Проводимые в сегодняшней России реформы не могут обойти местное самоуправление как власть, наиболее приближенную к населению. Требует ли жизнь радикального пересмотра правовой концепции местного самоуправления или можно обойтись совершенствованием уже существующего законодательства? Каковы приоритеты и неотложные задачи в этой сфере? Мы планируем проведение дискуссии по этим вопросам и приглашаем принять в ней участие ученых, политиков, практиков. Надеемся, что отражающие различные точки зрения публикации будут способствовать поиску оптимальных решений проблем организации местного самоуправления.

ВСЕ НАЧИНАЕТСЯ С ЗАКОНА

Алексей СЕРГЕЕВ,
кандидат юридических наук

Реформа местного самоуправления должна быть, в первую очередь, разумной, то есть отвечать объективным потребностям практики, быть свободной от наносной политической конъюнктуры, догматизма и дилетантской поспешности. При построении правовых основ российского местного самоуправления мы постоянно сталкивались то с идеологическими установками прошлых лет, то с утопическими представлениями о местном самоуправлении как суверенной власти, первооснове государства и т.п. Новое, демократическое законодательство о местном самоуправлении рождалось на фоне парада суверенитетов, грубейших нарушений общепринятой в цивилизованных странах иерархии правовых актов, безответственных политических решений и драматических событий.
Мы пережили разгон законно избранных местных представительных органов власти - один из плодов политического мракобесия, взявшего верх осенью 1993 года. Кое-где местная власть до сих пор не может оправиться от нанесенного ей тогда удара, обрести подлинно демократические черты. Мы были свидетелями законодательного нигилизма в ряде регионов, неспособности местных властей обеспечить исполнение возложенных на них функций, правовых коллизий и споров, обусловленных несовершенством правовой базы местного самоуправления. Тем не менее, законодательство, регулирующее устройство муниципальной власти, развивалось и будет развиваться в дальнейшем. Хочется надеяться, что это будет научно-обоснованный процесс совершенствования уже существующих правовых основ российского местного самоуправления.
15 октября 1999 года Указом Президента РФ были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации¹. Этот профессионально подготовленный документ ставил задачу выработки стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления, намечал конкретные правовые решения. К сожалению, появившийся в период смены правящих элит, он оказался невостребованным на практике.
В 2000 году новая федеральная власть, действуя согласно известной русской поговорке, обозначила новые приоритеты в сфере совершенствования местного самоуправления, такие как, усиление ответственности органов местного самоуправления перед государством, строгий контроль за законностью местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ местного самоуправления. Приоритеты выбраны, в общем-то, правильные, соответствующие потребностям практики. Однако ни для кого не секрет, что в нашем государстве провозглашаемые благие цели и конкретная проводимая политика, подчас, мало соответствуют друг другу. Наглядным примером тому может служить Федеральный закон от 4 августа 2000 года N 107-ФЗ, изменивший положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", касающиеся ответственности органов местного самоуправления перед государством².
Закон от 4 августа 2000 года, по замыслу его разработчиков, был призван усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание правовых актов, противоречащих законодательству. Однако на деле произошло обратное. Закон фактически ликвидировал возможность ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
Во-первых, он сузил круг субъектов такой ответственности лишь до представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, то есть вывел из-под ответственности иные органы и иных должностных лиц местного самоуправления. Теперь, если в муниципальном образовании нет главы муниципального образования, а есть глава администрации, избираемый или назначаемый по контракту, это должностное лицо в принципе нельзя привлечь к данному виду ответственности.
