Александр ИВАНЧЕНКО,
Председатель Совета директоров 
Независимого института выборов

ГРАЖДАНИН И ГОСУДАРСТВО:
К НОВЫМ ПРИНЦИПАМ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Приближающийся экватор пребывания Владимира Путина в должности Президента России дает повод для размышлений о сути, темпах и качестве преобразований российского государства и общества.

Первое, о чем нужно говорить, – о серьезной потере темпов проведения демократических реформ.

В 1996 г., когда сразу после выборов Борис Ельцин слег на операцию, его оппонентам и сторонникам стало ясно, что ни темпа, ни реформ не будет. Поэтому именно с приходом нового – молодого, энергичного – Президента у россиян появилась надежда на осуществление комплекса экономических, социальных и политических преобразований. Однако сегодня вместо эффективной работы чиновники обсуждают проблемы изменения Конституции, увеличения срока президентских полномочий или, того лучше, отдаления или приближения даты выборов депутатов Государственной Думы.

Суетливость и угодничество нынешней бюрократии перед В.Путиным легко объяснимы. “Туркменский”, по выражению В.Рыжкова, рейтинг главы государства по-прежнему является рейтингом надежды, веры россиян в то, что Россия встанет в ряд передовых стран. Однако, надеясь на это, люди доверяют только себе и пока еще главе государства, но вовсе не институтам власти, которые имеют крайне низкую поддержку рядовых граждан. И в этом я вижу закономерность.

После ухода коммунистов людям долго объясняли: чем больше будет богатых, тем богаче будет страна. Сегодня есть богатые, есть даже олигархи, витрины в городах завалены товарами, но их не на что покупать большинству граждан. Люди почувствовали себя отторгнутыми от своей собственной страны, от ее земли, недр, предприятий и, наконец, от власти, которую давно уже выбирают без них.

Положение дел таково, что наступивший год должен стать годом серьезных политических решений. Но принимать их придется уже не на волне благополучной конъюнктуры, а в условиях реального ухудшения дел в экономике.

Есть два основных пути. Первый – это возврат к административно-командной модели управления страной. Для этого у нас есть все: и опыт, и кадры, и инерция силового мышления. Но это путь в прошлое, а точнее – в никуда.

Другой путь связан с выработкой новой концепции государственного развития, в основе которого лежат усиление ответственности власти перед гражданами, стимулирование активного участия населения в формировании властных структур и постоянный контроль граждан, общества за их деятельностью. Если угодно, это – разработка новой модели российской демократии, основными субъектами которой являются граждане, а структуры власти полностью подотчетны населению. Демократия гражданского политического участия – это наш вызов коммунистической или корпоративной демократии, которая отторгает граждан от политики.

Авторитарная модель управления страной сформировалась при монопольном господстве КПСС. Однако уже в конце 80-х и начале 90-х годов прошлого столетия она привела страну к распаду. Следующее десятилетие ознаменовалось поиском моделей демократического развития России. Однако за это время мы не создали надежной демократической конструкции, способной противостоять монополизму, диктатуре и олигархии.

Значительная часть политических сил в России и, в первую очередь, левые по-прежнему исповедуют идеалы классовой демократии, хотя от времен Парижской коммуны нас отделяют уже более двухсот лет. Новые олигархи, командующие преимущественно в сырьевых и топливных отраслях, по существу возрождают монополию в экономике и политике с помощью новой “партии власти”. Обе эти группы не заинтересованы в воспитании демократически ориентированных граждан. Старые коммунисты и новые олигархи напрямую лоббируют свои интересы в судебной, представительной и исполнительной ветвях власти. Появились целые корпорации лоббистов: промышленники, предприниматели, нефтяники. Они напрямую идут к Президенту, заключают соглашения с депутатскими фракциями.

