Юрий Дмитриев,
заведующий кафедрой прав человека
Московской гуманитарно-социальной академии

БЮРОКРАТИИ В ПОДДЕРЖКУ

Необходимость совершенствования избирательного законодательства очевидна, однако нельзя не отметить печальную традицию: к каждым федеральным выборам в нашей стране принимается новый избирательный закон или как минимум новая его редакция. Это означает, что к каждым следующим выборам кардинально меняются "правила игры". Причем не всегда в лучшую сторону.

Нынешние изменения вызваны вступлением в силу 13 июля 2001 г. Федерального закона "О политических партиях" и как следствие – резким сужением числа избирательных объединений-участников выборной кампании. Не останавливаясь на этом подробно (о данной проблеме уже много сказано, в том числе и на страницах журнала), обратимся к путям и способам совершенствования избирательного законодательства. Итак, Центральная избирательная комиссия РФ с завидной оперативностью, менее чем через три месяца после вступления в силу Федерального закона о партиях, разработала проект изменений Федерального закона о гарантиях избирательных прав граждан. Однако в случае его принятия, потребуется внесение изменений еще в два закона – о выборах депутатов Государственной Думы и о выборах Президента. Думается, что это экстенсивный путь движения правовой материи. Во-первых, всякий раз законы становятся все более подробными и объемными (только нынешняя редакция Закона о гарантиях увеличилась на 10 статей). Во-вторых, обращение к анализу трех проектов требует в три раза большего числа заседаний Госдумы, Совета Федерации, аналитической работы Главного государственно-правового управления при Президенте РФ, не говоря уже об иных участниках законотворческого процесса. В-третьих, наличие трех разных законов увеличивает возможность коллизий между их нормами. 

До очередных выборов депутатов Государственной Думы остается еще два года. Не лучше ли этот срок потратить на объединение названных избирательных законов и принятие единого федерального Избирательного кодекса? Разумеется, по объему он будет больше, чем каждый из перечисленных отдельных актов, но меньше, чем их суммарный объем. Попутно можно было бы решить и проблему, порожденную различной юридической силой нормативных актов о референдуме. Действующий Закон о гарантиях содержит норму о пределах его действия и в части 4 ст. 1 вполне справедливо ограничивает действие собственных норм положениями Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". С точки зрения права все верно: нормы акта большей юридической силы имеют приоритет над остальными. Но с точки зрения логики получается абсурд: Закон о гарантиях не предоставляет гражданам-участникам референдума полного объема гарантий, поскольку их права могут быть нарушены актом большей юридической силы. 

Есть и прямое противоречие между проектом Закона о гарантиях и Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Так, в части 12 ст. 32 проекта предлагается лишать на два года граждан-членов соответствующей инициативной группы права на повторное выступление с инициативой проведения референдума по аналогичному вопросу после первого отказа в ее регистрации. Возможно, эта мера и является более справедливой, нежели закрепленная в части 15 ст. 9 действующего Закона об общероссийском референдуме, хотя у автора этих строк возникают сомнения в ее соответствии части 2 ст. 32 Конституции России, наделяющей граждан правом на участие в референдуме без каких-либо дополнительных условий. Однако совершенно очевидно, что гарантия, предусмотренная проектом закона, окажется нереализованной в случае регистрации инициативы проведения общероссийского референдума, поскольку последний будет проводиться в соответствии с нормативным актом большей юридической силы.

Теперь обратимся к анализу содержания проекта Закона о гарантиях. Глава 5 получила новое название – "Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума", ее статьи стали более объемными и подробными. Однако практика проведения избирательных кампаний показывает, что региональные власти предпринимают все усилия, включая использование правоохранительных органов, компромата и пр. для того, чтобы любой ценой снять неугодного кандидата с регистрации. На это же направлено и содержание части 10 ст. 27 проекта, где говорится о том, что избирательная комиссия направляет в средства массовой информации сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений. О каких сведениях идет речь? Какова их юридическая оценка? На наш взгляд, в законе необходимо четко разграничить, какие нарушения являются существенными и служат основанием для отказа в регистрации кандидата, а какие относятся к числу незначительных и о них достаточно проинформировать избирателей. Такая попытка предпринята в пункте "д" части 11 и части 13 ст. 32 проекта, но в виде отсылочной нормы к иным федеральным и региональным законам.

