Алексей СЕРГЕЕВ,
Независимый институт выборов
ЯКУТСКИЙ СПЕКТАКЛЬ
Конституция России в роли бумажной декларации
Коллизии и споры, которые сопутствовали прошедшим
выборам Президента Республики Саха (Якутия), наглядно
показали несовершенство отечественного избирательного
законодательства. Об этом свидетельствует хотя бы
то, что за две недели до дня голосования избиратели
еще не знали, будет ли допущен до выборов действовавший
президент Республики Михаил Николаев, а среди правоприменителей
не было единства во мнениях по поводу наличия или
отсутствия у него права быть избранным на третий
срок. Но дело даже не в том, что жителям Якутии
в итоге не разрешили самим принять решение об избрании
или не избрании на новый срок прежнего регионального
лидера. Якутская история, более похожая на спектакль,
чем на правовую процедуру, позволила усомниться,
гарантируется ли в Российской Федерации единство
конституционных прав ее граждан.
Еще совсем недавно казалось, что любой студент,
сдающий экзамен по конституционному праву России,
должен без запинки сказать, что во всех субъектах
Федерации граждане обладают равным объемом конституционных
прав и свобод, что законность у нас может быть только
общероссийской, но никак не калужской или казанской.
Какого же ответа следует требовать от студента сегодня,
после того как выяснилось, что в Казани, в Орле
и в Якутске один и тот же вопрос о наличии у граждан
права избирать и быть избранными может иметь диаметрально
противоположное решение? Попробуем подробнее разобраться
в правовых аспектах этой истории.
Согласно статье 32 Конституции РФ граждане России
имеют право избирать и быть избранными. Это право
относится к числу их основных конституционных прав,
позволяющих участвовать в осуществлении государственной
власти. Эта же статья Конституции содержит исчерпывающий
перечень категорий граждан, не имеющих права избирать
и быть избранными. К ним относятся граждане, признанные
судом недееспособными, а также содержащиеся в местах
лишения свободы по приговору суда. Конституция не
предполагает возможности расширения указанного перечня
какими-либо законами или иными правовыми актами.
Могут ли в принципе вводиться запреты на участие
гражданина в выборах, если это прямо не указано
в Конституции России? Ответ на этот вопрос дает
часть 3 статьи 55 Конституции, согласно которой
права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в той мере,
в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны
и безопасности государства. Таким образом, федеральным
законом могут вводиться случаи ограничения активного
и пассивного избирательного права граждан при условии
соразмерности этих ограничений указанным конституционно
значимым целям. Такие ограничения ни при каких обстоятельствах
не могут вводиться законами субъектов Федерации1.
В соответствии с пунктом 5 статьи 18 Федерального
закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации" (далее в статье - ФЗ
"Об общих принципах...")
высшее должностное
лицо субъекта Федерации не может избираться на указанную
должность более двух сроков подряд. Согласно статье
30.1 этого Федерального закона
положение пункта
5 его статьи 18 применяется без учета начавшегося
до вступления в силу данного Федерального закона
срока, на который избиралось лицо, замещавшее на
день вступления в силу данного Федерального закона
должность высшего должностного лица субъекта Федерации.
Таким образом, Федеральный закон запрещает гражданам
избирать на третий срок лишь то лицо, которое после
октября 1999 г. избиралось на указанную должность
два предыдущих раза подряд; при этом сроки, начавшиеся
до октября 1999 года, не учитываются. В соответствии
с этим смогли участвовать в выборах и были избраны
на третий срок такие региональные лидеры, как М.Шаймиев,
Е.Строев, Н.Федоров.
Ситуация с выборами Президента Якутии получилась
гораздо более запутанной и сложной. Причем, следует
согласиться с мнением профессора С.Авакьяна, запутанность
эта была создана искусственно2. В статье 67 Конституции
Республики Саха (Якутия), принятой еще в 1992 году,
задолго до появления ФЗ "Об общих принципах...",
была закреплена правовая норма: "никто не может
быть избран на должность Президента республики более
двух раз". Был ли вправе субъект Федерации
закрепить в своей Конституции такое ограничение
права граждан избирать и быть избранными до принятия
соответствующего Федерального закона? С позиций
Конституции России возможен лишь один ответ: нет.
