Марина ХОЛМСКАЯ,
Независимый институт выборов

ВАССАЛ ИЛИ ПАРТНЕР ВЛАСТИ?

Как известно, взаимоотношения власти и общества в России на протяжении многих веков по существу оставались однонаправленными: власть видела в обществе не партнера, а политического противника, с которым предпочитала разговаривать с позиции силы. Она с явным подозрением относилась к любым общественным инициативам, расценивая их как подрыв своего авторитета и претензию на “долю” власти. Исторически сложилось так, что, монополизировав себе право выступать с любыми инициативами преобразований, власть стала рассматривать общество по преимуществу в качестве объекта воздействия, а не равноправного субъекта политического процесса, и организовывать его по своим понятиям.

Во имя общего блага или собственного интереса?

 Сегодня, как справедливо отметила, открывая Гражданский форум, председатель Московской Хельсинкской группы Людмила Алексеева, разрыв между гражданским обществом и властью в нашей стране по-прежнему велик: люди не верят властным институтам и опасаются их, а власть не доверяет гражданам, обвиняя их в безответственности. Общественные организации, по словам известной правозащитницы, призваны сократить этот разрыв, выступить в качестве равноправного партнера власти, озвучивая перед ней инициативы общества.

Гражданский форум собрал в Государственном Кремлевском дворце лидеров и активистов экологических, правозащитных, благотворительных, женских, молодежных, исследовательских, переселенческих и других общественных некоммерческих организаций из всех субъектов Российской Федерации. По данным Минюста России, по стране таких организаций насчитывается более 350 тысяч (в том числе 70 тысяч – активно действующих). В них занято около 2,5 млн. штатных сотрудников и добровольцев, которые производят социальные блага и оказывают помощь 20 млн. своих сограждан. Это ли не доказательство того, что, вопреки мнению скептиков, в том числе и многих представителей власти, гражданское общество у нас существует? Ведь некоммерческие организации (НКО) – один из основных его атрибутов. Как образно заметил член оргкомитета Форума, президент Международной конфедерации обществ потребителей Александр Аузан, гражданское общество – как воздух, когда его не хватает, понимаешь, что оно начинает исчезать. В то же время его пока действительно нельзя считать окончательно сформированным.

В своем выступлении на Форуме Президент России Владимир Путин признал, что нельзя сформировать гражданское общество “сверху”, по указке. “Это непродуктивно, невозможно и даже опасно. Это все прекрасно понимают”, – сказал он. Но все ли? И что предшествовало этому признанию? Не однажды по инициативе “сверху” представители власти и общества усаживались за стол переговоров в поисках общественного согласия. В апреле 1994 г. договор об общественном согласии был подписан, вот только “подписантов” с натяжкой можно было считать представителями нарождавшегося гражданского общества.

До сих пор все попытки заключить мир с гражданами “сверху” проваливались. Теперь задача государственных структур во взаимоотношениях с гражданскими организациями формулируется по-иному. По Путину, главная и единственная задача власти – сформировать максимально благоприятную среду для развития гражданского общества путем принятия необходимых организационных и законодательных мер и вырастить себе равноправного партнера. Без партнерских отношений не будет ни сильного демократического государства, ни процветающего благополучного общества, подчеркнул Президент. Названы наиболее важные направления сотрудничества власти и общества – реформирование судебной системы, экспертиза государственных решений, дебюрократизация экономики, обеспечение прав и свобод человека, борьба с религиозной нетерпимостью, экстремизмом и т.п.

С трибуны Форума приводилось много положительных примеров такого взаимодействия, в том числе в рамках Совета неправительственных организаций при председателе Госдумы. Упоминался нижегородский опыт сотрудничества властей с экологическими и миротворческими организациями (введение мэром Нижнего Новгорода в порядке эксперимента альтернативной гражданской службы) и новосибирский (использование областной администрацией при проведении плановых мероприятий технологий НКО, привлечение к совместной работе общественных организаций и экспертов). По словам выступающих, наиболее контактны во взаимодействии с НКО местные власти не очень высокого уровня: как правило, это представители отделов администраций, занимающихся решением социальных проблем.