Во-первых, это явный уход от решения проблемы, стремление переложить ее на плечи иных законодателей. Во-вторых, очевидное нарушение принципа равноправия. В-третьих, это выглядит как предоставление региональным властям легальной возможности для расправы с неугодными кандидатами.

При этом следует поддержать авторов проекта в их стремлении придать большую четкость вопросам ответственности за нарушение избирательных прав граждан. Например, часть 1 ст. 64 действующего Закона о гарантиях устанавливает возможность отмены регистрации кандидата в случае обнаружения существенной недостоверности сообщенных им данных, в частности о наличии неснятой или непогашенной судимости, а также гражданства иностранного государства. В проекте закона эти обстоятельства перестали быть препятствием для регистрации, а перечисленные сведения отныне будут сообщаться гражданам через избирательный бюллетень (часть 6 ст. 56). Но и в новой редакции эта статья (сейчас это часть 1 ст. 69 проекта) содержит открытый перечень оснований для отмены регистрации кандидата, который может быть дополнен федеральными и региональными законами, что, на наш взгляд, совершенно недопустимо.

Далее, в статье 29 проекта о выдвижении кандидатов избирательными объединениями представляется необходимым прямо указать на то, что в число кандидатов, отныне выдвигаемых исключительно политическими партиями, могут быть включены лица, не являющиеся членами этих партий. В противном случае у новых "партстроителей" возникнет большое желание включить всех кандидатов в свои ряды и командовать ими с помощью норм партийной дисциплины. А это будет нарушением части 2 ст. 4 действующего Закона о равенстве избирательных прав граждан, независимо от принадлежности к общественным объединениям.

Вызывает сомнение правомерность сокращения в четыре раза (с 2% до 0,5%) числа подписей, необходимых для регистрации кандидата (списка кандидатов), при условии их "нотариального или иного заверения" (часть 12 ст. 31). Что понимается под "иным заверением": ЖЭКи, паспортные столы, отделы кадров, сами избирательные объединения, являющиеся, кстати, юридическими лицами? Почему, если у инициативной группы есть возможность такого заверения, ее усилия могут сократиться в четыре раза по сравнению с теми, у кого такой возможности нет?

Вряд ли можно поддержать и предложение о возможности отказаться от сбора подписей в поддержку тех кандидатов (списков кандидатов), которые уже были "по результатам ближайших предыдущих соответствующих выборов допущены к распределению депутатских мандатов" (часть 5 ст. 32). В современных условиях становления многопартийности в России известны случаи, когда партии создавались в ходе конкретной избирательной кампании, за один созыв нижней палаты парламента полностью себя дискредитировали в глазах избирателей и на следующих выборах даже не преодолевали пятипроцентный барьер (пример – движение "Наш дом – Россия" на последних выборах в Государственную Думу). По нашему мнению, такая льгота действующим политикам нарушает принцип равноправия граждан в избирательном процессе и в нашей стране по меньшей мере преждевременна. Отметим, что и в зарубежном избирательном законодательстве действующие политики не имеют юридических преимуществ перед вновь избираемыми.

В то же время нельзя не отметить, что практика сбора подписей в ходе избирательной кампании не означает фактической поддержки избирателями того или иного кандидата или избирательного объединения. Единственным более или менее объективным показателем в этой части являются только сами выборы. Поэтому нельзя не приветствовать появляющуюся в нашем законодательстве практику избирательных залогов. Но и здесь, к сожалению, не обошлось без недочетов. В частности, в проекте предусматривается различное пороговое число голосов избирателей, необходимое для его возврата: более 5% – для кандидата в одномандатном округе и более 3% – для избирательного объединения или блока (часть 4 ст. 32). Понятно, что за этими процентами стоят разные фактические цифры. Но почему избирательные объединения, имеющие безусловно большие финансовые возможности, должны быть поставлены в привилегированное положение по сравнению с независимыми кандидатами или кандидатами-одиночками, выдвинутыми этими же объединениями?