У нас давно уже свободное перемещение товаров, услуг, финансовых ресурсов, частная, государственная, муниципальная собственность – чистой воды капитализм. Но тогда власть должна честно сказать своим гражданам, что вот уже десять лет мы живем по мировым законам не только экономического, но и политического развития. Если олигархи пришли в политику, то государство должно выполнять преимущественно социальные, правозащитные функции. У нас же во взаимоотношениях бизнеса и власти полная неразбериха. Наиболее полно она видна на примере средств массовой информации. Одни называют историю с шестым каналом телевидения переделом собственности, другие – переструктурированием экономики. На самом деле это – государственное лоббирование интересов олигархов и полное игнорирование интересов граждан. И здесь мы опять учимся на собственных ошибках.

Между тем опыт других стран показывает, что развитие капитализма объективно ведет к олигархии. Не миновала сия участь и Россию. У нас это нечто еще более далекое от народовластия, что-то среднее между старой коммунистической и корпоративной моделями. Это не контролируемая народом, а авторитарно управляемая демократия. Здесь нужно всерьез задуматься, как бы этот симбиоз ужа и ежа не превратился в колючую проволоку. Такое предостережение уже высказывал известный политолог В.Третьяков, напоминая, что “одна из разновидностей корпоративного государства носит неприятное название “фашизм”.

Испытание коммунистической, корпоративной демократией Европа уже давно прошла. Во всех цивилизованных странах существует запрет на деятельность крайне правых и левых экстремистских политических объединений. В первую очередь, запрещена деятельность фашистских и профашистских организаций. Например, в Португалии организация признается фашистской, если она “открыто придерживается, защищает, стремится распространять и действительно распространяет принципы, учения, установки и методы, присущие известным истории фашистским режимам, а именно: ведет пропаганду войны, насилия как формы политической борьбы, колониализма, расизма, корпоративизма и превозносит видных фашистских деятелей”.

К числу экстремистских организаций законодательство ряда стран относит военизированные и тайные организации (Болгария, Испания, Италия). Конституция Италии запрещает “тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организации военного характера”.

Нам в России еще только предстоит разработка законодательства о противодействии экстремистским, террористическим, военизированным организациям. К сожалению, только что принятый закон о политических партиях не решает эти вопросы. Он вылился в чисто бюрократическую акцию по перерегистрации партийных структур. Он не вызвал, да и не мог вызвать интереса рядовых граждан к участию в политической жизни страны. Его разработчиков заботило строительство вертикали партийной власти и сохранение партийных привилегий, хотя у Президента России была возможность поддержать более демократический альтернативный законопроект “О гарантиях многопартийности и правовом статусе политических объединений в Российской Федерации”, который был подготовлен рядом неправительственных организаций и внесен в Государственную Думу от имени ряда депутатов Думы.

Принципиальное отличие этого законопроекта от президентского состоит в том, что граждане через политические объединения должны способствовать осуществлению народом своего суверенитета как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. По президентскому же закону основными субъектами политической жизни становятся партийные и государственные функционеры. Это неизбежно приведет к усилению отчуждения между обществом и государством, к подавлению политической самостоятельности общества, к монополизации политической жизни несколькими наиболее крупными на данный момент группировками. Данный закон выгоден одной оппозиционной партии (КПРФ) и еще одной – правящей партии. Такое развитие событий будет означать консервацию нынешней неразвитой политической системы. На обочину политической жизни вытесняется значительная часть общества, которая, с одной стороны, не идентифицирует себя с социальными низами и не ищет поддержки у левых партий, а с другой – не участвовала и не участвует в процессах олигархической приватизации. Эта наиболее образованная и деятельная часть общества (основа будущего среднего класса) в настоящее время не имеет своих представителей в парламенте и ждет появления новых политических сил, способных выразить и защитить их интересы. Игнорирование интересов этой социальной группы при отсутствии внятной экономической и политической поддержки малому и среднему бизнесу приведет к сужению реальной социальной базы власти.

Закон о партиях фактически санкционировал совмещение партийных и государственных должностей. С его принятием власть отгородила от себя значительное число потенциально активных граждан, желающих участвовать в реальной политике, а не в очередной кампании по вступлению в “партию власти”.