Однако отрицательных примеров циничного игнорирования мнения общественности как на “верхних”, так и на самых “нижних” этажах власти также хоть отбавляй. Против “некарманных” общественных организаций часто используются и “черный PR”, и прокурорские проверки, и иные методы воздействия. По словам директора экологического центра “Дронт” Асхата Каюмова, в той же Нижегородской области попытка вынести на референдум вопрос о ввозе на территорию области отработанного ядерного топлива была “затоптана” властями. Аналогичная судьба постигла и инициативу аграриев по проведению общероссийского референдума по земельному вопросу, и другие подобные инициативы. Причем, как правило, их блокирование происходит уже на стадии регистрации инициативных групп по проведению референдума под надуманными предлогами (неправильная формулировка вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, нарушения при оформлении документов и т.п.). Можно констатировать, что механизм референдума, заложенный в федеральном законодательстве, практически не работает.

Форум показал неприкрытое стремление власти к одной цели – гражданское общество должно активнее включиться в процессы реформирования всех сфер жизни. “На практике правительство более устремлено к реформам, чем общество”, – признался премьер Михаил Касьянов. Без подключения граждан многие реформы, инициированные “сверху”, к примеру жилищно-коммунальная, явно пробуксовывают. Но не означает ли это, что предлагаемые кабинетом структурные преобразования, мягко скажем, не совсем подходят основной массе населения, не учитывают ее адаптационные возможности? Вот оно и не торопится, взвешивает, а не бросается сломя голову “одобрять” и “поддерживать”…

Власть, рассчитывая иметь гражданские структуры в союзниках и помощниках, фактически предлагает нам западную модель гражданского общества, когда общественные организации берут на себя часть бюрократических функций и нередко являются продолжением правительственных учреждений. Такая роль большинству наших общественных организаций, прежде всего правозащитных, явно чужда. Всякая общественная деятельность у нас традиционно направлена на решение проблем, которые не может или не хочет решить государство. В этой связи задачи российских НКО во взаимоотношениях с госаппаратом несколько иные, чем на Западе. Сопредседатель Союза потребителей России Анатолий Голов (Санкт-Петербург) сформулировал эти задачи так: открытый диалог, общественная экспертиза и общественный контроль.

Может быть, не так уж далеки от истины опасения тех, кто считал и считает, что, проводя Гражданский форум, власть хотела взять под контроль общественные организации, сделать их управляемыми. Видимо, ей мало “карманной” Думы и “карманных” партий, которые останутся на политической сцене, пройдя процедуру государственной регистрации по новому Закону о политических партиях. Она стремится сделать послушным и этот еще оставшийся на “свободе” сегмент общества – общественные некоммерческие и неправительственные организации самого различного толка. И это под заявления с трибуны о том, что гражданское общество “питается духом свободы”. Да оно только и существует, пока свободно, симбиоз же с государственными структурами создает для него угрозу быть поглощенным последними.

“Я не халявщик, я партнер”

Объявленная оргкомитетом Форума общенациональная дискуссия была развернута с большим размахом. В ее рамках состоялись более 70 “круглых столов” и 32 (из заявленных 43) “переговорные площадки” с представителями властей (эту нетрадиционную для подобных мероприятий форму можно признать наиболее удачной “находкой” организаторов, поскольку только на таких “площадках” и возможны какие-либо конкретные договоренности, а не просто “выпускание пара” и “оттачивание ума”). Обсуждался широкий круг проблем, таких как национальная, социальная и молодежная политика, информационная открытость государства, здоровье населения и окружающая среда, противодействие экстремизму и дискриминации, становление демократических институтов, развитие национальной российской культуры, реформа образования, гендерное равенство, обеспечение прав человека в деятельности судебно-правовой системы и закрытых учреждений, судебная и военная реформы, военная служба и права человека и многие другие. При этом акцент, естественно, делался на роли некоммерческих организаций в их решении. В рамках общенациональной дискуссии прошли переговоры участников Форума с представителями министерств и профильных ведомств на довольно высоком уровне – министров, председателя Совета безопасности, главы администрации Президента РФ, полномочного представителя Президента, депутатов Госдумы.