Гарантированное статьей 32 Конституции РФ избирательное
право граждан согласно части 3 ее статьи 55 может
ограничиваться лишь федеральным законом.
Можно ли отнести ограничение числа возможных сроков
занятия указанной должности к общим принципам организации
системы органов государственной власти? Безусловно,
можно. Подобные ограничения распространены в конституционном
законодательстве демократических стран. Однако нельзя
забывать, что в Российской Федерации подобные ограничения
могут вводиться только надлежащим нормативным правовым
актом, с учетом установленного Конституцией РФ разграничения
предметов ведения и полномочий различных уровней
публичной власти. Все последующие ошибки правоприменительных
органов явились следствием непонимания этой простой
истины.
Согласно статьям 72 и 76 российской Конституции
общие принципы организации системы органов государственной
власти должны устанавливаться федеральными законами
и принимаемыми в соответствии с ними законодательными
актами субъектов Федерации. Причем субъект Федерации
обладает правом осуществлять собственное правовое
регулирование до принятия соответствующего федерального
закона, после появления которого он будет обязан
привести в соответствие с ним те нормы своего законодательства,
которые войдут в противоречие с нормами федерального
закона. Однако это вовсе не означает, что, осуществляя
собственное правовое регулирование до появления
федерального закона, субъект Федерации вправе игнорировать
иные нормы российской Конституции, разграничивающие
полномочия федерального и региональных законодателей.
У федерального законодателя и законодателей субъектов
Федерации могут быть свои исключительные полномочия
при регулировании вопросов, составляющих предметы
совместного ведения, если это следует из Конституции
РФ. Приведем для наглядности один пример. В ряде
актов Конституционного Суда России, касающихся законодательства
Калининградской, Тамбовской и Воронежской областей,
был сделан вывод о том, что депутатская неприкосновенность
может устанавливаться законодателем субъекта Федерации.
Этот вопрос относится к совместному ведению Российской
Федерации и ее субъектов, так как касается общих
принципов организации системы органов государственной
власти. Однако вопросы неприкосновенности депутатов
в той части, в которой они затрагивают аспекты уголовного
и уголовно-процессуального права, могут регулироваться
только федеральным законодателем, так как это следует
из иных положений Конституции России. Поэтому до
вступления в силу ФЗ "Об общих принципах..."
признавались ничтожными и не подлежали применению
нормы конституций (уставов) и законов субъектов
Федерации, которыми предусматривалось привлечение
депутатов региональных законодательных органов к
уголовной ответственности только с согласия этих
органов. Как известно, ФЗ "Об общих принципах..."
предусмотрел указанный правовой механизм, который
были не вправе вводить законодатели субъектов Федерации,
несмотря на отнесение вопроса к совместному ведению
и отсутствие федерального регулирования по нему.
Можно привести множество других примеров, подтверждающих
в том числе то, что даже при законодательном регулировании
вопросов, находящихся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, ограничения конституционных
прав граждан могут вводиться лишь федеральным законом.
Закон субъекта Федерации может уточнять суть таких
ограничений в тех случаях, когда это прямо предусмотрено
федеральным законом. Следовательно, законы субъектов
Федерации не могут содержать положения, которые
допускали бы ограничение прав граждан избирать и
быть избранными, если эти права не ограничены федеральным
законом и федеральный законодатель не делегировал
законодателям субъектов Федерации полномочия по
установлению таких положений. Норма статьи 67 Конституции
Якутии содержала такие положения, то есть противоречила
статье 55 (часть 3) Конституции России и, значит,
в этой части изначально не имела юридической силы.
Как же можно оценить юридическую силу этой нормы
якутской Конституции после вступления в силу ФЗ
"Об общих принципах..."? Федеральный закон
не внес каких-либо корректив в разделение полномочий
федерального и региональных законодателей, не предусмотрел
возможности какого-либо развития, конкретизации
в региональных законах установленного ограничения
числа допустимых сроков замещения высшей государственной
должности субъекта Федерации. Таким образом, законы
субъектов Федерации ныне могут лишь дублировать
положения Федерального закона (что, кстати, лишено
смысла с точки зрения техники законодательного регулирования),
но не могут расширять объем соответствующего ограничения
избирательного права.
