Всеволод ВАСИЛЬЕВ,
Независимый институт выборов

 ТУЛЬСКИЙ УРОК

Не затихают споры вокруг выборов губернатора Тульской области, состоявшихся 22 апреля 2001 года. Естественно, оценки этой избирательной кампании и сопровождавших ее событий в немалой степени зависят от симпатий каждого “оценщика” к конкретному кандидату – выигравшему или проигравшему. В Туле во всеоружии столкнулись политические силы, противоборствующие в масштабе всей страны. Поэтому столь острой была здесь борьба и столь изобретательны оказались кандидаты, использовавшие далеко не стандартные методы. Были опробованы способы предвыборного состязания, не знакомые до того практике избирательных кампаний всех уровней.

Что же произошло в этой соседней с Московской области, если попытаться оценить события с чисто правовых позиций?

Первое. Выборы губернатора Тульской области проходили в два тура. По итогам голосования в первом туре 8 апреля 2001 г. необходимое число голосов избирателей не набрал ни один кандидат. Из 4 баллотировавшихся кандидатов во второй тур для повторного голосования вышли согласно пункту 1 статьи 72 закона Тульской области “О выборах губернатора – главы исполнительного органа государственной власти Тульской области” (далее – областной закон о выборах губернатора) два кандидата, получившее наибольшее число голосов избирателей – В.Стародубцев и А.Самошин.

За три дня до повторного голосования А.Самошин подал в областную избирательную комиссию заявление о снятие своей кандидатуры. Комиссия удовлетворила это заявление и, действуя в соответствии с пунктом 3 статьи 72 областного закона о выборах губернатора, признала вторым кандидатом для проведения повторного голосования В.Соколовского, получившего в первом туре наибольшее число голосов избирателей после кандидатов, по которым избирательная комиссия первоначально назначила повторное голосование.

В.Соколовский в свою очередь заявил избирательной комиссии о намерении снять свою кандидатуру, но комиссия оставила это заявление без внимания и включила его фамилию в избирательный бюллетень. Дело в том, что, хотя В.Соколовский объявил о намерении снять свою кандидатуру еще до истечения трех дней до дня голосования, его действия не могли служить юридическим фактом, поскольку он еще не был зарегистрированным кандидатом на повторное голосование. Согласно пункту 6 статьи 40 областного закона о выборах губернатора зарегистрированный кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата, с момента официального объявления результатов выборов в средствах массовой информации. В случае, если избирательная комиссия назначает повторное голосование, зарегистрированные кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения комиссией повторного голосования. Отсюда следует, что права и обязанности зарегистрированных кандидатов сохраняют только те кандидаты, по которым проводится повторное голосование. В данном случае это в первую очередь касалось В.Стародубцева и А.Самошина. Последний воспользовался правом снять свою кандидатуру именно как кандидат, зарегистрированный для повторного голосования.

Когда же решением избирательной комиссии В.Соколовский был признан вторым кандидатом для повторного голосования, до момента голосования уже оставалось менее трех дней, и комиссия по этому поводу отказала в удовлетворении его заявления о снятии кандидатуры. Заново зарегистрированный таким образом кандидат был поставлен в невыгодные по сравнению с другим кандидатом условия предвыборной борьбы. Времени для ведения агитации у него практически не было. Провозглашенные областным законом о выборах губернатора гарантии равенства условий доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации (пункт 3 статьи 43) оказались попранными.

Здесь следует заметить, что решения избирательной комиссии нарушали нормы не только областного закона о выборах губернатора, но и Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – Федеральный закон), поскольку сам областной закон в регулировании порядка проведения повторного голосования не во всем соответствует Федеральному закону.

