Алексей СЕРГЕЕВ,
начальник законодательного сектора
Воронежской областной думы
ОПРАВДАЮТСЯ
ЛИ НАДЕЖДЫ?
Отечественное законодательство о выборах по динамике
его изменения в последние годы можно сравнить, пожалуй,
лишь с налоговым. Первый качественно новый Федеральный
закон "Об основных гарантиях избирательных
прав граждан" от 6 декабря 1994
г., как подчеркивал
один из его создателей А. Иванченко, должен был
стабилизировать основополагающие принципы, институты
и нормы избирательного права. Увы, менее чем через
три года, с появлением Федерального закона от 19
сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", Закон 1994 года утратил силу. Еще
не была завершена работа по приведению законов субъектов
РФ и иных нормативных актов регионального и муниципального
уровня в соответствие с новым базовым Федеральным
законом о выборах и референдумах, когда в марте
1999 года в него были внесены существенные изменения
и дополнения.
И вот, спустя еще два года, речь идет о принятии
новой редакции Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации".
Рабочая группа под руководством секретаря Центризбиркома
РФ О. Застрожной, готовившая новый законопроект,
ставила своими целями совершенствование правовой
базы институтов непосредственной демократии, учет
практики последних лет. Оправдаются ли на этот раз
надежды получить совершенный, не одноразовый закон?
Практика уже приучила нас к осторожности при выдаче
оптимистичных прогнозов. В то время как российское
законодательство шло по пути стремительного наращивания
объема нормативного массива, посвященного выборам
и референдумам, все более детальной регламентации
соответствующих процедур, в обществе явно прослеживалась
тенденция роста недоверия к любым институтам непосредственной
демократии, отказу граждан от участия в выборах
и референдумах, разочарованию в их результатах.
Следует признать, что в общественном сознании все
более крепнет отрицательный ответ на вопросы: служит
ли сегодняшнее отечественное законодательство о
выборах и референдумах интересам рядовых граждан,
гарантирует ли оно подлинное народовластие в России.
Пропасть между правовыми идеями и реальной действительностью
продолжает расти.
Изучив подготовленный в Центризбиркоме законопроект,
в первую очередь, можно прийти к выводу, что процентов
на 70 его содержание совпадает с содержанием действующего
Закона. Стабильность законодательства обычно следует
оценивать положительно. Безусловно, правильным является
решение о правовой форме - новой редакции Закона,
а не об изменениях и дополнениях к действующей редакции,
что было бы крайне неудобно для правоприменителей.
Значительную часть предлагаемых новелл также можно
оценить только положительно. Разработчики законопроекта
шли от практики, ставили своей задачей восполнение
пробелов и устранение ошибок в законодательстве,
уточнение понятийного аппарата, конкретизацию оказавшихся
нечеткими положений. Так, можно только приветствовать
предложения по ограничению в избирательном процессе
возможностей так называемого административного ресурса.
Законопроект предполагает, что в период выборов
должны уходить в отпуск кандидаты, занимающие любые,
в том числе выборные, государственные и муниципальные
должности (исключение сделано лишь для Президента
РФ). Для лиц, замещающих указанные должности и не
являющихся кандидатами, предложена целая система
разумных запретов, призванных не позволять им участвовать
в предвыборной агитации.
Правда, не только осталась, но и усилена норма пункта
5 статьи 28 действующей редакции Закона, согласно
которой соблюдение установленных ограничений не
должно препятствовать выполнению депутатами, выборными
должностными лицами своих обязанностей перед избирателями.
Расширительное толкование этой нормы позволяло на
практике обходить любые запреты. Ныне предложено,
чтобы указанные ограничения не мешали выборным лицам
не только выполнять обязанности перед избирателями,
но и осуществлять иные "свои полномочия".
Так что использования преимуществ должностного положения
все же не избежать.
Другое исключительно важное дополнение - уточнение
юридического содержания понятия "предвыборная
агитация". Действующее законодательство в силу
его нечеткости позволяет правоприменителю по своему
усмотрению определять круг действий, относящихся
к агитации. В результате предвыборной агитацией
сегодня может быть признано обсуждение достоинств
кандидата выдвигающими его избирателями (что может
повлечь меры ответственности вплоть до отказа в
регистрации). С другой стороны, массированная кампания
в средствах массовой информации по шельмованию кандидата,
явно заказанная его оппонентами, может быть квалифицирована
как не являющаяся агитацией.
