Александр ИВАНЧЕНКО,
председатель Совета директоров
Независимого института выборов

ОЧЕРЕДНЫЕ ЛЬГОТЫ ДЛЯ ДУМСКИХ ПАРТИЙ?

О новой редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”

 В конце августа 2001 г. Президент России внес в Государственную Думу проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

По сути, внесенный законопроект представляет собой новую редакцию Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г., который по своей первоначальной концепции имел статус не подверженного политической конъюнктуре системообразующего закона, восполняющего пробелы Конституции Российской Федерации по регулированию порядка реализации гражданами своих избирательных прав. Однако судьба этого закона оказалась незавидной, в него уже трижды вносились существенные изменения и дополнения (федеральные законы от 26 ноября 1996 г., 5 сентября 1997 г., 30 марта 1999 г.).

Что не устраивает в действующем законе Президента РФ, а точнее, новую партийную и государственную бюрократию? Ответить на этот вопрос можно только сделав экскурс в историю последнего десятилетия.

Особенностью принятой в 1993 г. Конституции России стало отсутствие специальной главы “Избирательная система”. В самой Конституции регламентирован весьма ограниченный объем вопросов избирательного права. В этой связи федеральному законодателю необходимо было искать нетрадиционные решения в построении новой системы российского избирательного законодательства.

Отвергнув идею унификации законодательства о выборах как несоответствующую Конституции РФ, законодатель встал на путь его целевой систематизации, что нашло свое выражение в разработке и принятии Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”. В нем были определены принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права, другие важнейшие гарантии, единые для всех выборов в Российской Федерации, и установлены механизмы реализации избирательных прав граждан. Этот Федеральный закон в полном объеме отвечал конституционному принципу федерализма, так как опирался на закрепленное в Конституции разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации (пункт “в” статьи 71 Конституции).

Регулирование избирательных прав граждан в этом законе носило исключительно рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов данный закон не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. По этому закону невозможно было проводить выборы каждого уровня в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона (иного нормативного правового акта) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего вопросы применения конкретной избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной) и всех стадий избирательного процесса.

Поэтому сразу после принятия Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав федеральный и региональный законодатели должны были принять отдельные законы о выборах Президента, Государственной Думы, законодательных собраний, глав администраций субъектов Федерации, представительных органов и глав местного самоуправления, по которым затем и проводились выборы.

В то же время Федеральный закон об основных гарантиях содержал правовой механизм защиты избирательных прав граждан на выборах всех уровней: в случае нарушений граждане могли обратиться за защитой своих прав в суд или избирательную комиссию.

Что касается нынешнего состояния правового регулирования в рассматриваемой области, то можно сказать, что действующий Федеральный закон по сравнению со своим предшественником не только в значительной мере утратил признаки рамочного регулирования, но и далеко вышел за пределы собственно сферы избирательных правоотношений.

По замыслу законодателя, Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав имеет бόльшую юридическую силу по отношению к другим законам, регулирующим выборы. Это касается как федеральных законов, так и законов субъектов РФ. Таким образом, данный закон фактически играет роль квазиконституционного федерального закона.

Федеральные избирательные законы, в частности, “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “О выборах Президента Российской Федерации”, должны соответствовать этому Федеральному закону. Однако Конституция России не предусматривает ситуаций, в которых один федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к другому федеральному закону.

Устанавливая приоритетность норм Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав в отношении норм законов субъектов РФ, законодатель игнорирует положения частей 4 и 6 статьи 76 Конституции РФ, согласно которым в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.

Инициатором выхода за конституционные рамки правового регулирования выборов стала Государственная Дума, а точнее, левые фракции, которые в 1997 г. заблокировали внесение изменений в закон о выборах депутатов Государственной Думы, касавшихся перераспределения мандатов по пропорциональной и мажоритарной системе. Сделано это было путем включения в Закон об основных гарантиях норм, прямо регулирующих избирательный процесс по выборам депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе. Такое перекраивание закона под нужды тогдашнего левого большинства не только дало коммунистам преимущество на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г., но и изменило соотношение сил на региональных выборах, последствия чего мы ощущаем по сей день.