К примеру, в проблемной дискуссии “Местное самоуправление и местные сообщества” приняло участие более 300 человек из 48 регионов России, представлявших 152 общественные организации. В рамках трех “круглых столов” были обсуждены проблемы участия институтов гражданского общества в реформе жилищно-коммунального хозяйства, механизмы взаимодействия местного самоуправления и общественности, экологические проблемы городов и др. Переговорные площадки были организованы в администрации Президента и Государственной Думе. По словам президента Ассоциации малых и средних городов России Э.Шереметьевой, на “круглых столах”, в частности, отмечалось, что местное самоуправление находится на начальной стадии своего развития, а в ряде муниципальных образований его пока нет вовсе. Обращалось внимание на несовершенство законодательства о местном самоуправлении, изолированность его органов от местных сообществ, низкую самоорганизацию населения. Участники дискуссии высказались за создание постоянно действующих рабочих групп из представителей власти и неправительственных организаций по совершенствованию законодательства о МСУ, за возобновление работы Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, введение в его состав представителей институтов гражданского общества, принятие федеральной программы по развитию местного самоуправления, создание экспертных органов при Госдуме и законодательных органах субъектов Федерации для общественной экспертизы федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления, за обеспечение прозрачности местных бюджетов.

В отчетах большинства руководителей 21 проблемной дискуссии прозвучали предложения о создании открытых экспертных советов при государственных органах на федеральном и региональном уровнях для обеспечения общественной экспертизы программ и решений, которые готовят властные структуры, с выходом в перспективе на общероссийский гражданский экспертный совет, а также о принятии целевых программ, восстановлении министерств по национальной политике и по охране окружающей среды и др. По словах выступавших, многие из этих предложений (прежде всего, касавшиеся создания общественных экспертных структур – экспертных и экспертно-консультативных советов, гражданских комитетов, общественных палат) были поддержаны второй стороной на переговорах. Так, достигнута договоренность о создании постоянно действующего экспертного совета из представителей НКО и Центральной избирательной комиссии РФ, который будет заниматься разработкой и реализацией образовательных программ для членов избирательных комиссий, подготовкой наблюдателей и другими проблемами, требующими совместного решения.

На мой взгляд, заслуживают внимания и поддержки предложения председателя Государственной Думы Геннадия Селезнева о необходимости регламентного закрепления положения об обязательности проведения общественной экспертизы и парламентских слушаний по законопроектам до их внесения в профильные комитеты, о создании общественных советов при всех думских комитетах и об обязательной публикации законопроектов в “Российской газете” и “Парламентской газете” для их широкого обсуждения, а также предложения других участников Форума о принятии федерального закона “Об общественной (гражданской) экспертизе”.

Правда, не все у организаторов получилось гладко. Несмотря на то, что организацию “переговорных площадок” взяли на себя сами представители власти, некоторые высокопоставленные чиновники по тем или иным причинам уклонились от участия в переговорах, тем самым фактически сорвав их. Так, представители МВД и прокуратуры не пришли на встречу с участниками дискуссии по проблемам толерантности в обществе и противодействия дискриминации, а представители Верховного Суда РФ и других судебных органов – на площадку с участниками Форума по вопросам обеспечения прав человека в деятельности судебно-правовой системы и закрытых учреждений. Особое возмущение женщин-участниц Форума вызвало то, что на встречу с участниками дискуссии “Женские гражданские инициативы как фактор устойчивого развития” из девяти официальных лиц, приглашенных в качестве потенциальных партнеров на переговорах, прибыли только двое.

По признанию представителя проблемной дискуссии “Информационная открытость государства: гарантии и эффективные способы ее обеспечения” Г.Пасько, переговоры с министром по делам печати, телевидения и средств массовых коммуникаций М.Лесиным показали, что “диалог с властью – не простой, а порой мучительный процесс” и что “надеяться на социальное партнерство нельзя”. Возможность социального партнерства с государством поставил под сомнение и И.Винокуров (Суздаль), считающий, что оно сознательно способствует обнищанию населения, разрушает окружающую среду и природоохранную систему. Выступая с отчетом о работе секции “Здоровье населения и окружающая среда”, он, в частности, заявил, что до тех пор пока государство не сменит приоритеты в своей политике с защиты интересов крупного бизнеса на защиту интересов большинства народа, партнерство с ним будет невозможно.