Во-первых, областной закон устанавливает общие правила по срокам снятия кандидатур зарегистрированными кандидатами (пункт 2 статьи 42), не делая никаких различий в сроках снятия кандидатур зарегистрированных кандидатов в первом и втором турах голосования. В отличии от него Федеральный закон, учитывая особенности проведения второго тура голосования (сокращенный объем избирательный действий и, соответственно, укороченные сроки этих действий), по разному определяет время подачи заявления о снятии кандидатуры в первом (основном) периоде избирательной кампании и в период подготовки повторного голосования. Если на основном этапе избирательной кампании кандидат в соответствии с пунктом 11 статьи 32 Федерального закона вправе снять свою кандидатуру не позднее чем за три дня до голосования, то на этапе повторного голосования кандидат, назначенный для этого голосования, может снять свою кандидатуру до дня голосования (пункт 2 статьи 59), то есть и за два, и за один день до дня голосования.

Во-вторых, в областном законе о выборах губернатора предусматривается единственно возможная ситуация, когда из двух первоначально зарегистрированных кандидатов остается один (пункт 3 статьи 72). Положение, при котором новая пара зарегистрированных кандидатов может распасться из-за снятия одним из очередных кандидатов своей кандидатуры, не берется во внимание, хотя в Туле именно такое положение могло сложиться, поскольку следующий из списка возможных кандидатов на повторное голосование – А.Брежнев – также собирался снять свою кандидатуру и публично об этом заявил.

В отличие от областного закона Федеральный закон по смыслу части 2 статьи 59 предусматривает неограниченное число замен кандидатов на повторное голосование из числа тех, кто получил меньшее число голосов, чем кандидаты, снявшие свои кандидатуры для повторного голосования.

Таким образом, решение областной избирательной комиссии о признании В.Соколовского вторым кандидатом для повторного голосования и включении его фамилии в избирательный бюллетень было неправомерным, поскольку шло вразрез с Федеральным законом. Ссылки на то, что комиссия принимала решения, опираясь на областной закон, не могут оправдать ее действия, поскольку согласно пункту 7 статьи 1 Федерального закона в случае, если законы субъекта Российской Федерации о выборах противоречат Федеральному закону, применяются нормы Федерального закона.

Здесь можно предвидеть возражения. Норма пункта 11 статьи 32 Федерального закона о возможности кандидата снять свою кандидатуру – общая. Если анализировать закон системно, то содержащееся в пункте 2 статьи 59 положение о том, что кандидат при повторном голосовании вправе снять свою кандидатуру “до дня голосования”, включает в себя формулу “но не позднее чем за три дня до него”.

Однако, если вернуться к пункту 11 статьи 32, то буквальное ее прочтение вообще отрицает право зарегистрированного кандидата снимать до дня выборов свою кандидатуру, поскольку здесь речь идет не о “зарегистрированном кандидате”, а просто о “кандидате”. Что это, техническая ошибка, “описка” или по закону действительно только кандидат, зарегистрированный для повторного голосования имеет право на снятие своей кандидатуры? Судить не нам. Но ясно, что Федеральный закон в данном случае неоднозначен.

Так или иначе в сложившихся условиях В.Соколовский имел все основания обратиться с жалобой в суд на неправомерное решение избирательной комиссии, что он и сделал. В своей жалобе он просил отменить решение избирательной комиссии о его признании вторым кандидатом на повторное голосование, основываясь на том, что избирательная комиссия игнорировала требования Федерального закона и руководствовалась областным законом, не соответствующим в ряде положений нормам Федерального закона. Вместе с тем, заявитель утверждал, что комиссия допустила вопиющие нарушения его права быть избранным, предусмотренного статьей 32 Конституции РФ. Таким образом, суд мог пойти двумя путями: первый – определить, какими нормами Федерального закона следовало руководствоваться в данной ситуации избирательной комиссии, и второй – решить, не нарушены ли конституционные права В.Соколовского. Ведь В.Соколовский дал суду возможность элегантно уклониться от решения конкретного спора, что тот и сделал. Вместо отмены нарушавшего Федеральный закон решения избирательной комиссии (что повлекло бы за собой назначение повторных выборов) областной суд усомнился в конституционности соответствующих норм этого закона. Используя возможность, предоставленную ему частью 4 статьи 125 Конституции РФ, он обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности ряда норм Федерального закона, а производство по делу о жалобе В.Соколовского приостановил. Таким образом, дорога для проведения повторных выборов губернатора была открыта, причем формальных претензий к суду по поводу того, как он это сделал, нет. Попытка опротестовать определение областного суда, в том числе в порядке надзора, добиться на этом основании отмены результатов повторного голосования и выборов в целом уже после того как они состоялись никаких шансов на успех не имеет.