В итоге пропорционально-партийная составляющая закона о гарантиях деформировала его мажоритарную составляющую. Вследствие этого при регламентации тех или иных аспектов избирательного процесса законодатели субъектов Российской Федерации, где выборы проходят по мажоритарной системе, оказались ограничены в выборе собственного правового инструментария, лишены возможности творчески развивать нормы Федерального закона и вынуждены лишь воспроизводить их. Дело доходит до абсурда, когда региональные законодатели с тем, чтобы каждый год не переписывать законы “под копирку” с федерального, перестали изменять свое избирательное законодательство, а проводят выборы по общефедеральному закону о гарантиях. Ведь в случае противоречия действует Федеральный закон. В результате приносятся в жертву интересы избирателей. Именно они, в первую очередь, страдают от несовершенства регионального закона, который способен создать значительные трудности в реализации избирательных прав граждан в ходе избирательной кампании.

Новая редакция Федерального закона еще более обостряет проблему совместного регулирования выборов федерального и регионального уровней, и что принципиально важно, Президент теряет возможности модификации действующей избирательной системы по выборам депутатов Государственной Думы. Последствия такого выстраивания “партийной вертикали” могут быть весьма серьезны, вплоть до изменения формы правления с президентской на парламентскую. Пока же реалии таковы, что федеральный законодатель не только консервирует нынешнюю смешанную систему выборов депутатов на федеральном уровне, но и навязывает ее регионам. Несмотря на то, что в соответствие с пунктом 11 статьи 29 проекта применение смешанной системы в субъектах Российской Федерации носит факультативный характер, звучат предложения обязать регионы проводить выборы депутатов представительных органов по партийным спискам (заметим, что это делается в обход избирательного законодательства, через проект федерального закона, вносящего указанные изменения в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”).

Некоторые другие концептуальные нормы законопроекта о гарантиях также сдерживают творческое развитие законодательства о выборах и референдумах в субъектах РФ и особенно на местном уровне. Они касаются порядка образования избирательных округов (как и прежде, в законе сохраняется запрет на образование многомандатных избирательных округов с числом мандатов, подлежащих распределению, более пяти), формирования избирательных комиссий (выстраивается вертикаль избирательных комиссий с субординационной подчиненностью Центризбиркому РФ), выдвижения кандидатов (фактически закладывается неравенство условий борьбы для различных кандидатов), а также порядка сбора подписей избирателей, создания избирательных фондов и др.

Законопроект изобилует декларативными нормами, не имеющими гарантирующего, да и вообще регулятивного значения, которые вряд ли уместны в нормативно-правовом акте. К таким нормам можно отнести положение пункта 2 статьи 27 проекта, согласно которому законом субъекта РФ может быть предусмотрено, что для выдвижения кандидата избирателями необходимо создать инициативную группу с определенным числом участников. К возможному регулированию региональным законодательством отнесена также упоминавшаяся уже возможность введения в регионе смешанной избирательной системы (пункт 11 статьи 29 проекта), определения избирательной комиссией субъекта РФ специальных мест, где может производится сбор подписей избирателей (пункт 7 статьи 31 проекта), и т.п.

Помимо возражений концептуального характера анализ представленного проекта федерального закона позволяет высказать и другие замечания.

Как уже отмечалось, законопроект изменяет порядок формирования избирательных комиссий. В нем отчетливо прослеживается (пункты 3, 5, 6, 8, 10 статьи 22, пункты 4–6 статьи 26) стремление федеральной власти к ослаблению независимости избирательных комиссий в регионах и перераспределению компетенции по их формированию в сторону вышестоящих избирательных комиссий.

Так, формирующие избирательную комиссию субъекта РФ органы (законодательный и исполнительный) обязаны назначить в нее не менее одного члена по предложению ЦИК РФ, то есть в итоге – не менее двух членов комиссии. Инициатива по выдвижению кандидатуры председателя избирательной комиссии субъекта РФ также может исходить только от Центральной избирательной комиссии РФ. В случае, если предложенная кандидатура на должность председателя будет дважды отклонена, ЦИК РФ сама назначает председателя комиссии субъекта Федерации.