Кстати о пороговых числах. До тех пор, пока в России число избирательных объединений, принимающих участие в выборах в Государственную Думу, будет превышать в несколько раз число объединений, допущенных к распределению мандатов (то есть преодолевших пятипроцентный барьер), за этими процентами будет стоять до половины избирателей, не получивших своего представительства в нижней палате парламента. На наш взгляд, это обстоятельство требует внесения в проект Закона о гарантиях нормы, ограничивающей все пороговые числа на всех выборах 3%. Тем более что для таких мощных объединений как "Единство", ОВР, КПРФ, ЛДПР, СПС, "Народный депутат", "Регионы России" и "Яблоко" новые избирательные объединения пока не конкуренты.

Следующая глава ("Статус кандидатов, инициативных групп по проведению референдума") открывается статьей о равенстве кандидатов. Возникает вопрос: разве может быть равенство между независимыми кандидатами и включенными в списки избирательных объединений? Как максимум, можно ставить вопрос об их юридическом равноправии, но никак не о равенстве. В названии статьи действующего Закона речь идет о равенстве зарегистрированных кандидатов, а в проекте – о кандидатах вообще, в том числе и не зарегистрированных. С нашей точки зрения, такое уточнение вызвано отнюдь не заботой о защите прав кандидатов на всех стадиях избирательного процесса, а совершенно иными соображениями. Больше половины содержания статьи посвящено воплощению в закон фискальной функции по отношению к так называемым "политтехнологам", иначе говоря, различного рода консультантам и специалистам, сопровождающим ход любой избирательной кампании.

Так, проект устанавливает обязанность граждан и их объединений, оказывающих подобные услуги, не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов (то есть в варианте федеральных выборов – за 5 месяцев до дня голосования) опубликовать сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты своих услуг и представить указанные сведения в избирательную комиссию. При этом кандидаты, избирательные объединения и избирательные блоки не вправе пользоваться подобными услугами граждан и организаций, не выполнивших эти требования (часть 3 ст. 33).

Помимо сомнений в конституционности предлагаемой нормы, представляется, что подобная фискальная функция чужда даже такому органу, как налоговая полиция. К тому же она грубо нарушает конституционное право любого гражданина на квалифицированную юридическую помощь (часть 1 ст. 48 Основного закона), поскольку ни один кандидат в депутаты не сможет обратиться к адвокату, так как необходимость в судебной защите у него возникнет гораздо позднее одного месяца со дня опубликования решения о назначении выборов. Кроме того, еще не известно, кто первым явится к человеку, публично объявившему о подобных услугах, – налоговый инспектор или рэкетир.

Проект продвинулся вперед по сравнению с действующим Законом, закрепив норму о возможности агитировать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов (пункт "ж" части 2 ст. 42). Надо сказать, что эта проблема была поставлена в том числе и автором этих строк почти два года назад, после задержания шестерых молодых людей за попытку провести предвыборный митинг против всех кандидатов, поэтому весьма отрадно видеть это продвижение нашего законодательства. В то же время это право по-прежнему осталось лишь формальной декларацией, поскольку часть 5 той же статьи проекта содержит оговорку, что расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств избирательных фондов. Очевидно, трудно представить себе возможность создания подобного фонда для агитации “против всех”.

Вызывает также возражение включение в проект закона положений о возможности предоставления дополнительного бесплатного и платного эфирного времени на телевидении и радио, а также печатной площади тем избирательным объединениям и блокам, которые выдвинули зарегистрированных кандидатов (часть 7 ст. 45 и часть 3 ст. 46). Очевидно, речь идет о кандидатах, выдвинутых в одномандатных избирательных округах. Но они и так получают эти возможности предвыборной агитации на равных с иными кандидатами условиях. Получается – чтобы иметь больше возможностей для агитации, кандидат должен поступиться своим статусом независимого представителя избирателей? Это, по меньшей мере, противоречит принципу свободных выборов.

Разумеется, новая редакция Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит ряд интересных новелл и является определенным шагом вперед в деле развития российского избирательного законодательства. Но месячный срок, предоставленный Государственной Думе на его анализ между первым и вторым чтением, вряд ли позволит устранить хотя бы часть перечисленных выше недостатков. Самое главное – поспешность с его принятием потребует последующих корректив, которых при более продуманном подходе можно было бы избежать.