Второе. Между прочим, ситуация с повторным голосованием на выборах губернатора Тульской области действительно высветила проблему осуществления пассивного избирательного права, то есть конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Право быть избранным, как и право избирать, являются важнейшими политическими правами граждан Российской Федерации, напрямую связанными с их правом участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также с провозглашенным в статье 3 Конституции Российской Федерации принципом народовластия.

Как и любое конституционное право гражданина Российской Федерации, пассивное избирательное право не является абсолютным. Согласно пункту 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации оно может быть ограничено. Однако ограничения могут быть установлены, во-первых, только Федеральным законом и, во-вторых, лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом ограничения не должны приводить к тому, чтобы право избирать было лишено его определяющего свойства как возможности свободно действовать или воздерживаться от действия, обозначенного данным правом.

В этой связи непременным условием реализации пассивного избирательного права является согласие обладающего правом гражданина быть выдвинутым кандидатом в депутаты или на иную выборную должность. В соответствии с пунктом 2 статьи 28 и пунктом 1 статьи 32 Федерального закона выдвижение и регистрация кандидата возможны только при наличии их письменного согласия баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Это согласие действует на протяжении избирательной кампании вплоть до дня голосования, причем законодатель с учетом особенностей субъективного права гражданина быть избранным предусмотрел возможность снятия кандидатом своей кандидатуры в течение избирательной кампании, то есть отказа от согласия баллотироваться.

Неопределенность возникает на этапе повторного голосования. Не вполне ясно, должно ли по закону действовать первоначальное согласие быть выдвинутым и зарегистрированным кандидатом на всем протяжении данной избирательной кампании или только до повторного голосования, если по сложившимся условиям это голосование необходимо провести. Обстоятельства повторного голосования на выборах губернатора Тульской области подтвердили наличие этой неопределенности, которая привела к появлению в избирательном бюллетене кандидата, не желавшего участвовать в повторном голосовании.

С одной стороны, повторное голосование – этап одной общей избирательной кампании. С другой – это особый ее этап, на котором заново формируется состав баллотирующихся кандидатов. Среди этих кандидатов нет новых, появившихся после первого тура голосования. Но для избирателей эти кандидаты предстают в ином качестве, а именно – в качестве одержавших важную победу. Для кандидатов повторное голосование – это новое соревнование, перед которым они взвешивают появившиеся или утерянные возможности и корректируют свои притязания на получение мандатов. Перед ними вновь встает вопрос – использовать свое право быть избранными или воздержаться от его использования. Для обеспечения возможности кандидата действовать так или иначе в законе должно быть закреплено правило, согласно которому перед регистрацией кандидата для повторного голосования у него должно быть на это испрошено согласие. В действующем Федеральном законе и в соответствующих законах субъектов Российской Федерации, в том числе законе Тульской области, такого правила нет. А это и означает неоправданное ограничение конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным, в результате чего он может оказаться в избирательном бюллетене вопреки своей воле, как это и произошло на выборах губернатора Тульской области.

Фактически альтернативных выборов здесь не было. Во втором туре баллотировался по существу один кандидат – В.Стародубцев. Зная о том, что второй кандидат – В.Соколовский попал в избирательный бюллетень вопреки своей воле, избиратели, отдавая ему свои голоса, на деле голосовали не за него, а против В.Стародубцева. С немалой долей вероятности можно предположить, что, если бы в избирательном бюллетене значилась только фамилия В.Стародубцева, он получил бы столько же голосов против, сколько на состоявшихся выборах их было отдано В.Соколовскому.

Как по Федеральному, так и по областному законам избирательная комиссия фактически назначает кандидатов для повторного голосования, что никак не вписывается в рамки демократической избирательной процедуры. Избиратели голосуют за фиктивных кандидатов, если эти кандидаты внесены в избирательные бюллетени вопреки их воле. Результаты волеизъявления избирателей в этом случае не могут быть установлены с достоверностью и, следовательно, итоги голосования могут быть признаны недействительными.