На наш взгляд, введение в состав избирательной комиссии субъекта РФ “представителей ЦИК России”, фактическое назначение ею председателя этой комиссии нарушает статус комиссии как общественно-государственного органа субъекта Российской Федерации, реализующего собственную компетенцию.

По аналогии решается вопрос о формировании избирательной комиссии муниципального образования и об избрании ее председателя. Формирование территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий осуществляется вышестоящими комиссиями (в действующей редакции Федерального закона – представительными органами местного самоуправления).

Как видим, укрепление вертикали власти, похоже, коснулось и тех органов, которые не имеют чисто государственных функций. Налицо опасность того, что сформированные таким образом избирательные комиссии могут стать дополнительным орудием в использовании административного ресурса при проведении выборов всех уровней. Ведь предлагая поправки по комплектованию региональных и местных избирательных комиссий, законопроект оставляет без изменения порядок назначения членов ЦИК России, которая формируется преимущественно по партийному принципу. В итоге местные избиркомы рискуют оказаться в зависимости от партийных пристрастий своих вышестоящих руководителей.

Нельзя обойти вниманием и тот факт, что проект создает откровенно неравные условия для кандидатов, участвующих в одной и той же избирательной кампании.

Речь идет о некой привилегированной группе кандидатов, регистрация которых может осуществляться без сбора подписей и внесения избирательного залога. Пунктом 5 статьи 32 проекта к этой группе причисляются кандидаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками, при условии, что по результатам предыдущих выборов эти кандидаты были избраны депутатами, должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, а списки кандидатов – допущены к распределению депутатских мандатов.

Фактически эта норма освобождает всех нынешних партийных депутатов Государственной Думы от сбора подписей, внесения залога, экономя им время и деньги на следующих выборах. Заметим, что эту же льготу имеют и все кандидаты, баллотировавшиеся на прошлых президентских выборах, кроме нынешнего Президента РФ.

В то же время законодателем предусматривается возможность введения дополнительных требований к порядку выдвижения остальных кандидатов, таких как сбор подписей только в строго установленных для этого местах (пункт 7 статьи 31 проекта), необходимость нотариального или иного заверения собираемых подписей (пункт 12 статьи 31 проекта) и др. При этом в документе не оговаривается, что подразумевается под “иным” заверением. В результате появляется возможность для множественного толкования данной нормы.

Подобное положение противоречит конституционному принципу правового равенства граждан, кандидатов и избирательных объединений, а также создает режим наибольшего благоприятствования левым партиям, которые де юре и де факто смогут воспользоваться этими преимуществами. Справедливости ради надо признать, что именно Коммунистическая партия Российской Федерации наиболее активна в избирательном правотворчестве, что позволяет ей искусственно сохранять свой политический ресурс и блокировать образование новых политических организаций на левом фланге.

Неравенство условий предвыборной борьбы для различных кандидатов, избирательных объединений, блоков прослеживается и в статьях, определяющих порядок предоставления им эфирного времени и печатной площади. Так, пункт 1 статьи 45 проекта допускает предоставление большего объема бесплатного эфирного времени избирательным объединениям, избирательным блокам, получившим большее число голосов на предыдущих выборах, а пункт 3 статьи 46 – дополнительной платной и бесплатной печатной площади избирательным объединениям, избирательным блокам, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов. Все это ведет к усилению позиций действующих крупных политических партий, представленных в органах власти различного уровня, и созданию дополнительных препятствий для появления новых политических сил.

Ряд поправок проекта закона о гарантиях представляет собой результат оперативного реагирования на проблемы, возникающие на выборах глав регионов. В ответ на историю с бывшим губернатором Курской области Александром Руцким, регистрация которого в качестве кандидата была отменена судом за 12 часов до начала голосования на основании представления им недостоверных сведений, в проект внесена норма, предусматривающая право избирательной комиссии, при установлении названного нарушения, обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата не позднее чем за 5 дней до дня голосования.

