Реформы не должны проводиться без учета мнения тех, чьи интересы они затрагивают

В этом номере публикуется первый из двух инициативных проектов федеральных законов, подготовленных Независимым институтом выборов и Институтом федерализма и гражданского общества (второй проект предполагается поместить в следующем номере). О целях и содержании этих документов говорится в интервью с председателем Совета директоров Независимого института выборов Александром ИВАНЧЕНКО и директором Института федерализма и гражданского общества Александром АРИНИНЫМ.

На вопросы редакции отвечает Александр Иванченко

ИВАНЧЕНКО Александр Владимирович – председатель Совета директоров Независимого института выборов, Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук.
В 1988–1993 годах работал консультантом Верховного Совета СССР, Верховного Совета Российской Федерации. С 1993 по 1999 год – заместитель председателя, председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Один из организаторов реформы российской избирательной системы.
А.В.Иванченко – автор монографии “Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика” и многочисленных статей по проблемам совершенствования российского избирательного законодательства и системы избирательных комиссий.
– В этом году наш журнал уже предлагал читателям публикации, посвященные разрабатываемым в Независимом институте выборов и Институте федерализма и гражданского общества инициативным проектам федеральных законов, направленным на реализацию механизмов народовластия, в частности, о всенародном обсуждении проектов законов и иных вопросов государственной и общественной жизни, о народных инициативах. Мне известно, что работа над пакетом законопроектов продолжается. Александр Владимирович, чем вызвано столь пристальное внимание Независимого института выборов, занимающегося проблемами избирательного права, к вопросам, не относящимся напрямую к выборам?
– Читатели журнала, вероятно, обратили внимание на то, что его тематика не ограничивается только вопросами выборов. В поле зрения журнала и Института в целом – актуальные проблемы государственного строительства, реформа власти. Мы обеспокоены тем, что действующее законодательство Российской Федерации не обеспечивает в должной мере осуществления принципа народовластия. Конституция говорит о народе как об источнике и основном субъекте власти. При этом на практике роль граждан в реализации власти сводится лишь к их участию в периодически проводимых выборах различного уровня и крайне редко – референдумах. Избрав федеральную, региональную, местную власть, граждане оказываются лишенными какой бы то ни было возможности реально влиять на ее решения. Более того, они не могут даже донести до соответствующих властных органов свое мнение, свои предложения.
Именно это вызывает у людей недоверие к институтам демократии, отказ от участия в выборах, политическую апатию. По сути, демократии как таковой у нас не было и нет. Власть – сама по себе, граждане, ее избравшие, – сами по себе…
– Как же заставить власть учитывать их мнение, одним словом, как наладить связь между властью и народом?
– На этот вопрос не может быть простого ответа. Нужна политическая воля, желание создать в России подлинно демократическое государство. Нужен комплекс мер – политических, правовых, организационных. Должно качественно измениться мышление государственных деятелей.
Независимый институт выборов – научная организация, объединяющая ученых и специалистов в области юриспруденции. Поэтому мы можем предложить лишь правовые варианты решения названной Вами задачи, а именно, определить правовые механизмы, которые могли бы быть закреплены в законодательстве и гарантировать права граждан на их участие в процессе принятия государственных решений, обеспечить диалог между властью и обществом.
В соответствии со статьей 32 Конституции России граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Конституция определяет, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Однако она не исключает возможности существования иных форм непосредственного осуществления народом своей власти. Такие формы могут устанавливаться законом.
Сегодня пока нет необходимых правовых механизмов, обязывающих органы власти при принятии важных для государства и общества решений выявлять и учитывать мнение граждан, оперативно реагировать на поступающую от общества критику, одним словом, повернуться лицом к людям. Например, статья 33 Конституции РФ закрепляет важное право российских граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Однако эта конституционная норма сегодня не подкреплена законодательно установленным, эффективным правовым механизмом рассмотрения в органах власти устных и письменных обращений граждан и их коллективов. В результате статья Конституции, призванная обеспечить возможность воздействия общества на власть, содействовать вовлечению граждан в управление делами государства, служить защите прав и свобод человека и гражданина, оказывается не подкрепленной реальным содержанием декларацией.
До настоящего времени порядок рассмотрения обращений граждан регулируется на федеральном уровне лишь Указом Президиума Верховного Совета СССР 1968 года. Этот документ устарел и не обеспечивает требуемого сегодня правового регулирования соответствующего спектра общественных отношений. Разработанный нашими институтами проект федерального закона “О принципах и порядке рассмотрения обращений граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях” призван восполнить имеющийся в федеральном законодательстве пробел.