Во-вторых, Закон предусмотрел ответственность только для случая издания нормативного правового акта, то есть устранил саму возможность указанной ответственности при издании индивидуальных правовых решений. И это притом, что около 90 процентов всех незаконных актов на местном уровне - это акты ненормативные, не правила, а конкретные решения - об отводе земли, о выделении финансов и т.д. По Закону от 4 августа 2000 года эти акты можно издавать совершенно безнаказанно.
В-третьих, основанием такой ответственности теперь может служить не издание незаконных актов (как это было до августа 2000 года), а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. То есть теперь можно ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений не бояться возможной ответственности. Можно, исполнив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать такой же по сути акт с другим названием и спокойно ждать несколько месяцев нового решения суда.
Данный механизм ответственности не сработал ни разу, хотя с момента вступления в силу Закона прошло уже более года, и, думается, не начнет работать никогда. И это притом, что механизм ответственности местной власти за нарушение законов крайне необходим. Только по официальным данным российской прокуратуры сегодня на местном уровне издаются десятки тысяч противоречащих законодательству актов.
Закон от 4 августа 2000 года принимался не в интересах дела, а в угоду политической конъюнктуре, под красивые речи об усилении ответственности власти. Желая услужить Президенту, Государственная Дума приняла внесенный им законопроект в невиданной спешке, не проведя необходимого обсуждения, не дав высказаться представителям регионов и правоведам, не обеспечив его доработку, приведение нормативного содержания законопроекта в соответствие с декларируемыми целями. Расстраивает не столько бездарность этого конкретного законодательного решения, сколько возможность появления документов такого же качества и в дальнейшем.
Последний год много говорится о необходимости коррекции правовой модели, закрепленной в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом настораживает отсутствие четких, конкретных предложений, которые могли бы быть вынесены на широкое обсуждение специалистов. На федеральном уровне создаются различные комиссии из облеченных властью лиц. Но каковы будут результаты их работы - пока не ясно. Мы не застрахованы от того, что по команде сверху под красивыми лозунгами опять будут подготовлены дилетантские законодательные решения, лишь усугубляющие имеющиеся на практике проблемы.
Происходившие в предыдущее десятилетие процессы реформирования законодательства о местном самоуправлении также во многом зависели от политических установок. Тем не менее, тогда многие политики искренне отстаивали правовые решения, по их мнению, необходимые с точки зрения интересов дела, а не искали лишь повод для саморекламы. К разработке законодательства о местном самоуправлении привлекались такие корифеи отечественного правоведения, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, К.Ф. Шеремет. Варианты законодательных решений гласно и детально обсуждались. Положительный опыт прошлых лет следовало бы использовать и сегодня.
Очевидно, что подготовка концептуальных изменений федерального законодательства о местном самоуправлении будет успешной, удовлетворяющей нужды практики лишь при объединении сил ученых, практиков, специалистов. Под эту задачу должна быть сформирована рабочая группа с очень серьезным потенциалом. Проекты соответствующих законодательных актов должны готовиться профессионалами и обязательно проходить широкое и всестороннее обсуждение. Необходимо учесть интересы и реальные возможности регионов и муниципальных образований. Стратегия совершенствования муниципальной власти должна быть направлена на решение реальных, социально значимых проблем, а не на построение надуманных схем, которые неизбежно будут отторгнуты жизнью³.
На наш взгляд, сегодня необходима коррекции ряда правовых институтов местного самоуправления. Остановимся на трех из них.