Однако произошедшее в Курской области вскрыло такие несовершенства действующего федерального законодательства о выборах, которые столь просто решены быть не могут. Необходимо коренным образом пересмотреть основания и порядок отказа в регистрации, а также отмены регистрации кандидата.

Следует провести четкое разграничение существенных нарушений избирательного законодательства, которые являются основанием для отмены регистрации кандидата, а именно: разделить нарушения, происходящие на стадии выдвижения, и нарушения, имевшие место после регистрации кандидата. Дифференцированного подхода требует также такое основание для отмены регистрации, как сообщение кандидатом существенно недостоверных сведений. Нужно различать сведения, представляемые кандидатом и помещаемые в подписных листах (наличие судимости, гражданства иностранного государства и др.), и сведения, которые доводятся до избирателей другими способами и на ином этапе избирательной кампании (сведения биографического характера, о доходах и имуществе кандидата и т.д.). Соответственно разными должны быть и санкции за эти нарушения.

Необходимо разграничить отказ в регистрации по мотиву нарушения закона и откладывание решения вопроса о регистрации из-за неполноты или недостоверности представленных сведений. Для этого целесообразно определить сроки и порядок уточнения и дополнения тех сведений о кандидатах, которые были признаны избирательными комиссиями существенно недостоверными.

Полагаем, что подобный подход к проблеме соответствует как юридическому смыслу процедуры регистрации, так и правовому содержанию такого деяния, как предоставление недостоверных или неполных сведений для регистрации, которое не является правонарушением (за исключением случаев фальсификации данных, доказательством которых должны заниматься не избирательные комиссии, а соответствующие компетентные органы).

Серьезные сомнения вызывает предусмотренное в проекте изменение определения термина “предвыборная агитация” (статья 2 и пункт 2 статьи 42). Согласно предлагаемым поправкам предвыборной агитацией признается также деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить к голосованию “за” или “против” гражданина Российской Федерации, в случае, если он будет зарегистрирован кандидатом (списка граждан Российской Федерации, в случае, если он будет зарегистрирован в качестве списка кандидатов). Представляется, что здесь законодатель выходит за пределы своей компетенции, поскольку отношения, связанные с агитационной деятельностью, касающейся граждан, которые не являются кандидатами, не могут составлять предмет регулирования избирательного законодательства.

Обращает на себя внимание то, что в проекте сохранены положения, относящие к числу злоупотреблений правом на предвыборную агитацию ряд законных видов деятельности (с точки зрения законов о рекламе, благотворительной деятельности и т.п.) без учета их влияния на ход избирательной кампании (пункты 4, 5 статьи 50 проекта).

Расширив перечень подпадающих под признаки предвыборной агитации действий, законодатель определил ряд косвенных форм проведения агитации. К ним относятся: “выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, а также граждан РФ в случае, если они будут зарегистрированы в качестве кандидатов”, “описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата”, “распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах в сочетании с позитивными либо негативными комментариями” и др. При этом, однако, не учитывается, что такая жесткая регламентация порядка проведения предвыборной агитации способна необоснованно ограничить возможности граждан, общественных объединений выражать свое отношение к кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам в период избирательной кампании.

С нашей точки зрения, признание законом такого широкого круга действий в качестве предвыборной агитации и соответственно распространение на эти действия правил и ограничений, связанных с проведением агитации во время выборов, способно привести к массовому нарушению установленных Конституцией Российской Федерации гарантий свободы слова (часть 1 статьи 29). Действительно, неясно, на каком основании запрещается выражение своего мнения в отношении лиц, обладающих пассивным избирательным правом, но не являющихся зарегистрированными кандидатами (пункт 6 статьи 42 проекта).

Оценивая законопроект в целом, нельзя не отметить несоответствие названия федерального закона содержанию регулируемых им норм. Базовый федеральный закон перестает быть законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Предметом его регулирования становится весь механизм подготовки и проведения выборов и референдумов, что превращает его скорее в закон об избирательном процессе и процессе проведения референдумов в Российской Федерации. И в этой ситуации уже не спасает простое добавление к названиям глав слов “гарантии прав граждан”. Практически мы возвращаемся к концепции Закона РСФСР “О выборах в местные советы народных депутатов РСФСР”, что может служить основанием для постановки вопроса о конституционности целого ряда норм действующего Федерального закона о гарантиях и президентских поправок к нему.