Сказанное позволяет сделать вывод о целесообразности обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности пункта 2 статьи 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и статьи 72 Закона Тульской области “О выборах губернатора - главы исполнительного органа государственной власти Тульской области”. В этих законах устанавливается право избирательной комиссии определять кандидатов для повторного голосования без их предварительного согласия. Тем самым неоправданно ограничивается установленное статьей 32 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и нарушается статья 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Конечно, дополнительные меры защиты пассивного избирательного права при сохранении действующих мер в виде возможности снятия кандидатом своей кандидатуры до дня голосования могут затруднить осуществление активного избирательного права значительного числа граждан, участвующих в данной избирательной кампании и готовящихся к акту голосования, поскольку в случае, если для повторного голосования остается один кандидат, альтернативные выборы, согласно тульскому областному закону, невозможны и должны быть назначены повторные выборы с новым выдвижением кандидатов. Таким образом, пассивное избирательное право граждан вступает в противоречие с их активным избирательным правом. Однако это противоречие должно быть разрешено не за счет ущемления того или другого права, а путем определения условий повторного голосования по одной кандидатуре.

В пункте 3 статьи 59 Федерального закона установлено правило, согласно которому законами субъектов Российской Федерации при проведении повторного голосования может предусматриваться голосование по одной кандидатуре в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур, в избирательном бюллетене на день повторного голосования останется только один кандидат. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Таким образом, Федеральный закон уже определил путь разрешения конфликта. Тульский урок заключается в том, что этот путь должен устанавливаться не факультативно – по определению региональных властей (чего в Туле не сделали), а в качестве общего правила на федеральном уровне. Тогда будет закрыта еще одна лазейка для тех кандидатов, которые хотели бы воспользоваться слабостями закона для достижения своих целей, невзирая на то, что он при этом ущемляет права избирателей.

В нынешней ситуации Конституционный Суд Российской Федерации может принять решение о несоответствии названных статей Федерального и областного законов Конституции РФ, признании их утратившими силу и рекомендовать соответствующим органам государственной власти внести необходимые изменения в действующие законы. Однако, учитывая сложившуюся практику Конституционного Суда Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на то, что он признает недействительными результаты состоявшихся в Тульской области выборов – поезд уже ушел.

Третье. Подготовка и проведение повторного голосования по выборам губернатора Тульской области сопровождались многочисленными, подчас грубыми нарушениями избирательного законодательства как со стороны кандидатов, так и со стороны областной, районных и городских администраций, территориальных и участковых избирательных комиссий.

Кандидаты поливали друг друга ушатами грязи, не стесняясь выдавать за факты заведомую ложь. Область была завалена многочисленными тиражами газет, листовок, плакатов, часто неизвестно кем издаваемых, с инсинуациями и клеветой в адрес состязающихся кандидатов. Противники В.Стародубцева, прибывшие на десятках шикарных иномарок из Москвы, даже предприняли “психическую атаку” на избирательную комиссию с применением отнюдь не дипломатических аргументов.

Характернейшей чертой этой избирательной кампании было использование “административного ресурса”. Задокументировано, что работники областной администрации, невзирая на запреты, установленные законом, открыто призывали избирателей голосовать за своего шефа. Например, сотрудники областного департамента экономики на встрече с жителями деревени Товарково Богородицкого района 18 апреля призывали присутствующих голосовать только за В.Стародубцева. 9 апреля директор департамента культуры Л.Ковырзенкова, выступая на областном совещании работников культуры, заявила его участникам, что нужно сделать все, дабы не допустить к власти соперников В.Стародубцева. Деятельно включились в агитацию за губернатора и руководители администрации муниципальных образований. В Одоевском районе этим занимались заместитель главы муниципального образования В.Кожанов и начальник жилкомхоза Д.Блаженков. От руководителей Ленинского района исходили угрозы в адрес начальства сельхозпредприятий, учреждений образования и других, если они попробуют выступить на выборах за противников В.Стародубцева. Эти приемы, конечно, не новы. Может быть, в Тульской области они были более откровенными, чем на выборах в других регионах.