– А в чем суть этого законопроекта?
– Его цель – обеспечить право граждан направлять в органы власти, а также в созданные для реализации социальной политики государства организации заявления, предложения, жалобы, петиции, а также получать ответ по существу этих обращений, требовать принятия по ним необходимых мер. Законопроект предлагает систему юридических гарантий обязательности принятия подаваемых гражданами обращений, их рассмотрения теми органами и должностными лицами, от которых зависит реализация соответствующих прав граждан, вынесения по обращениям обоснованных решений и их исполнения. Конечно, данный закон не должен распространяться на обращения граждан, в отношении которых федеральным законодательством установлен особый порядок рассмотрения, например, судебный.
Проект особо выделяет петиции – коллективные обращения по наиболее важным, затрагивающим права граждан вопросам, которые подаются в органы государственной власти и органы местного самоуправления и содержат требования принятия определенных правовых решений. Закон должен установить порядок и условия подачи петиций.
– Механизм подачи гражданами петиций должен быть установлен, коль скоро такое их право предусмотрено Конституцией. Однако петиция по своей сути есть прошение, адресованное органу власти. Этот орган может формально согласиться с гражданами и при этом не спешить менять законодательство и правоприменительную практику. Следовательно, необходимы и иные, более конкретные правовые формы участия граждан в принятии важнейших государственных решений.
– Полностью с Вами согласен. Как раз одну из таких форм устанавливает другой законопроект, подготовленный нашими институтами, – “Об общественном обсуждении вопросов, требующих законодательного решения”.
Еще в октябре 1997 г. Государственной Думой был принят в первом чтении проект федерального закона “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”. Второе чтение законопроекта планируется на октябрь 2001 года. Указанный закон должен развить соответствующие положения Конституции РФ, установить единый порядок издания законодательных актов федерального уровня. Вместе с тем, указанный законопроект не предлагает дополнительных механизмов участия граждан в процедуре законотворчества, не предусматривает возможности учета общественного мнения при рассмотрении принципиальных вопросов государственной и общественной жизни. Восполнить этот пробел мог бы специальный федеральный закон. Процедура учета мнения граждан при принятии законодательных решений должна быть качественно проще и существенно дешевле такой формы непосредственного народовластия, как референдум, при этом она должна точно показывать отношение общества к принимаемым решениям.
Законопроект, разработанный двумя институтами, должен установить механизм участия различных структур гражданского общества в обсуждении принципиальных вопросов, решение которых может осуществляться в форме принятия федеральных законов либо внесения в них изменений и дополнений. Такое обсуждение возможно как при разработке законопроекта – на этой стадии оно поможет выяснить актуальность вопроса, оценить необходимость его решения на законодательном уровне, выявить отношение общества к предлагаемым решениям, так и на иных стадиях рассмотрения федерального закона – после его принятия в первом чтении и до его подписания Президентом.
Предполагается, что на общественное обсуждение будут выноситься как конкретные законопроекты, так и общие принципиальные вопросы, требующие законодательного решения. Например, должна ли сохраняться в законодательстве такая мера уголовного наказания, как смертная казнь? Следует ли предоставлять иностранным гражданам право иметь в собственности сельскохозяйственные угодья? Может ли трудовое законодательство разрешать работодателю по согласованию с работником увеличивать продолжительность рабочего дня до 14 часов? Может ли закон допускать возможность ввоза на территорию России отработанных ядерных отходов в тех случаях, когда это экономически выгодно и не влечет экологической опасности, или закон должен безоговорочно запрещать ввоз таких отходов? и т.д.
Закон определяет перечень вопросов, которые не могут выноситься на общественное обсуждение. К ним, в частности, должны относиться вопросы, не требующие нормативного правового регулирования на уровне федерального законодательства. На обсуждение не должны выноситься законопроекты и варианты правовых решений, противоречащие Конституции РФ, нормам международного права, а также создающие угрозу конституционному строю и безопасности государства, отрицающие результаты высших непосредственных форм выражения власти народа – референдумов и выборов. Механизм общественного обсуждения не должен использоваться в целях дестабилизации публичной власти, недобросовестной политической борьбы. Кроме того, должна ограничиваться возможность общественного обсуждения вопросов, решение которых возможно только при наличии специальных знаний, а также вопросов, при решении которых верх не должны брать популистские настроения (например, вопросов, подлежащих регулированию законом о федеральном бюджете).