Территориальные основы

В действующей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено положение о повсеместности осуществления местного самоуправления. Закон также устанавливает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако отсутствие в Законе должной детализации не позволяет четко, без коллизий и споров реализовывать эти принципы, находить правильные решения встречающихся на практике проблем. Федеральный законодатель делегировал субъектам РФ право устанавливать порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Однако на сегодня лишь в нескольких регионах России создана качественная законодательная база, позволяющая на демократической основе, без сбоев решать проблемы территориальной организации местного самоуправления.
На наш взгляд, Федеральный закон должен более подробно закрепить основные принципы установления и изменения границ муниципальных образований, предоставив субъектам РФ возможность их детализации. Чрезмерная лаконичность главы II Федерального закона "Об общих принципах..." приводит к необходимости восполнять пробелы в иных, не всегда корректных с точки зрения техники правового регулирования, формах.
Так, принятие Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"3 позволило обеспечить формирование органов местного самоуправления на тех территориях, где они не были созданы в должные сроки. Но можно ли признать корректным определение территорий муниципальных образований через механизм проведения выборов? Ведь при этом "телега ставится впереди лошади". При правильном подходе формированию представительного органа местного самоуправления первого созыва должно предшествовать властное решение о создании или реорганизации муниципального образования, которым должны быть четко определены границы нового муниципального образования и решены иные вопросы, отсутствие ответов на которые может породить споры и иные проблемы на практике. Нельзя исходить из принципа незыблемости границ, в которых ранее существовали местные Советы. В последние годы динамично меняются и демографическая карта территорий и расположение объектов, способных давать доходы бюджету.
Нечеткость федерального и регионального законодательства в вопросах территориальных основ местного самоуправления уже не раз вынуждала Конституционный Суд РФ выполнять несвойственную ему функцию - восполнять пробелы в законах. В ряде своих актов⁴ Конституционным Судом были сделаны выводы нормативного характера, которые сегодня нуждаются или в системной кодификации, или в законодательном уточнении. Например, Конституционный Суд указал на то, что муниципальное образование как субъект публичного права возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Однако в соответствии с другим его выводом органы государственной власти субъектов РФ не вправе по своему произвольному усмотрению и вопреки волеизъявлению населения ограничивать выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.
Согласно Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Но ведь "учет мнения" не означает принятия решения о границах муниципального образования самим населением. Так насколько же обязательно это мнение для тех органов, которые принимают окончательное решение? Кроме того, нет ясности в том, что такое "соответствующая территория"? Если, например, в черту крупного города включается небольшой пригородный поселок, ранее входивший в состав соседнего сельского района, то есть меняется граница между двумя муниципальными образованиями - городом и районом, то мнение населения какой территории следует учитывать - города, района или поселка?
Задача федерального законодателя - дать на уровне принципов ответы на подобные вопросы, учесть выводы Конституционного Суда и конкретизировать их смысл. При этом в федеральном законе могут быть закреплены соответствующие Конституции РФ правовые решения в сфере территориальной организации местного самоуправления, которые не были отмечены Конституционным Судом. Субъекты РФ сегодня не в состоянии самостоятельно, с должным юридическим качеством решить эту проблему.
Восполнять пробелы в законодательстве вынужден и Верховный Суд РФ. Так, в соответствии с одним из его выводов (которому следует судебная практика), если устав района не предусматривает создания двухзвенной системы органов местного самоуправления и появления внутрирайонных муниципальных образований, то выборы в органы местного самоуправления населенных пунктов, которые не приобрели статус муниципальных образований в соответствии с уставом района, в судебном порядке назначены быть не могут⁵. С практической стороны, этот вывод резонен. Но как он согласуется с положением о том, что население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления? Исчерпывается ли это право участием в местном самоуправлении районного уровня? И нормально ли то, что вопрос о наличии у сельского поселения статуса самостоятельного муниципального образования решается не законом, а уставом района? Однозначные ответы на эти вопросы должны следовать непосредственно из текста федерального закона, а не определяться складывающейся судебной и административной практикой.