Не обошлось без накладок и при проведении “круглого стола” в Центральной избирательной комиссии РФ на тему “Гражданский контроль за избирательным процессом” (организатор – движение “Мы, граждане!”). Участие в нем смогли принять лишь те, кто был заранее приглашен организаторами (15 человек по списку). Остальные же “вольнослушатели” из числа участников Форума преодолеть пропускной режим ЦИК не смогли. Конечно, административные структуры живут по своим внутренним правилам. Что им до Гражданского форума?

К сожалению, несмотря на организованные 21 площадку для общенациональной дискуссии, ни на одной из них не нашлось места для обсуждения законопроектных инициатив Независимого института выборов и Института федерализма и гражданского общества. Между тем, подготовленные специалистами этих двух некоммерческих организаций законопроекты – “Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения” и “О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации” – как нельзя кстати были бы для участников Форума, если бы его организаторы всерьез задались целью выработать механизм, который заставил бы власть прислушиваться к мнению людей. Ведь у нас пока нет необходимых правовых механизмов, обязывающих органы власти при принятии важных для государства и общества решений выявлять и учитывать мнение граждан, оперативно реагировать на поступающую в их адрес критику. Именно такие механизмы, обеспечивающие участие различных структур гражданского общества в процессе осуществления власти, и содержатся в разработанных двумя институтами законопроектах.

Оказав поддержку в организации Форума, государство, по словам В.Путина, осознало необходимость диалога и партнерства с гражданским обществом. Правительство, по утверждению М.Касьянова, готово к контактам, к восприятию любых, в том числе самых экзотических идей. Но так ли это на самом деле?

В целом Форум показал, что, несмотря на правильные слова и заверения, власть еще не готова к партнерству, а иногда демонстрирует просто пренебрежительное отношение к своим гражданам (к примеру, во время давки у входа в Кутафью башню перед открытием мероприятия, образно названной координатором оргкомитета С.Марковым “штурмом Кремля”). Но и сами граждане еще явно не готовы выступить в роли равноправного и независимого партнера, а все больше ждут “милостей” от власть предержащих. Даже Президент выразил удивление тем, что из зала в его адрес поступили записки с просьбами “снять председателей отдельных творческих союзов”. Ведь это внутреннее дело самих союзов. За два часа работы в спешно открытую в фойе Государственного Кремлевского дворца общественную приемную Президента России поступило более 50 самых разных обращений – от личных просьб бытового характера до предложений по переустройству государства Российского.

Челобитная, основанная на вере в доброго царя, издавна была основной формой диалога с властью, инициируемого российским народом. Показательны в этом плане слова представителя регионального отделения Фонда защиты гласности Владимира Исакова (Великий Новгород): “Я верю Президенту России, верю, что он хочет руководить государством рука об руку с его гражданами… Я считаю, что все проблемы, которые возникают у общественных организаций, возникают не на уровне Президента, а на уровне других бюрократических структур”¹. Такое упование на “милость” Президента, рассуждения на уровне “разрешит власть или не разрешит, позволит или не позволит” говорят о явной незрелости гражданского сознания многих россиян. Видимо, им еще предстоит избавиться от прочно укоренившихся иждивенческих настроений, пассивности, наплевательского отношения к тому, что происходит в стране, а государству – преодолеть патернализм в отношении своих граждан. Как говорилось на Форуме, либо мы отдадим сильной власти решение своих насущных проблем, а сами останемся аполитичными и индифферентными, либо мы найдем в себе силы и энергию самоорганизоваться и самим решить свои проблемы.

Если есть вертикаль, значит нужна горизонталь

Сами организаторы имели все основания быть довольными итогами Гражданского форума. Задуманная ими “деловая встреча” структур гражданского общества и власти состоялась. Они выполнили свои обещания покончить с “витающим в Государственном Кремлевском дворце духом съездов КПСС” и съезда не проводить, что во многом и обеспечило подключение к этому кремлевскому проекту хотя бы части вечно оппозиционных правозащитников (в основном из Московской Хельсинкской группы, общества “Мемориал” и Фонда защиты гласности). Форум действительно не был похож на съезд – делегаты, президиум и “ЦК гражданского общества” не избирались, голосования не проводились, резолюции не принимались, государственный гимн не звучал. По словам члена оргкомитета, президента Фонда “Общественное мнение” Александра Ослона, власть на Форуме заявила свое понимание гражданского общества и принципов взаимодействия с ним, а гражданское общество явило себя стране и самому себе, показав, что его нельзя игнорировать, что оно – сила. В результате двух дней работы достигнуты конкретные договоренности. Поддержаны идеи создания экспертных органов при ряде министерств и ведомств и формирования законодательной базы для их деятельности.