Законопроект подробно регламентирует процедуру общественного обсуждения. Все поступающие предложения должны регистрироваться, нужно непрерывно вести учет и систематизацию предложений. По каждому предложению должно быть принято решение. В ходе обсуждения следует гарантировать доведение до населения содержания и смысла обсуждаемого вопроса, текста предлагаемого законодательного решения, а также иной информации, необходимой гражданам для осознанного выражения ими своего мнения. Средства массовой информации будут обеспечивать подробное освещение хода обсуждения предлагаемых вариантов решения вынесенного на обсуждение вопроса. При этом различным участникам обсуждения должны предоставляться равные возможности для изложения противоположных точек зрения и вариантов законодательных решений.
Устанавливаются и особые формы проведения общественного обсуждения (общественная экспертиза и опрос общественного мнения), определяются условия их использования. Предполагается введение ответственности за несоблюдение порядка и условий проведения обсуждения, нарушение прав граждан на участие в общественном обсуждении. Хочу подчеркнуть, что данный законопроект, как и предыдущий, о котором шла речь, предусматривает развитие его положений в законах субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, выработку аналогичных механизмов для иных этажей публичной власти.
– Каковы перспективы официального внесения названных Вами законопроектов в Государственную Думу и их принятия?
– Собственно официальное внесение законопроектов в Государственную Думу не составляет большой проблемы. Однако мы предвидим, что на пути принятия данных законодательных решений могут возникнуть определенные трудности. Механизмы участия рядовых граждан и их коллективов в процессе осуществления власти, принятия решений всегда ограничивают право властных органов действовать по своему усмотрению, вводят их действия в правовые рамки. Поэтому таким законопроектам необходима поддержка различных ответственных политических сил. Я имею в виду Президента, Правительство, фракции Государственной Думы.
Независимый институт выборов не имеет какой-либо материальной заинтересованности в принятии указанных федеральных законов и не стремится получить при этом политические дивиденды. Мы исходим из того, что демократизация российской политической системы является сегодня насущным требованием, и в этом направлении должны согласованно работать как политики, так и ученые, специалисты. Институт готов предложить свои разработки любым политическим силам, разделяющим эту точку зрения. При этом мы не настаиваем на том, что предложенные нами варианты законодательных решений являются единственно правильными, готовы к их широкому обсуждению и надеемся получить от заинтересованных лиц критические замечания и конструктивные предложения по данной проблеме.
НЕЗАВИСИМЫЙ ИНСТИТУТ ВЫБОРОВ – некоммерческая неправительственная организация, специализирующаяся на законодательном, методическом и информационно-аналитическом обеспечении партий, независимых кандидатов при подготовке к выборам федерального, регионального и муниципального уровней. Институт объединяет высококвалифицированных специалистов по всем направлениям, необходимым для решения масштабных избирательных задач. Большинство сотрудников имеют опыт подготовки и проведения федеральных выборов, начиная с 1993 года, а также практического сопровождения избирательных кампаний регионального и местного уровней.
Главные направления деятельности Института: исследования российского и зарубежного опыта ведения избирательных кампаний; подготовка и издание научных работ по теории и практике избирательного процесса; подготовка проектов законов о выборах и референдумах; разработка избирательной стратегии и тактики для партий, избирательных объединений, блоков и кандидатов; подготовка (экспертиза) пакета избирательных документов; контроль эффективности предвыборных мероприятий; разъяснение норм законодательства о выборах; мониторинг судебной практики; обучение и консультирование организаторов выборов.
Важное место в работе Института занимают общие проблемы государственного строительства, в частности, соотношение различных ветвей госвласти, развитие местного самоуправления и другие. В последнее время все большее внимание сотрудниками Института уделяется разработке проблем, связанных с развитием многопартийности и поиском методов повышения политической активности граждан России.

На вопросы редакции отвечает Александр Аринин

АРИНИН Александр Николаевич – директор Института федерализма и гражданского общества, доктор политических наук, академик Российской академии естественных наук.
В 1993 и 1995 годах избирался депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, работал председателем подкомитета Госдумы по организации системы государственной власти в Российской Федерации. При непосредственном участии А.Н.Аринина, как члена авторских коллективов, разрабатывался ряд федеральных законов, в том числе “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”.
А.Н.Аринин – автор книг и монографий “Вера в Россию”, “Российская государственность и проблемы федерализма”, “Российский федерализм: истоки, проблемы и перспективы развития”, “Российский федерализм и гражданское общество”, “К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество”, руководитель авторского коллектива фундаментального исследования “Федерализм власти и власть федерализма”.
– Вы профессионально занимаетесь проблемами становления гражданского общества в нашей стране. Не могли бы Вы охарактеризовать современное состояние в области гражданских инициатив и самоуправления? В каких формах оно в настоящее время осуществляется?