Организационные основы

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по своему демократизму, если его можно оценивать степенью самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов своего устройства, превзошел все мировые стандарты. Безусловно, норма Конституции РФ, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, обязательна для законодателя. Однако, во-первых, нельзя забывать, что в соответствии с той же Конституцией эта самостоятельность не абсолютная, а ограниченная установленными законом общими принципами организации местного самоуправления. А, во-вторых, нельзя не замечать того факта, что собственно население на практике никак не участвует в определении структуры органов местного самоуправления. Эта структура определяется самостоятельно местными чиновниками и, в лучшем случае, затем утверждается депутатами представительного органа местного самоуправления. Встречается и такое, что устав муниципального образования делегирует главе муниципального образования право единолично утверждать структуру исполнительных органов местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления на практике часто играет роль демократической ширмы при всевластии главы муниципального образования. Но может ли быть иной эта роль, если в представительном органе местного самоуправления нет ни одного депутата, работающего на постоянной основе, нет своего аппарата, помещений, а его спикером является все тот же глава, который раз в два-три месяца "собирает" депутатов для утверждения подготовленных исполнительным органом решений? Такая схема стала обыденным явлением. Федеральный закон не запрещает этого, законы субъектов РФ не могут этого запрещать согласно Конституции РФ.
Предвижу резонное возражение: сами депутаты, принимая устав муниципального образования, могут изменить такое положение дел, обеспечить подконтрольность им исполнительного органа. Увы, на деле это, как правило, невозможно. Большинство депутатов часто представляет собой местную хозяйственную элиту, во всем зависимую от главы местной администрации. Федеральный закон сегодня не запрещает быть депутатом даже руководителю муниципального предприятия или учреждения, находящемуся в прямом подчинении у главы администрации. Кроме того, качественный устав муниципального образования нельзя разработать "на коленке", а штат специалистов опять-таки подчинен главе местной администрации.
Порядок организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления (на которые реально ложится подавляющая часть всех дел, отнесенных к ведению муниципального образования) не регулируется на федеральном уровне. Федеральный закон не предусматривает обязательного создания такого органа, хотя реально он существует в каждом муниципальном образовании. В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года по читинскому делу⁶ было указано, что обязательность создания исполнительного органа местного самоуправления не может устанавливаться законами субъектов РФ. Опираясь на этот вывод Конституционного Суда, суды общей юрисдикции ныне признают не имеющими юридической силы нормы законов субъектов РФ, которыми осуществляется какая-либо регламентация деятельности местной исполнительной власти.
Пора задуматься, что лучше: эффективная, отвечающая интересам населения, построенная в соответствии с демократическими принципами структура органов местного самоуправления, которая выбрана в муниципальном образовании в соответствии с установленными законом требованиями, или выбранная местными чиновниками структура органов, которая гарантирует им спокойное существование, отсутствие демократического контроля, системы противовесов всевластию исполнительно-распорядительных органов?
Во многих зарубежных странах подробное законодательное регламентирование организации местного самоуправления считается необходимым условием существования этого публично-правового института. Во Франции структура органов местного самоуправления, их компетенция, порядок формирования жестко определены законом. Это не отрицает права населения на участие в самоуправлении. В Швеции, как и в России, коммунальные органы обособлены от государственной власти и самостоятельны. При этом Коммунальный закон самым подробнейшим образом регулирует их структуру и порядок деятельности. Законом устанавливается численность собраний уполномоченных, срок полномочий, порядок выборов, структура управления, порядок ведения сессий и принятия на них решений, а также определяется компетенция и порядок деятельности исполнительного органа. И это не мешает существованию демократической системы местного самоуправления.
С нашей точки зрения, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны быть закреплены общие условия организации и деятельности исполнительного органа местного самоуправления, порядок его взаимодействия с представительным органом, вопросы подотчетности и ответственности должностных лиц местного самоуправления. При регулировании этих вопросов бесполезны отсылки к законам субъектов РФ. Самостоятельность муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ может ограничиваться лишь федеральным законом.
Необходимо вернуться к дифференцированному законодательному регулированию организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разного уровня. При этом не надо ломать те схемы, которые подтвердили свою жизнеспособность на практике. Сегодня нужна не революция, а эволюция в организации муниципальной власти.