Подобную методику совершенствования законодательства о выборах можно сравнить с действиями пожарной команды: отслеживая происходящие в регионах нарушения, законодатель незамедлительно вносит соответствующие коррективы в федеральный закон. Общий итог такого экстенсивного развития федерального избирательного законодательства – его безудержное количественное разрастание. В итоге к противоречивому многоуровневому массиву законов о выборах добавляются постановления Правительства РФ и инструкции избирательных комиссий. Все это крайне бюрократизирует выборный процесс, позволяет правоприменителю использовать тот закон, который ему выгоден в данный момент.

Для разрешения этой ситуации все чаще звучат предложения о кодификации избирательного законодательства. Одно из них заключается в том, чтобы разработать единый избирательный кодекс на базе нынешней редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, сохранив тем самым вмешательство (интервенцию) Центра в региональные и муниципальные выборы в правовом и организационном аспектах. Это, по сути, означает перенесение всего вороха существующих проблем в новые формы с сохранением, а то и приумножением преимуществ федеральной бюрократии, ограничением прав субъектов Федерации и местного самоуправления.

Наше понимание подготовки федерального избирательного кодекса состоит в кодификации, прежде всего, федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, “О выборах Президента Российской Федерации” и, возможно, о выборах Совета Федерации. Кодекс должен иметь общую и особенную части. И если с особенной частью все достаточно просто – она предполагает регламентацию всех этапов избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ (причем сделать это можно в одних и тех же статьях), то общая часть должна быть принципиально иной.

В ней помимо закрепления принципов избирательного права, обязательных для выборов любого уровня, развития уже имеющегося общего понятийного аппарата потребуется, в частности, сформулировать понятия избирательной системы, легитимности выборов, а также правонарушений в области организации и проведения выборов, определиться с их составом (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона), классифицировать существенные и несущественные правонарушения, установить меры публичной, уголовной, административной ответственности. Наконец, определиться с подведомственностью рассмотрения избирательных споров. Убеждены, что основной удельный вес работы по рассмотрению существенных правонарушений в сфере организации и проведения выборов должен приходиться на суды общей юрисдикции в рамках публичного гражданского процесса.

Таким образом, задача подготовки федерального избирательного кодекса назрела, ее нужно решать уже сейчас, не усугубляя и без того тяжелое состояние дел в избирательной системе. Для этого есть прочные конституционные основания, четкая система избирательных комиссий, судебных и правоохранительных органов на всей территории Российской Федерации.

Что касается перспектив регулирования выборов и референдумов на региональном и муниципальном уровнях, то ответ на этот вопрос дан самой жизнью. Отдельные субъекты Федерации уже давно опередили федеральных коллег в законодательном регулировании своих выборов. Избирательные кодексы уже давно работают в регионах. Их опыт в этом вопросе надо внимательно изучить, хотя и не все в нем однозначно, в том числе и из-за федерального вмешательства в компетенцию субъектов Федерации.

С учетом же того, что практически во всех субъектах РФ приняты свои законы о региональных и муниципальных выборах и референдумах, Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” надо привести к рамкам основных (базовых) гарантий 1994 г., а затем включить в общую часть предлагаемого федерального избирательного кодекса.

В этой связи стоит напомнить о судьбе Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, который прямо регулировал проведение выборов на местах. После восполнения законодательных пробелов на региональном и муниципальном уровнях необходимость в прямом федеральном регулировании этих вопросов фактически отпала.

Убежден, что в своей деятельности по укреплению государственности, совершенствованию законодательства федеральный законодатель должен исходить из конституционных положений о правовом и федеративном характере российского государства. Работа по укреплению власти означает в том числе и приведение федерального массива законодательства в строгое соответствие с распределением компетенции, закрепленной в Конституции России.