– Гражданское общество формируется людьми как определенная система экономических, политических, правовых и культурных отношений, автономная по отношению к государству. Степень развития таких общественных отношений зависит в первую очередь от степени свободы, ответственности и активности граждан, эффективности экономики, зрелости правовых и демократических институтов. За последнее десятилетие в России созданы не только институты демократического правового государства, свободного рынка, но самое главное – сформировались определенные социальные слои свободных и инициативных людей, способных ответственно решать свои жизненные задачи, активно и созидательно трудиться. Именно такие самоуправляющиеся, свободные и ответственные личности являются сегодня в России движущей силой развития гражданского общества. И таких инициативных людей у нас с каждым годом становится все больше.
В настоящее время в России действуют 300 тысяч негосударственных некоммерческих организаций, охватывающих свыше 3,5 миллионов активных граждан. Негосударственные организации постепенно становятся серьезной созидательной силой, их услугами при решении своих жизненных проблем пользуется значительное число россиян. Общественные организации стали и фактором определенного экономического роста: в их рамках создано более миллиона рабочих мест. Постепенно они становятся серьезной политической силой.
Эти институты гражданского общества имеют самые разнообразные формы: благотворительные организации социальной защиты отдельных категорий россиян, спортивные и физкультурно-оздоровительные, профессиональные и творческие союзы, правозащитные организации, партии и общественно-политические объединения, экологические, женские организации. Значительную роль играют научно-исследовательские и аналитические негосударственные институты, производящие независимую экспертизу социально-экономических и политических процессов, разрабатывающие законопроекты по актуальным проблемам развития общества и государства.
Вместе с тем, процесс становления и развития гражданского самоуправления в России идет с большими трудностями. Институты гражданского общества пока не способны заставить власть в должной мере соблюдать и защищать права и свободы человека. Гражданское общество пока не стало реальным носителем суверенитета и единственным источником власти. Оно до сих пор не способно эффективно осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Все это, разумеется, не означает, что у нас нет гражданского общества. Оно просто пока слабо и недостаточно структурировано.
Чтобы стать реальной политической силой, единственным источником власти, гражданское общество должно добиться контроля над властью, побуждая ее добросовестно выполнять свои обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека. Решение этой проблемы во многом зависит от повышения правовой культуры граждан, от внедрения в российскую жизнь процедур и институтов обеспечения прав и свобод человека.
Каждый человек является субъектом права. Он должен строить себя сам, управлять собой и отвечать за себя. В этом основная сущность всякого права, правопорядка и основа государственной власти. Поэтому человек обязан не только осознать необходимость реализации своих прав и свобод, но и бороться за них. Эта обязанность человека как по отношению к самому себе, потому что таково повеление нравственного самосохранения, личного достоинства, так и по отношению к гражданскому обществу, потому что таково важнейшее условие существования права.
Чтобы добиться реального участия российских граждан в управлении делами государства, эффективного контроля над властью, в конечном итоге стать единственным источником власти, граждане должны создать правовые процедуры и институты, обеспечивающие права и свободы человека.
– Как Вы считаете, готова ли российская власть перестроиться и начать, наконец, прислушиваться к мнению рядовых граждан?
– Исторический опыт свидетельствует: власть не может улучшить себя сама, поскольку не способна создать новые общественные отношения, новые системы ценностей. Сделать это могут только сами граждане. Государственная власть в целях самосохранения может воздействовать лишь на структуру государственного устройства. При этом она не способна работать на опережение, а может только подстраиваться к изменениям отношений между гражданами. К этому ее принуждает изменение экономических, правовых, политических, культурных отношений между людьми, творящими свою жизнь. В свою очередь, активное, свободное, созидательное творчество личностей, граждан возможно лишь при добровольной, осознанной реализации ими внутренне воспринятых идейных ценностей, целей и задач. Свободное и ответственное созидание личностей невозможно по принуждению сверху. И как только мотивация и осознание гражданами своих ценностей приходит в противоречие с насаждаемыми сверху властью ценностями, целями и задачами, наступает застой, упадок, а в результате – неминуемый крах существующей системы государственной власти.
Государственные чиновники, политическая элита, конечно, хотели бы, чтобы их патерналистские ценности, их система безответственных и закрытых отношений – взглядов на государство и общество были бы восприняты гражданами как личные. Но это, во-первых, невозможно в силу различия интересов. Во-вторых, только осознание и восприятие ценностей, направленных на общее благо, реализуется в экономическое, правовое, политическое и культурное созидание граждан, личностей.