Государственный контроль и ответственность

Как уже отмечалось, в действующем законодательстве отсутствует эффективный механизм юридической ответственности представителей муниципальной власти перед государством, который крайне необходим на практике. Представляется, что этот правовой механизм следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от словесных нагромождений, которые содержит сегодня статья 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". На наш взгляд, досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса.
Государственный контроль за законностью действий и решений органов местного самоуправления не должен исчерпываться лишь применением мер ответственности. Необходим отлаженный механизм оперативного выявления противоречащих законодательству актов и принятие мер по их отмене или коррекции. Федеральный закон от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделил органы исполнительной власти субъектов РФ правом направлять в органы местного самоуправления соответствующие предложения и обращаться в суд. Представляется, что это положение нуждается в развитии. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" мог бы быть дополнен специальной статьей, устанавливающей пределы и возможные процедуры административного контроля за законностью на муниципальном уровне. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления.
Сегодня наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества является прокурорский надзор. Однако в случае отказа органов местного самоуправления от добровольного исполнения требований прокуратуры возникает необходимость судебного разбирательства, которое на практике может затянуться на несколько месяцев. Безусловно, отмена актов органов местного самоуправления во внесудебном порядке недопустима, не согласуется с конституционным статусом местного самоуправления. Но, на наш взгляд, федеральный закон мог бы наделить прокурора правом при обращении в суд с заявлением о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, просить суд приостановить действие этого акта до рассмотрения вопроса по существу. Суд мог бы принимать такое решение в короткий срок (например, в течение суток) при наличии веских аргументов, показывающих, что реализация незаконного акта способна привести к нарушениям публичных интересов, ущемлению прав и свобод человека и гражданина. Впоследствии принятое судебное решение подтверждало бы законность акта или признавало его недействительность.
Серьезным рычагом административного контроля государственной власти за законностью актов местного самоуправления является правовой механизм государственной регистрации уставов муниципальных образований, предусматривающий отказ в регистрации в случае противоречия устава Конституции РФ или законам. Законодательное совершенствование этого механизма позволило бы повысить его эффективность. На наш взгляд, в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" надо закрепить положение о том, что регистрация устава муниципального образования в обязательном порядке должна предшествовать его официальному опубликованию и вступлению в силу.
Сегодня порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований регулируется законами субъектов РФ. Определением Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 года такое решение федерального законодателя признано не противоречащим Конституции РФ. Однако это не означает невозможности принятия на федеральном уровне иного законодательного решения, соответствующего Конституции РФ. На наш взгляд, порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований следует урегулировать федеральным законом, закрепив функции по регистрации исключительно за органами юстиции.
Во-первых, это даст дополнительные федеральные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Законы многих субъектов РФ нарушают конституционный статус местного самоуправления в этих вопросах, вводят различные требования, ограничивающие права муниципальных образований, хотя при этом не обеспечивают должной процедуры проверки законности представленных на регистрацию уставов.
Во-вторых, в большинстве субъектов РФ функции государственной регистрации уставов муниципальных образований закреплены за органами юстиции, которые в соответствии с Указом Президента РФ от 2 августа 1999 года больше не находятся в двойном подчинении и являются федеральными органами исполнительной власти. Полномочия и порядок деятельности органов юстиции в соответствии с Конституцией РФ не могут регулироваться законами субъектов РФ! Предлагаемое решение устранит сложившуюся в законодательстве коллизию.
В-третьих, федеральное регулирование регистрации уставов муниципальных образований позволит унифицировать процедуру контроля за их законностью, повысить качество этого контроля.
Разумное законодательное регулирование никогда не рассматривалось самими органами местного самоуправления в качестве покушения на их самостоятельность. Это регулирование страхует местную власть от многих ошибок, упорядочивает ее деятельность, повышает публично-правовой статус местного самоуправления.
________________________________________________________________
1 См. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5011.
2 СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.
3 См. также: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика// Журнал российского права. 2001. № 8. С. 7-16.
4 См., например, постановления по удмуртскому делу от 24 января 1997 г., по делу Республики Коми от 15 января 1998 г., по курскому делу от 30 ноября 2000 г. // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708; 1998. № 4. Ст. 532; 2000. № 50. Ст. 4943.
5 См.: Обзор судебной практики в сфере местного самоуправления // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2000. № 1.
6 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.