, свободы искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, связанную с предвыборной агитацией. При этом никто не лишает граждан и общественные объединения свободы слова в выборный период, но их лишают главного – свободы распространять информацию через средства массовой информации, выпускать и распространять агитационные печатные материалы. Вот и получается, что, вопреки принципам демократии, сами избиратели по существу лишены возможности непосредственно участвовать в предвыборной агитации. Во многом по этой причине с каждым годом катастрофически сокращается и без того весьма низкое участие избирателей в различных предвыборных мероприятиях. Какие же это выборы, если избиратели реально не могут участвовать в предвыборной агитации, если предвыборная агитация оказалась монополией кандидатов?

Вследствие этого, агитация все больше приобретает характер самовосхваления, популистских обещаний, громких лозунгов, недостоверной критики и т.д. Все это пышно процветает, так как чаще всего не получает никакого отпора. Закон необоснованно создает сверхпривилегированные условия кандидатам, заботливо ограждая их от оппонентов, от критики и наказов избирателей. В этих же целях в нарушение ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод граждан, в том числе независимо от их должностного положения, законом по существу отлучена от участия в предвыборной агитации армия государственных и муниципальных служащих, наиболее осведомленных о кандидатах. Состязательность выборов от этого проигрывает, так как то, что нужно знать избирателям о своих кандидатах, они зачастую узнают в лучшем случае лишь после выборов.

Некоторые утверждают, что участие чиновников в предвыборной агитации – это давление на избирателей. Во-первых, нет оснований считать, что избиратели беспринципны, а во-вторых, почему-то при этом не считается давлением участие в агитации влиятельных руководителей предприятий и учреждений, авторитетных в обществе деятелей культуры, которых кандидаты стремятся непременно сделать своими доверенными лицами. Абсурдом выглядит запрет на возможность избирателей поинтересоваться мнением о кандидатах у своего депутата, главы администрации, губернатора и т.д. Пора снять все эти надуманные, чисто российские запреты и ограничения на участие в предвыборной агитации. Дело от этого только выиграет. Надо обязательно найти механизмы реального включения в него избирателей и общественных объединений.

Достичь этого можно через предоставление права образовывать в каждом округе на период выборов по одному блоку общественных объединений и инициативных групп избирателей в поддержку или против любого зарегистрированного кандидата. На эти блоки можно было бы распространить такие же условия проведения агитации, которые закон предоставляет кандидатам.

1 См.: Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2000. № 21. С. 47-90.

2 См.: Пылин В.В. Сверху виднее?// Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 3. С. 6-10.

3 См., например: Итоги и перспективы развития российского избирательного законодательства// Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 5. С. 2-21; Петров А., Горбунов В. Как же нам уйти от “самых бестолковых выборов”// Российская Федерация сегодня. 2000. № 24. С. 61-63; Избирательное законодательство: пути реформирования// Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 4. С. 2-17.

4 См.: Бородин Н.А. Государственная Дума в цифрах. СПб., 1906. С. 25.

5 См.: Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 9.

6 См.: Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX – начале XX века. СПб., 1994. С. 37.

7 См.: Выступление А.И.Лукьянова, председателя Комитета Государственной Думы по государственному строительству// Стенограмма совещания председателей избирательных комиссий субъектов РФ 15-16 февраля 2001 года. М., 2001.

8 См.: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1998.

9 См.: Сытый не пойдет на баррикады// Российская Федерация. 2001. № 6. С. 21.