Но сомнения и скепсис остаются. Зачем власти такая “головная боль”, как общественные экспертные советы? Найдутся ли деньги на реализацию гражданских инициатив, если государство будет вынуждено сокращать свои расходы, как говорится, резать “по-живому”? Не будут ли они заволокитены в чиновничьих кабинетах, как это часто бывало ранее? Удастся ли избежать профанации действительно хорошей идеи? Слишком уж казенно прозвучали на закрытии Форума слова вице-премьера Валентины Матвиенко о том, что предложения, поступившие от его участников, будут рассмотрены на заседании Правительства, после чего профильным министерствам и ведомствам будет поручено отреагировать на них. По принципу: вы обращайтесь, а мы рассмотрим…

За прошедшие два года мы стали свидетелями серьезного укрепления исполнительной власти, усиления бюрократии. Для слабого и разрозненного гражданского общества этот процесс может иметь негативные последствия, а именно, привести к тотальному огосударствлению, утрате возможностей для проявления общественной инициативы и в итоге – к ее удушению. В связи с этим выскажу, быть может, крамольную мысль: когда власть сильна как никогда ранее, нелепо идти ей навстречу, рассчитывая на ее мудрость, готовность к диалоговым формам общения и поиску компромиссных решений. Очевидно, что сейчас у нее нет оснований для того, чтобы видеть в обществе равноправного партнера, ей по традиции гораздо проще говорить с ним, диктуя свои правила игры. Общество же оказывается в положении просителя. Снисходительно-отеческая речь В.Путина на Форуме как нельзя лучше это подтверждает.

Чтобы власть тебя услышала, надо быть сильным. Только мощные институты гражданского общества заставят властные структуры считаться с ними, а значит, с народом, который эту власть и выбрал. Пока же на практике роль граждан в реализации власти сводится лишь к их участию в периодически проводимых выборах различного уровня.

Организаторы Форума, видимо, были правы в своем стремлении не создавать какой-либо орган типа “общественного парламента”, который представлял бы власти гражданское общество и строил свою деятельность на бюрократических началах. Очевидно, что, будучи системой самоорганизации людей вокруг конкретных общественно значимых инициатив, гражданское общество не нуждается в опосредованном представительстве. Но, на мой взгляд, орган, который координировал бы работу всех общественных организаций, либо как-то связывал бы между собой НКО одного направления деятельности (если в силу разнородности участие в координационных структурах окажется невозможным), все же необходим. Причем нужно создавать не парадные и “карманные” органы (типа уже действующих общественных палат при главах некоторых субъектов РФ), а независимые и рабочие. Важное значение имеет также учреждение различных фондов поддержки гражданских инициатив, которые обеспечивали бы финансовую независимость институтов гражданского общества от государства и дали бы им возможность проявить конкурентоспособность в выработке решений государственного значения.

Эффективная модель сотрудничества государственных и гражданских институтов, несомненно, нужна. Но, на мой взгляд, это задача второго порядка. Первоочередными же представляются задачи самоорганизации населения “снизу” и взаимоувязывания структур гражданского общества, выстраивания горизонтальных связей между ними.

Что касается перспектив развития уникального, по словам С.Маркова, “социального проекта”, не будем забывать, что идея проведения Форума принадлежала кремлевским политтехнологам. Поэтому не исключено, что это будет разовое мероприятие, призванное убедить россиян и Запад в открытости Президента. Не случайно А.Ослон отметил, что следующий форум будет проведен только, если соответствующая инициатива будет исходить “снизу”, от собравшихся в Государственном Кремлевском дворце, а не из кремлевских кабинетов. А для того, чтобы такая инициатива появилась, и нужна консолидация структур гражданского общества, более высокий уровень его зрелости.

Думается, российская власть и общественные организации будут еще долго существовать как бы в непересекающихся плоскостях, выступая в режиме монолога и плохо слыша друг друга. И вопрос – кто кого: бюрократия или гражданское общество – будет по-прежнему актуален.

1 Цит. по: Гражданский Форум. 2001. 22 ноября. С. 1.