Конституция Якутии содержит более широкое по объему
ограничение избирательных прав граждан. Во-первых,
в норме ее статьи 67 нет слова "подряд",
что подразумевает в буквальном прочтении невозможность
быть избранным Президентом Якутии в третий раз когда-либо
в принципе. Во-вторых, якутская Конституция не содержит
указания на применение соответствующего ограничения
без учета сроков президентства, начавшихся до вступления
в силу ФЗ "Об общих принципах...". Таким
образом, по ее буквальному прочтению Михаил Николаев,
избиравшийся Президентом Республики дважды - в 1991
и 96 годах, не обладал правом баллотироваться на
эту должность в третий раз в 2001 году, и соответственно
жители Якутии не обладали правом избирать его.
Это
наглядно показывало противоречие якутской Конституции
статье 55 (часть 3) Конституции России, так как
якутская Конституция фактически предусматривала
ограничение избирательных прав тех граждан, права
которых не были ограничены федеральным законом.
Следует ли считать статью 67 Конституции Якутии
противоречащей Федеральному закону "Об общих
принципах..."? На наш взгляд, нет. ФЗ "Об
общих принципах..." в статьях 18 (пункт 5) и
30.1 предусмотрел ограничение избирательных прав
граждан. Конституция Якутии установила более жесткое
ограничение. Таким образом, ограничение, установленное
Федеральным законом, не отрицается якутской Конституцией.
А введение более жесткого ограничения с точки зрения
формальной логики не нарушает Федеральный закон,
в котором не говорится ни слова о возможности или
невозможности расширения объема указанного ограничения
в законодательстве субъектов Федерации.
Превышение
якутским законодателем своих полномочий нарушает
не Федеральный закон, в котором отсутствует соответствующая
компетенционная норма, а Конституцию России, в части
3 статьи 55 которой такая норма содержится.
Различие правовых решений, содержащихся в федеральном
законе и законах субъектов Федерации, еще не означает,
что между ними есть противоречие. Иногда законом
субъекта Федерации может расширяться и дополняться
перечень запретов, предусмотренных федеральным законом.
Приведем один пример, который позволит более наглядно
подтвердить это. Законы многих субъектов Федерации
запрещают выборному должностному лицу местного самоуправления
являться депутатом законодательного органа субъекта
Федерации, хотя такого запрета нет в федеральном
законе. Но в этой части законы субъектов Федерации
не противоречат федеральному закону. Не нарушаются
при этом и компетенционные нормы Конституции России,
поскольку, во-первых, такой запрет не ограничивает
избирательных прав граждан, не запрещает им избирать
и быть избранными и лишь требует в случае избрания
сложения несовместимых полномочий. А, во-вторых,
право вводить условия несовместимости мандата выборного
лица прямо делегировано законодателям субъектов
Федерации федеральным законом.
Как же развивалась ситуация на выборах Президента
Якутии? Десять лет стоявший во главе Республики
Михаил Николаев желал баллотироваться на третий
срок. Однако он явно не имел той безусловной поддержки
в своем регионе, которой обладали у себя Минтимер
Шаймиев или Егор Строев. Государственное Собрание
Якутии наотрез отказалось изменить норму республиканской
Конституции, которая перекрывала Николаеву дорогу
на выборы. Не надеясь на правильное толкование действующего
законодательства избирательными комиссиями, команда
Николаева еще до старта избирательной кампании попыталась
добиться судебной отмены пресловутой нормы статьи
67 Конституции Якутии. И вот 9 августа 2001 г. Верховный
суд Якутии по заявлению прокурора Республики и двух
граждан проверил эту норму в порядке абстрактного
нормоконтроля и признал ее противоречащей пункту
5 статьи 18 ФЗ "Об общих принципахЄ",
а, следовательно, недействующей. Однако это решение
немедленно было обжаловано в кассационном порядке
Госсобранием Якутии в Верховный Суд России.
В сложном положении оказалась рассматривавшая дело
коллегия судей Верховного Суда России. Решение якутского
суда явно было "шито белыми нитками".