Глядя на героические усилия отечественной бюрократии, направленные на подстраивание государственности под свои нужды и потребности, зададимся вопросом: “А знают ли эти люди, что такое государство и его основные функции? Читают ли наши чиновники российскую Конституцию или они не признают ее по идеологическим соображениям?” Ведь для любого служащего должна быть только одна идеология – закон! А наш Основной закон гласит: “признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства”.

Федеральному, региональному и местному чиновничеству нужно, в первую очередь, повышать не зарплату, а правовую квалификацию. И начинать надо с заучивания Конституции, в особенности ее статьи, в соответствии с которой “Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления”. Только в одной этой статье содержатся четыре основополагающих принципа государственного устройства. Последний по счету, но не по значимости характеризует форму правления российского государства – Россия является республикой. А это означает партнерские, равные отношения гражданина нашей страны с любым должностным лицом государства. Согласимся, как мало мы сделали для того, чтобы звание гражданина России звучало гордо.

Воплощение в жизнь важнейшего конституционного принципа правового государства невозможно без обеспечения законности на всех этажах публичной власти. Конституция, устанавливая обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц соблюдать Основной закон и другие законы, к сожалению, не предусматривает никаких мер ответственности для тех, кто не желает считаться с этой обязанностью. Известно, что любое правовое предписание не будет эффективным при отсутствии санкций за его нарушение. Подтверждение этому мы наблюдаем в последние годы. Стало обыденным явлением принятие региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления заведомо незаконных решений, сознательное нежелание должностных лиц отменять изданные ими незаконные акты, нарушающие права и свободы граждан России.

В 2000 г. по инициативе Президента России федеральное законодательство было дополнено комплексом положений, устанавливающих механизмы ответственности органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц за нарушения Конституции и законодательства. Можно только приветствовать желание высшей политической власти обеспечить в нашем государстве конституционную законность. Однако непродуманность конкретных правовых решений, поспешность их принятия свели на нет усилия федеральной власти. Закрепленные в федеральном законодательстве механизмы публично-правовой ответственности оказались неработающими. Запутанность правовых процедур не позволяет на деле принять должных мер к лицам, многократно и грубо нарушающим закон. Более того, значительную часть чиновников сегодня вообще нельзя отрешить от должности – законом это не предусмотрено. И даже в тех случаях, когда закон предусматривает такую меру ответственности, ее основанием является не правонарушение, а лишь неисполнение в течение продолжительного срока решения суда об отмене незаконного акта. Таким образом, можно ежедневно принимать незаконные решения, нарушающие права граждан, долгие месяцы затягивать судебное разбирательство и, в случае своевременного исполнения судебного решения, не бояться никакой ответственности. Безусловно, соответствующие правовые механизмы требуют серьезной корректировки.

Действующее законодательство предусматривает на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований отзыв выборных лиц как демократический институт ответственности власти перед населением. Однако расплывчатость законодательных формулировок привела к тому, что соответствующие нормы были признаны Конституционным Судом России не подлежащими применению до тех пор, пока их смысл не будет уточнен. После этого прошло уже два года. Но законодатель почему-то не спешит подготовить необходимые уточнения.

Доказывая зависимость рыночной многоукладной экономики и многопартийной, открытой для гражданских инициатив политической системы, мы должны понять, что яростное сопротивление чиновничества – вовсе не главная опасность. Главная опасность состоит в возможной потере Президентом той связи с народом, которая пока еще есть. Малейший разрыв этой связи будет означать политический дефолт В.Путина. Думается, это понимает и сам Президент, который стремится говорить со страной напрямую, отвечая в режиме телемоста за все промахи и нестыковки бюрократической вертикали власти. В.Путин ищет новые точки опоры и они есть – это горизонталь новых гражданских структур, прямой, непосредственной демократии, механизмы действенного участия граждан в осуществлении власти, контроле за деятельностью чиновничества. Без серьезной подготовительной работы в этом направлении, без наведения каналов прямой и обратной связи граждан и институтов власти и власть, и граждан России ждет глубокое разочарование.