В законопроекте сделана попытка разграничить предвыборную
агитацию, информирование избирателей о кандидате
на стадии сбора подписей, освещение хода избирательной
кампании средствами массовой информации. Так, деятельность
лица, собирающего подписи, по информированию граждан
о кандидате не должна считаться предвыборной агитацией,
если она не сопровождается прямыми призывами голосовать
определенным образом. При этом замаскированное под
информационно-аналитические передачи распространение
информации с явным преобладанием сведений о каких-либо
кандидатах в сочетании с целенаправленно позитивными
либо негативными комментариями будет считаться агитацией.
Проблема четкого разграничения предвыборной агитации
и иной информационной деятельности исключительно
сложна. Законопроект фактически оставляет открытым
перечень видов деятельности, относящихся к агитации.
В заключении перечня приводится прежняя размытая
формулировка: иные действия, имеющие целью побудить
или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов.
Таким образом, задача определения объема понятия
"предвыборная агитация", толкования норм
закона не снимается с правоприменителя полностью.
В целом позитивны новеллы законопроекта, направленные
на укрепление вертикали избирательных комиссий,
обеспечение профессионализма их деятельности. Если
Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные
комиссии субъектов РФ и муниципальных образований
будут формироваться по-прежнему органами власти
соответствующих уровней, то территориальные и участковые
избирательные комиссии, как предполагается, должны
формироваться вышестоящими комиссиями. Это будет
способствовать большей слаженности в работе комиссий
разного уровня. Однако никак нельзя согласиться
с целесообразностью предлагаемого законопроектом
наделения вышестоящих комиссий правом участвовать
в выборе кандидатур председателей избирательных
комиссий субъектов РФ и муниципальных образований.
Такое предложение представляется совершенно неприемлемым.
И дело здесь не только в том, что этим будут ущемлены
права субъектов РФ и муниципальных образований.
Такой механизм подбора кандидатур на ключевые должности
руководителей региональных и муниципальных избирательных
комиссий, во-первых, сам по себе никак не будет
способствовать росту профессионализма кадров. Во-вторых,
он может создать опасный монополизм в системе избирательных
комиссий, привести к соблазну использования вертикали
комиссий в целях создания предпочтительных условий
для определенных политических сил. Мы рискуем получить
новый, куда более страшный, чем прежние, административный
ресурс.
Если вспомнить первые проходившие в нашей стране
на демократической основе выборы народных депутатов
СССР в 1989 году, выборы народных депутатов РСФСР
и депутатов местных Советов в 1990 году, то даже
тогда систему избирательных комиссий в целом нельзя
было назвать политически ангажированной. В те годы
комиссии всех уровней находились не просто под контролем,
а под тотальной опекой партийных и советских органов.
Эти органы, конечно, допускали немало злоупотреблений
своей властью, однако в силу пестроты политических
пристрастий конкретных членов избирательных комиссий
и должностных лиц, работавших на "нижних этажах"
политической системы, часто кандидаты от оппозиции
получали хорошие возможности для проведения предвыборной
кампании.
Практика последних лет позволяет сделать важный
вывод: сегодня главными гарантиями политической
объективности взятой совокупно системы избирательных
комиссий являются множественность субъектов, участвующих
в их формировании, плюрализм политических взглядов
в армии членов комиссий всех уровней.
Вызывает сожаление, что разработчиками законопроекта
не были учтены многие другие предложения, направленные
на укрепление системы избирательных комиссий, повышение
профессионализма их деятельности, которые высказывались
правоведами в последние годы. В частности, представляется
совершенно необходимым исключить из законодательства
нормы, предоставляющие политическим общественным
объединениям квоту на вхождение предложенных ими
лиц в состав избирательных комиссий. Практика наглядно
показала, что эмиссары политических партий и движений,
обладающие правами членов комиссий с правом решающего
голоса, как правило, ставят своей основной целью
помощь именно своему объединению при проведении
выборов. Причем их статус позволяет им вмешиваться
в деятельность нижестоящих избирательных комиссий,
обеспечивать политически предвзятые решения.