Так, одним из доказательств противоречия якутской
Конституции Федеральному закону было признано использование
в ней термина "никто", якобы юридически
неопределенный по своему содержанию. При этом якутский
суд не обратил внимания на то, что этот термин неоднократно
встречается в Конституции России. Верховный Суд
Российской Федерации не мог проверить соответствие
Конституции Якутии положениям Конституции России,
поскольку такая проверка отнесена статьей 125 Конституции
РФ к полномочиям Конституционного Суда России и
в соответствии с толкованием этой статьи, данным
самим Конституционным Судом, суды общей юрисдикции
не вправе осуществлять такой нормоконтроль3. Более
того, Верховный Суд России не обладал и правом обратиться
с запросом в Конституционный Суд, так как согласно
статье 102 Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации"
такой запрос допустим только в случае, если норма
закона применена или подлежит применению судом в
конкретном деле. Статья 67 якутской Конституции
пока же являлась объектом проверки, а не нормой,
на основании которой должно было решаться конкретное
судебное дело.
Таким образом, коллегия судей Верховного Суда России
оказалась в процессуальной ловушке и была вынуждена
исходить из презумпции соответствия законодательных
актов Конституции России. Следует отметить, что
сам факт наличия в российском законодательстве такой
"ловушки" свидетельствует об отсутствии
должных механизмов реализации важнейшего принципа,
закрепленного в статье 15 Конституции России - прямого
действия Конституции и ее высшей юридической силы.
Тем не менее, судьи Верховного Суда имели возможность
найти гораздо более корректный выход из создавшейся
ситуации, чем тот, который был предложен ими в определении
от 25 сентября.
В этом определении был сделан вывод, прямо противоречащий
Конституции России. По мнению суда, у субъекта Федерации
имеются полномочия на введение не предусмотренных
федеральным законом ограничений избирательных прав
граждан, он "вправе осуществить собственное
правовое регулирование по данному вопросу".
Суд не счел нужным принять во внимание то, что при
этом законодательным актом субъекта Федерации отрицается
норма части 2 статьи 32 Конституции России. Таким
образом, было признано, что "положение ст.
67 Конституции Республики Саха (Якутия), установившее
запрет на избрание одного и того же лица на должность
Президента Республики более двух раз, не противоречит
законодательству Российской Федерации, в связи с
чем сохраняет юридическую силу".
Но судьи не могли не заметить, что введенный Конституцией
Якутии запрет по двум параметрам является более
строгим, чем тот, что установлен ФЗ "Об общих
принципах..." (во-первых, из-за отсутствия слова
"подряд", а во-вторых, из-за отсутствия
нормы, предписывающей учитывать лишь те сроки президентства,
которые начались после вступления в силу Федерального
закона). Как уже отмечалось, этот факт свидетельствует
о противоречии якутской Конституции не Федеральному
закону "Об общих принципах...", а норме
части 3 статьи 55 Конституции России, которая не
допускает введение дополнительных ограничений избирательных
прав граждан законом субъекта Федерации. Однако
в определении коллегии Верховного суда от 25 сентября
статья 67 Конституции Якутии была признана не соответствующей
Федеральному закону "Об общих принципах..."
"в части отсутствия указания на то, что не
может избираться более двух сроков подряд".
Остается загадкой, исходя из какой логики коллегия
судей признала недопустимым ужесточать в законодательстве
субъекта Федерации запрет, предусмотренный Федеральным
законом, только по одному из двух указанных параметров.
Созданная судом "правовая паутина" не
помешала избирательной комиссии Якутии увидеть главное
- в других субъектах Федерации президенты и губернаторы
благополучно избирались на третий срок, Федеральный
закон не запрещал им этого. Опираясь на принцип
единства конституционных прав граждан на всей территории
Российской Федерации, избирательная комиссия приняла
решение руководствоваться Федеральным законом и
24 октября зарегистрировала Михаила Николаева кандидатом
в Президенты Республики. Это решение было немедленно
обжаловано двумя гражданами в Верховный суд Якутии.
Начался новый, решающий судебный виток в "деле
Николаева".
К чести республиканского суда, он не стал спешить
с вынесением окончательного решения и 31 октября
обратился с запросом в Конституционный Суд России.
Теперь такой запрос стал допустимым, так как норма
якутской Конституции подлежала применению в конкретном
деле. В этом запросе судья М.Н.Семенова просила
Конституционный Суд "проверить соответствие
положения статьи 67 (второго предложения) Конституции
Республики Саха (Якутия) положениям части 3 ст.
55, частей 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации
по содержанию нормы и с точки зрения разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов РФ" и "разъяснить, может
ли законодательство субъекта Российской Федерации
расширять объем предусмотренных федеральным законом
ограничений избирательных прав граждан, если такая
возможность прямо не указана в федеральном законе".