Не пора ли в конце концов нашим политикам и законодателям понять, что дальше мириться с применением этого “ресурса” нельзя. Конечно, многое зависит от политической воли федеральных и региональных лидеров, традиций, уровня общей и электоральной культуры избирателей. Тем не менее, новые законодательные меры здесь будут далеко не лишни. Проблема заключается в том, что многие запреты на использование “административного ресурса”, содержащиеся в действующих правовых актах, не подкреплены санкциями за их нарушения. Целесообразно установить правила, по которым все запреты будут обеспечены необходимыми наказаниями, не только административными, но и уголовными. Кроме того, очевидно, есть немало возможностей для того, чтобы установить в законе новые преграды для пресловутого “ресурса”. Сделать это не так трудно, благо практика дает на сей счет немалый материал. Ведь очевидно, что выборы все больше превращаются в свою противоположность – назначение кандидатов (причем отнюдь не из числа широких слоев населения) с помощью оказания на них чиновничьего давления. Мы возвращаемся, хотя и с другой стороны, к практике, от которой когда-то решительно отказались. Так что же, будем привыкать к тому, что творится?

Четвертое. Нарушения закона в Тульской области могли повлиять на итоги голосования и результаты выборов. Поэтому у “пострадавших” есть все основания добиваться через суд признания выборов недействительными. Но при этом надо иметь в виду, что по формуле закона суд может признать итоги голосования и результаты выборов недействительными, если представленные факты нарушений избирательного законодательства не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей в целом или если итоги голосования или результаты выборов будут признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков.

Закон, таким образом, отдает на усмотрение суда решение вопроса о том, в какой мере нарушения избирательного законодательства повлияли на результаты выборов. Опыт же показывает, что аналогичные нарушения могут быть основанием для отмены выборов или могут им не быть. Различные факторы, в том числе субъективного характера, здесь со счетов никак не сбросишь. Их влияние может быть довольно сильным, кроме всего прочего, потому, что понятие “достоверности установления результатов выборов” весьма расплывчато и неоднозначно. Сейчас уже ясно, что содержание этого понятия надо определить нормативно (хотя это сложно), либо отказаться от него и переходить к другим определениям серьезности нарушений избирательного законодательства, которые давали бы более точные ориентиры для решения избирательных споров по поводу отмены выборов.

Какие же выводы можно сделать из тульской истории? Все более ясным становится несовершенство нашего избирательного законодательства. Творцы законов далеко не всегда продумывают все последствия применения устанавливаемых правил. И виновниками ситуации, подобной той, что произошла в соседней с Московской области, являются именно они, а не только кандидаты и другие непосредственные участники избирательного марафона.

Непростительны небрежность, неточность, расплывчатость и неоднозначность ряда законодательных формулировок. Они позволяют избирательным комиссиям и судам действовать как бог на душу положит или, точнее, как выгоднее той или другой сражающейся стороне (не редко – местной исполнительной власти).

Выясняется, что региональное законодательство до сих пор не во всем согласовано с федеральным. Поэтому чиновничьи рапорты о том, что все здесь уже в порядке, всерьез принимать не следует. Необходимо еще раз досконально проинвентаризировать все избирательное законодательство Российской Федерации, чтобы исключить недоуменные вопросы при очередных региональных и местных выборах.

И последнее. В России выборы все больше оказываются в руках чиновников от исполнительной власти. Они становятся сильнее десятков и сотен миллионов рублей (или долларов!), затрачиваемых на выборах идущими во власть новыми людьми. И совсем уже непобедимыми они выступают, если “административный ресурс” подпитывается ресурсами денежными. Поставить преграду использованию на выборах преимуществ служебного положения кандидатов – главнейшая задача. Это необходимо сделать, поскольку административные возможности на выборах используются все боле открыто, откровенно, нагло, переходя все грани приличий, становясь обычаем российской политической жизни.