Можно ли представить, что спорящие в суде стороны
получат право вводить в состав принимающей решение
коллегии судей своих представителей? Но ведь избирательная
комиссия также должна играть роль беспристрастного
арбитра. Отказаться от двойных стандартов сегодня
крайне необходимо. Политические общественные объединения
должны участвовать в процессах формирования избирательных
комиссий, однако мандат члена комиссии с правом
решающего голоса должен получать не представитель
одной из политических сил, а тот, в беспристрастности
которого уверены различные политические силы.
Законопроект содержит большое число иных крайне
необходимых для практики дополнений и уточнений
процедуры проведения выборов и референдумов. Специалисты,
внимательно изучившие законопроект, оценят их по
достоинству. Хотелось бы отметить еще лишь один
частный пример. Действующий Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации"
рассматривает в качестве субъекта процесса подготовки
и проведения референдума инициативную группу по
проведению референдума. Она участвует в агитации,
назначает наблюдателей, представителей, имеет комплекс
иных прав.
При этом Закон забывает, что процедура подготовки
и проведения референдума не может быть жестко персонифицирована
как при проведении выборов и должна предполагать
множественность субъектов, прямо заинтересованных
в результатах голосования и активно участвующих
во всех стадиях кампании референдума. То есть у
группы граждан, заинтересованных в принятии конкретного
решения и инициирующих по этому вопросу референдум,
обязательно должны быть оппоненты. Только тогда
в процессе проведения референдума появится необходимая
состязательность. Законопроект восполняет пробел
действующего Закона, в его различных статьях появляется
новый субъект - иные группы участников референдума.
Статус этих групп, в частности, может быть детализирован
в законах субъектов РФ о региональных и местных
референдумах.
Четкое и подробное регламентирование избирательного
процесса, с одной стороны, является явным достоинством
законопроекта. Однако, с другой стороны, это порождает
серьезную концептуальную проблему. Базовый федеральный
закон перестает быть лишь законом о гарантиях, предметом
его регулирования становится весь механизм подготовки
и проведения выборов и референдумов. Сужается до
микроскопических размеров правовое поле, оставленное
региональным законодателям. Специфика региональных
и муниципальных выборов не может быть отражена ими
в необходимой мере, практически не могут быть законодательно
учтены особенности тех или иных субъектов РФ.
Конечно, можно понять логику Центральной избирательной
комиссии, постоянно сталкивающейся с противоречием
региональных законов Конституции РФ и федеральному
законодательству, нечеткостью и пробельностью нормативной
базы субъектов РФ, порождающими многочисленные споры,
патовые ситуации, массовые нарушения прав граждан.
С этих позиций разумны новеллы законопроекта, которые
запрещают региональным законодателям опускать планку
обязательного участия избирателей в выборах ниже
25 процентов или закреплять такие условия избрания
выборных лиц, которые будут нереализуемы на практике
и создадут угрозу бесконечной череды повторных выборов.
Однако нельзя решать все имеющиеся проблемы путем
игнорирования федеративного устройства российского
государства и фактического лишения регионов правотворческих
полномочий в этой сфере.
Законопроект не только вторгается в сферу компетенции
субъектов РФ, он также предлагает решения вопросов,
относящихся к предметам регулирования совершенно
иных федеральных законов. Например, он устанавливает
условия несовместимости мандата депутата, выборного
должностного лица с иным должностным положением
или иной деятельностью. Такие нормы должны содержаться
в Федеральных законах "О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации",
"Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации" и в
многострадальном, до сих пор не вступившем в силу
федеральном законе "Об основах статуса выборного
лица местного самоуправления в Российской Федерации".
Более того, законопроект, устанавливая своей императивной
нормой указанные условия несовместимости, зачем-то
требует, чтобы эти условия содержались в федеральных
законах, уставах и законах субъектов РФ.
Налицо опять попытка поставить федеральный закон
в положение федерального конституционного закона,
причем при регулировании вопросов, не относящихся
к предмету регулирования данного федерального закона,
определенному как гарантии избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан России. Не
говоря уже о бессмысленности дублирования в уставах
и законах субъектов РФ норм прямого действия, содержащихся
в федеральном законе.