Казалось, теперь-то восторжествует конституционная
законность. Однако российское законодательство содержало
еще одну процессуальную ловушку, которая свела на
нет все попытки обеспечить прямое действие российской
Конституции. Дело в том, что в соответствии со статьей
63 Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" суд обязан принять
решение по жалобам, поступившим в ходе избирательной
кампании, в пятидневный срок. Такой сжатый срок
должен обеспечить достижение важнейшей цели - оперативности
разрешения избирательных споров накануне голосования.
Но Федеральный конституционный закон "О конституционном
Суде Российской Федерации" не предусматривал
никаких ограничений по срокам рассмотрения запроса
якутского суда в Конституционном Суде России. Кроме
того, до принятия решения Конституционным Судом
приостанавливалось течение установленного срока
рассмотрения дела в якутском суде. Известно, что
Конституционный Суд России - самый неторопливый
суд, что объясняется особой важностью принимаемых
им решений. В связи с этим возникла угроза того,
что решение по запросу якутского суда будет принято
уже после дня голосования. А это потенциально могло
повлечь отмену результатов состоявшихся выборов
и, главное, не обеспечивало своевременной судебной
защиты прав избирателей.
Здесь следовало бы отметить, что такие двойные стандарты
российского законодательства нельзя признать обоснованными
с точки зрения здравого смысла. Если любому суду
общей юрисдикции вплоть до Верховного Суда России
дается пять дней (а накануне дня голосования и в
день голосования - и того меньше) для исследования
фактических обстоятельств дела, истребования и изучения
доказательств, опроса свидетелей и т.д., то Конституционный
Суд может несколько месяцев решать вопрос формальной
юриспруденции - о наличии или отсутствии противоречий
между нормами права. Даже с учетом особой значимости
конституционного судопроизводства и необходимости
учета правоприменительной практики такая неоперативность
обесценивает роль Конституции России как акта прямого
действия. Конечно, Конституционный Суд научен горьким
опытом 1993 года, когда его попытки в короткие сроки
принять решения, направленные на защиту конституционного
строя России, закончились приостановлением его деятельности.
Однако представляется, что федеральный законодатель
должен всерьез задуматься над проблемой своевременности
принятия решений в конституционном правосудии.
Определение якутского суда о направлении запроса
в Конституционный Суд России, вынесенное в строгом
соответствии с законом, было опротестовано республиканской
прокуратурой со ссылкой на то, что оно затягивает
разрешение спора. По мнению прокуратуры, норма Конституции
Якутии уже проверялась Верховным Судом России на
ее соответствие положениям ФЗ "Об общих принципах..."
(имелось в виду определение от 25 сентября), поэтому
она не может проверяться на предмет соответствия
или несоответствия нормам федеральной Конституции.
Такая позиция прокуратуры прямо противоречила статье
15 Конституции России, устанавливающей высшую юридическую
силу и прямое действие Конституции на всей территории
Российской Федерации. Кроме того, в практике Конституционного
Суда имелись случаи, когда закон субъекта Федерации,
ранее признанный судом общей юрисдикции не противоречащим
федеральным законам, признавался противоречащим
Конституции России (к слову, такая практика - вполне
нормальное явление). По логике же якутской прокуратуры,
соблюдение законодателями субъектов Федерации норм
прямого действия, содержащихся в российской Конституции,
не может составлять предмет судебной проверки. Это
наглядно показывает до сих пор весьма распространенное
в правоприменительных органах отношение к Основному
закону страны как к некой бумажной декларации, положения
которой могут применяться только через разъяснения,
данные в иных правовых актах, инструкциях, указаниях
вышестоящего начальства и т.п.
20 ноября коллегия судей Верховного Суда России
удовлетворила указанный протест прокуратуры, идущий
вразрез с принципами и нормами закона. Было принято
решение о том, что необходимость обращения в Конституционный
Суд отсутствует и не требуется проверка соответствия
республиканской Конституции положениям Конституции
России. Мотивировкой вынесенного судьями определения
послужила отсылка к определению от 25 сентября.
По сути, судьи оказались заложниками своего предыдущего
решения. Это был первый случай отмены Верховным
Судом России определения суда уровня субъекта Федерации
о необходимости обращения в Конституционный Суд
России.