Сегодня такой высшей ценностью выступает человек, его права и свободы. Однако их признание, соблюдение и защита, являющиеся конституционной обязанностью государства, не реализуются в должной мере. Заставить власть измениться и соблюдать свои конституционные обязанности могут только сами граждане с помощью институтов гражданского общества: политических партий и избирательных систем, свободных средств массовой информации и гражданского самоуправления, негосударственных профессиональных структур защиты прав человека, правозащитных, экологических, женских и других общественных организаций.
– Что же они должны делать конкретно?
– Гражданское общество должно решать следующие задачи.
Первое. Оно обязано требовать от государственной системы власти признания приоритета прав и свобод человека в общественных отношениях.
Второе. Гражданское общество обязано добиваться строгого исполнения законов всеми членами общества. Все равны перед законом и судом. Государство обязано гарантировать верховенство закона, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений.
Третье. Гражданское общество должно требовать прозрачности государственной власти. В этих целях необходимо, чтобы федеральные органы исполнительной и законодательной власти, суды, органы госвласти субъектов Федерации, органы местного самоуправления создали в Интернете свои сайты для размещения на них всей информации (кроме секретной). Чем прозрачнее власть, тем эффективнее она служит людям, тем она устойчивее и жизнеспособнее.
Четвертое. Гражданские институты общества должны настойчивее бороться за правовое обеспечение защиты прав собственности, дебюрократизацию экономических отношений.
Пятое. Общество обязано бороться за свободу и объективность средств массовой информации, вскрывающих проблемы общества и государства. В этих целях важно формировать конкурентную среду на рынке СМИ, основанную на равноправном доступе к этому рынку всех финансовых субъектов и медийных компаний. В свою очередь СМИ не должны быть вне критики. Важно, чтобы самокритика стимулировала процесс самосовершенствования.
Шестое. Гражданскому обществу следует целеустремленно содействовать реформированию судебной системы, призванному сделать суды скорыми, правыми и справедливыми.
Седьмое. Институты гражданского общества должны добиться такого подъема местного самоуправления, которое бы на деле обеспечило самостоятельное и эффективное решение населением вопросов местного значения, в том числе касающихся владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, формирования и исполнения местных бюджетов.
Без гражданских инициатив, без гражданской активности и самоуправления наше общество, страна в целом не смогут решить стоящие перед нами задачи. Вот почему актуальность наших законопроектов трудно переоценить.
– В свою очередь, готовы ли наши граждане к проявлению инициативы, к тому, чтобы разделить с властью ответственность за принимаемые решения? Известно, что многие вообще не интересуются политикой и даже не ходят на выборы. Будут ли востребованы законопроекты широкой общественностью?
– Период тотального господства власти в российском обществе закончился. Для многих гамлетовский вопрос “Быть или не быть?” решен удовлетворительно – “Быть!”. Процесс осознания российскими гражданами того, что они являются хозяевами и творцами своей судьбы, все больше и больше набирает силу. Время, когда человеку, говоря словами Канта, легче было ползти на коленях, чем поднять голову к небу, прошло. Свобода выбора своего жизненного пути не только предоставила россиянам новое качество жизни, но и потребовала от них личной ответственности за этот выбор. Ведущей силой гражданского общества здесь, естественно, выступают предприниматели – самые активные, самостоятельные, свободные и ответственные люди.
Сегодня главная задача общества и государства состоит в том, чтобы воспитать как можно больше свободных и ответственных людей посредством обеспечения им максимально возможных прав и свобод. Ибо только свободный и ответственный человек, являясь главным источником и субъектом социальных отношений, может обеспечить благополучие гражданского общества и Российского государства.
ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛИЗМА И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА – независимый научный центр. Основан в марте 2000 г. как автономная некоммерческая организация.
Основная задача Института – утверждение человеческого измерения политики и права, экономики и культуры, государственных и общественных процессов. На этой методологической основе Институт разрабатывает практические рекомендации гуманитарного характера для органов государственной власти различных уровней, предпринимательских структур, научных центров и общественных организаций.
Одно из основных направлений деятельности Института – практическое участие в подготовке законопроектов, принятие которых позволит исправить ошибки и просчеты, допущенные в федеративном строительстве в 90-е годы, перейти от формального федерализма к подлинному, развить и укрепить институты гражданского общества.
Институт издает философско-публицистический альманах “Личность и Мир”, серию научных трудов “Современная российская цивилизация”. Институтом организованы научные конференции “Гражданское общество в России: проблемы самоопределения и развития” (Москва, декабрь 2000 г.), “Современная Россия: культура и развитие личности” (Москва, апрель 2001 г.).