Весьма сомнительна и целесообразность многих решений,
буквально навязываемых субъектам РФ. В первую очередь
речь идет о требовании, чтобы не менее половины
мандатов депутатов региональных законодательных
органов распределялись по пропорциональной избирательной
системе между списками, выдвинутыми избирательными
объединениями и избирательными блоками. В силу неразвитости
системы политических партий на региональном уровне
это обернется гротескным отражением тех процессов,
которые происходят при формировании партийной половины
Государственной Думы. Если указанная новелла останется
в окончательном варианте закона, то бороться за
мандаты региональных депутатов будут политические
кланы и созданные под конкретных местных политиков
партии Иванова, Петрова, Сидорова.
Но суть не в отдельных недостатках и спорных моментах
законопроекта. При прохождении через парламент любой
законопроект шлифуется по содержанию и форме. Тем
более, что в данном случае за основу будет взят
юридически добротный документ. Дело в том, что при
разработке законопроекта не ставилась цель внести
качественные коррективы в сложившуюся избирательную
систему, направленные на обеспечение осознанности
выбора граждан, подлинно равных прав кандидатов,
уменьшение роли денег в избирательном процессе и
соответственно ликвидации почвы для коррупции в
формируемых легислатурах, возвращение доверия рядовых
граждан к институтам непосредственной демократии.
Действующее российское законодательство строго запрещает
финансирование государственной и муниципальной власти
иначе, чем через бюджет, при этом оно открывает
простор частному капиталу для финансирования процессов
формирования власти. Законы вводят массу ограничений
для выборных лиц в целях недопущения коррупции.
Эти лица не вправе заниматься предпринимательской
деятельностью, участвовать в управлении хозяйствующими
субъектами, заниматься другой оплачиваемой деятельностью,
кроме творческой, получать подарки, гонорары и т.д.
и т.п. Хирург, избранный депутатом и перешедший
на работу в представительный орган, хотел бы остаться
на полставки в больнице и оперировать больных. Закон
говорит ему: нельзя, если эта работа не относится
к научной или творческой. Наверное, закон прав,
перекрывая любые возможности подкупа депутата.
Но закон же с кощунственным лицемерием предполагает,
что депутатом может быть избран только тот, кто
получит от "спонсоров" фантастические
по мерке зарплаты среднего россиянина деньги. Прошла
жеребьевка платного эфирного времени для кандидатов
- пожалуйте, выкладывайте десятки (сотни) тысяч
рублей. Без денег незачем идти на выборы!
Закон способствует формированию власти олигархического
типа, официально устанавливает систему взяток и
рэкета. Дали коммерсанты деньги на выборы - вдесятеро
больше бюджетных средств потребуют они потом от
избранного лица. Вкладывать деньги в кандидатов
- рискованный, но очень прибыльный бизнес. Нужно
высокому должностному лицу обеспечить свое переизбрание
- он обложит данью все предприятия и организации,
от него зависящие: перечисляйте по столько-то в
мой избирательный фонд. При этом рядовой гражданин
оказывается не субъектом избирательного процесса,
а объектом зомбирования со стороны средств массовой
информации, зарабатывающих бешеные деньги на "промывке
мозгов" избирателей.
Интересные предложения по устранению пороков сложившейся
системы, реформированию избирательного законодательства
высказывались учеными и практиками1. Пока такие
предложения оказались невостребованными. В этом,
очевидно, нельзя упрекать авторов законопроекта,
как нельзя упрекать того терапевта, который излечивает
лишь от гриппа больного, остро нуждающегося кроме
того в сложной хирургической операции. Социальный
заказ на качественно новую избирательную систему
еще должен созреть.
Пока же законодательство, определяющее порядок формирования
публичной власти, динамично меняется, и при этом
практика всё равно указывает на его несовершенство.
Главное - не забывать о той конечной цели, которой
должны служить отдельные институты и нормы законодательства
о выборах, - формировать власть, выражающую интересы
большинства граждан.
________________________________________________________________
1. См., например, Авакьян С.А. Совершенствование
избирательного процесса - важнейший фактор государственного
строительства // Российская Федерация сегодня. 2000.
N 23. С. 32-34; Пылин В.В. Перемены? Да! // Выборы.
Законодательство и технологии. 2001. N 5. С. 19-23.