Надо отметить, что на пути принятия такого беспрецедентного
решения имелось одно правовое препятствие, преодолеть
которое судьи не смогли. Им пришлось его обойти.
Дело в том, что действующее законодательство фактически
не оставляет судам общей юрисдикции никакой свободы
процессуального усмотрения при решении вопроса об
обращении в Конституционный Суд. Суду общей юрисдикции
надлежит решить по своему усмотрению лишь вопрос
материального права - имеется или не имеется неопределенность
в вопросе о соответствии подлежащего применению
в деле закона Конституции России. Если такая неопределенность
имеется - суд обязан обратиться в Конституционный
Суд. Если неопределенности нет - суд не имеет права
обращаться в Конституционный Суд.
Поскольку якутский суд пришел к выводу о наличии
такой неопределенности, то для отмены его решения
об обращении в Конституционный Суд было необходимо
сделать вывод о том, что такая неопределенность
отсутствует. Однако не найдя аргументов, которые
могли бы хоть как-то обосновать соответствие нормы
республиканской Конституции положениям Конституции
России, судьи Верховного Суда поступили очень просто.
Они вообще не стали рассматривать главный вопрос:
имеется или не имеется неопределенность в вопросе
о соответствии республиканской Конституции положениям
Конституции России. При этом судьи Верховного Суда
пошли на откровенную подмену понятий. В своем определении
они указали, что причиной обращения республиканского
суда в Конституционный Суд России была не "неопределенность
в вопросе о соответствии республиканской Конституции
положениям Конституции России", а якобы "неопределенность
в применении республиканской Конституции".
Это явилось прямым искажением существа и материалов
дела. Но, очевидно, других вариантов действий у
судей не оставалось.
Рассмотрение дела о праве Николаева участвовать
в выборах в качестве кандидата и соответственно
о праве всех жителей Якутии своим голосованием определить,
достоин или недостоин он стать Президентом в третий
раз, было возобновлено в Верховном суде Якутии.
На этот раз дело рассматривала судья Р.С.Александрова,
при этом запрос судьи М.Н.Семеновой не был отозван
из Конституционного Суда России. Следует, кстати,
отметить, что практически каждое новое заседание
якутского суда начиналось со смены судьи, ведущего
дело, что вовсе не требовалось по процессуальному
закону и объяснялось, очевидно, какой-то непонятной
для сторонних лиц тактикой председателя суда.
28
ноября судья Александрова вновь приостановила дело
и направила в Конституционный Суд России новый запрос,
на этот раз поставив под сомнение конституционность
не только статьи 67 якутского Основного закона,
но и пункта 5 статьи 18 ФЗ "Об общих принципах...".
В направленном в Конституционный Суд запросе судья
Александрова указала, что сомнения в конституционности
указанных положений законов не позволяют ей "принять
окончательное решение по рассматриваемому делу прежде,
чем оценка конституционности подлежащих применению
в деле норм будет дана Конституционным Судом Российской
Федерации, так как целью правосудия в соответствии
со ст. 18 Конституции Российской Федерации является
обеспечение прав и свобод человека и гражданина".
Судья попросила Конституционный Суд не только проверить
соответствие статьи 67 якутской Конституции статьям
32 и 55 Конституции России, но и оценить соразмерность
самого ограничения избирательного права, предусмотренного
пунктом 5 статьи 18 ФЗ "Об общих принципах...",
целям защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно части 3 статьи 55 Конституции России такая
соразмерность является необходимым условием введения
этих ограничений. Подтвердить или опровергнуть наличие
указанной соразмерности вправе только Конституционный
Суд России.
Как и ожидалось, повторное приостановление рассмотрения
дела якутским судом было немедленно опротестовано
республиканской прокуратурой, причем с теми же аргументами:
незачем проверять соответствие республиканского
законодательства федеральной Конституции. Готовилось
рассмотрение протеста в Верховном Суде России. Никто
не сомневался, что в итоге определение якутского
суда будет отменено, а рассмотрение им дела - возобновлено.
Однако последний виток в "деле Николаева"
оказался, на наш взгляд, совершенно удивительным.
7 декабря Конституционный Суд России вынес определение
об отказе в рассмотрении первого запроса якутского
суда, направленного судьей Семеновой. При этом Конституционный
Суд не остановило даже то обстоятельство, что в
соответствии со статьей 102 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"
единственным условием допустимости запроса суда
общей юрисдикции является тот факт, что закон применен
или подлежит, по мнению этого суда, применению в
рассматриваемом им конкретном деле. При этом необходимость
применения в деле оспариваемых норм законов была
настолько очевидна, что даже никем не ставилась
под сомнение. Как же мотивировал Конституционный
Суд России отказ от исполнения своей обязанности
оценить конституционность законов? Определение Конституционного
Суда заслуживает подробного рассмотрения.
Сославшись в качестве прецедента на свое определение,
вынесенное в 1995 году по другому делу, Конституционный
Суд указал, что "возбуждение конституционного
судопроизводства накануне голосования может неоправданно
усложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться
на волеизъявлении избирателей и в конечном счете
повлиять на результат выборов. Тем самым Конституционный
Суд Российской Федерации, призванный обеспечивать
- в пределах своих полномочий,
установленный (орфография
официального текста определения Конституционного
Суда. - Прим. авт.) Конституцией Российской Федерации,
- соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина,
фактически превратился бы в участника избирательной
кампании, что противоречит его предназначению и
принципам деятельности"4. Приведенные доводы
выглядят весьма эффектно. Одно непонятно, какое
отношение они имеют к той задаче, которая стояла
перед Конституционным Судом, к обеспечению в Российской
Федерации законности, да и собственно к праву?
Кто просил Конституционный Суд "превращаться
в участника избирательной кампании"? Его просили
исполнить его конституционную обязанность, признав
нормы законов конституционными и потому имеющими
юридическую силу либо неконституционными и потому
не имеющими юридической силы. Кто при этом мешал
Конституционному Суду полностью абстрагироваться
от политической конъюнктуры и руководствоваться
"чистым правом"? Если бы Конституционный
Суд сумел оперативно принять решение по существу
запросов, то независимо от того, в чью пользу оно
бы было, восторжествовало бы правосудие.
Отказавшись
от принятия решения по существу запроса, Конституционный
Суд позволил усомниться в эффективности правосудия
и возможности обеспечения им прав граждан.
Следует задуматься, какой пример подал высокий судебный
орган иным правоприменителям. Что будет, если, следуя
этому примеру, суды общей юрисдикции, иные правоохранительные
органы или избирательные комиссии откажутся исполнять
какие-либо свои обязанности, установленные законом,
ссылаясь на то, что это может "отрицательно
сказаться на волеизъявлении избирателей и в конечном
счете повлиять на результат выборов"?
Желая подальше уйти от политики, Конституционный
Суд принял по сути политическое, но не правовое
решение. В каком законе закреплено право суда оценивать
целесообразность или нецелесообразность исполнения
им своих обязанностей, предусмотренных Конституцией
и законами? Сам же Конституционный Суд, дав толкование
нормам Конституции РФ, запретил судам общей юрисдикции
оценивать соответствие законов субъектов Федерации
федеральной Конституции. Отказавшись от исполнения
обязанностей, входящих в его исключительные полномочия,
Конституционный Суд фактически оказался в роли "собаки
на сене". При этом Конституция Российской Федерации,
несмотря на принципы ее высшей юридической силы
и прямого действия, оказалась исключенной из числа
правовых актов, на основании которых должно было
разрешаться "дело Николаева".
Однако, если бы Конституционный Суд, отказываясь
от рассмотрения запроса якутского суда, ограничился
лишь приведенными выше доводами, незаконность отказа
была бы слишком очевидной. Поэтому он попытался
найти предусмотренные законом основания для отказа.
В пункте 2 мотивировочной части определения от 7
декабря было указано, что Верховный суд Якутии "переносит
в плоскость конституционного судопроизводства решение
вопроса о том, нормой какого закона - конституции
субъекта Российской Федерации или федерального закона
- следует руководствоваться при разрешении рассматриваемого
им спора. Между тем выбор нормы, подлежащей применению
в конкретном деле, является прерогативой самого
Верховного Суда Республики Саха (Якутия) и не относится
к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации
(орфография официального текста определения Конституционного
Суда. - Прим. авт.)". Эти доводы не выдерживают
никакой критики и являются основанным на подмене
понятий правовым прикрытием политического решения.
Верховный суд Якутии в своем запросе вовсе не ставил
вопрос о том, какая из норм - Федерального закона
или Конституции Якутии - подлежит применению в деле.
Если бы оспаривалось соответствие Конституции Якутии
Федеральному закону, то этот вопрос, действительно,
был бы неподведомственен Конституционному Суду России.
Но такой вопрос вообще не ставился! Верховный суд
Якутии прямо указал в своем запросе, что и норма
Федерального закона, и норма Конституции Якутии
подлежат применению в деле. Причем это подтверждалось
определениями Верховного Суда России и никем не
оспаривалось. Суть вопроса была в том, что подлежащая
применению в деле норма Конституции Якутии, могла
применяться лишь в той ее части, в которой она не
противоречит Конституции Российской Федерации. Поэтому
решить вопрос о юридической силе нормы, подлежащей
применению якутским судом, мог только Конституционный
Суд России!
После вступления в силу определения Конституционного
Суда от 7 декабря рассмотрение "дела Николаева"
в якутском суде было возобновлено.
Это было прямым
нарушением Федерального конституционного закона
"О Конституционном Суде Российской Федерации"
и Гражданского процессуального кодекса. 7 декабря
Конституционный суд отказал лишь в рассмотрении
первого запроса, направленного судьей Семеновой.
Причиной же приостановления производства по делу
был второй запрос, направленный судьей Александровой,
который еще не был рассмотрен в Конституционном
Суде. Причем второй запрос был иным по своему предмету.
Поэтому возобновить рассмотрение дела можно было
только после принятия решения Конституционным Судом
по второму запросу либо после отмены определения,
вынесенного судьей Александровой. Но такие "мелочи"
уже никого не останавливали. Всем стало ясно: нормы
Конституции России не должны применяться в этом
деле.
13 декабря, чтобы избежать отстранения от предвыборной
гонки судом, Михаил Николаев сам снял свою кандидатуру
и призвал избирателей голосовать за своего преемника
- Вячеслава Штырова. Тем не менее, Верховный суд
Якутии в лице судьи А.М.Сотникова все-таки довел
дело до логического конца, признав, что Николаев
не имеет права участвовать в выборах, а регистрация
его в качестве кандидата была незаконной. Решение
суда от 13 декабря содержало множество ошибок, однако
согласно статье 208 ГПК оно вступило в силу немедленно
и не подлежало обжалованию в кассационном порядке.
Верхом юридической безграмотности можно назвать
вывод судьи Сотникова о том, что статьи 55 и 32
Конституции Российской Федерации являются отсылочными
нормами и поэтому не могут применяться непосредственно.
Логическая точка оказалась вполне соответствующей
общему правовому уровню данного дела.
В прессе, освещавшей споры на выборах Президента
Якутии, часто звучала мысль, что правовые решения
по ним на самом деле принимались под диктовку политиков,
занятых переделом сфер влияния в "алмазном
крае". Нам не хотелось бы касаться этой темы.
Выборы Президента Республики Саха (Якутия) состоялись,
и их результаты не должны ставиться под сомнение.
Мы также не беремся обсуждать целесообразность введения
Федеральным законом ограничений, направленных на
обеспечение сменяемости власти в российских регионах,
и оценивать соразмерность этих ограничений конституционно
значимым целям - это тема для отдельного серьезного
исследования. Цель данной статьи в другом - показать,
что статья 15 Конституции Российской Федерации,
провозглашающая ее высшую юридическую силу и прямое
действие, пока еще остается на практике пустой декларацией.
В прежние годы Конституция страны воспринималась
как некий юридический монумент, совершенно не нужный
в конкретной правоприменительной работе. Уже много
лет в Конституции закреплены иные принципы. Однако
кардинальных изменений в подходах не произошло.
Приходится признать, что действующее федеральное
законодательство позволяет запросто исключить Конституцию
Российской Федерации из числа актов, на основании
которых должны разрешаться дела о важнейших политических
правах граждан.
________________________________________________________________
1 Подробнее см.: Сергеев А. Об ограничении избирательного
права в законодательстве Российской Федерации //
Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 3.
С. 11-14.
2 См.: Авакьян С. Судебная паутина. Возня вокруг
президентских выборов в Якутии // Российская Федерация
сегодня. 2001. N 22.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 25.
Ст. 2304.
4 См.: Российская газета. 2001 г. 11 декабря.