Возвращение власти народу, активное вовлечение его в процесс осуществления власти – это возвращение к истокам, корням российской государственности, возрождение ее лучших традиций. Власть на Руси в трудные времена всегда обращалась за поддержкой к народу. Сила российского государства – в народе, а не в бюрократии. Именно в народе кроется противоядие от тоталитаризма, олигархии и прочих бед политики индустриального общества.

Перевод авторитарного бюрократического государства на рельсы демократии, активного политического участия граждан в осуществлении государственной власти – задача многоплановая, многоуровневая. Она касается практически всех сфер жизни. Но сейчас необходимо сосредоточиться на решительной дебюрократизации избирательных процедур, освобождении выборов от разного рода посредников, стоящих между кандидатами и избирателями, ограничить произвол избиркомов и судов по снятию кандидатов за несущественные нарушения. Главное, что нужно добиваться от выборов, – реальной представительности избираемых органов власти, то есть их легитимности. Без соблюдения этого выборы теряют смысл.

Легитимность достигается, прежде всего, точным учетом избирателей, наличием обязательного порога явки и одно- или двухтуровой системой голосования. Все эти факторы учитываются одновременно.

В связи с отсутствием в действующем федеральном законодательстве порога явки для региональных и муниципальных выборов, в ряде субъектов и не думают этого делать. К примеру, порог явки отсутствует на выборах законодательных органов власти в Санкт-Петербурге, Мурманской области, Хабаровском крае. При обсуждении новой редакции Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан и вовсе звучат призывы полностью отменить явку либо снизить ее до 15–20%. Это означало бы юридическую делегитимизацию власти. Полагаем, что федеральный законодатель должен зафиксировать минимальные уровни участия избирателей: для федеральных выборов – не менее 50%, для региональных – не менее 40% и для муниципальных – не менее 30%, и одновременно снять множество запретов на свободное проведение агитации граждан за их участие в выборах.

Дело доходит до абсурда, когда средствам массовой информации, избирательным комиссиям, другим государственным органам и даже гражданам закон запрещает приглашать избирателей на выборы. Кстати, эти запреты были установлены по требованию парламентских партий, которым на выборах нужны только свои сторонники, а там – хоть потоп. И они по-прежнему не заинтересованы в снятии этих запретов.

Важными стимулами для повышения активности избирателей на выборах могли бы стать предусмотренные в законе льготы для граждан, постоянно участвующих в выборах, к примеру, по оплате коммунальных услуг, регистрации собственности, социальных льгот. Главное, чтобы эти стимулы имели постоянный характер, а не устанавливались непосредственно перед выборами.

После законодательного установления порога явки необходима детальная экспертиза каждого закона о выборах на предмет соблюдения конституционного принципа народовластия. Важно убедиться, что установленные пороги явки, итоги первого или второго тура голосования привели к избранию легитимного органа.

Закрепление названных минимальных норм участия избирателей в выборах, на наш взгляд, должны быть лишь началом длительной работы государственных органов, партий, средств массовой информации по формированию действительно представительных органов власти.

Конечно, с помощью одних только выборов нам все равно не удастся создать полноценную демократическую модель общества. Граждане должны обладать возможностью не только выбирать власть путем проведения свободных и демократических выборов, но и контролировать выполнение обещаний, данных партией, кандидатом на выборах. Здесь можно только приветствовать возрождение и закрепление в законодательстве практики наказов избирателей, регулярных встреч депутатов с избирателями, гласного обсуждения программ партий, кандидатов и других форм постоянного взаимодействия власти и граждан.

Причем, необязательно закреплять эти положения на уровне федерального законодательства. Они могут быть установлены в законодательстве субъектов Российской Федерации, включены в уставы муниципальных образований.

Что касается процедуры выборов в органы власти разных уровней, например в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, то, полагаем, что Президент России мог бы предложить провести предстоящие выборы депутатов Государственной Думы по одномандатным избирательным округам с целью установления реальной степени поддержки столичных партий российскими избирателями. Такое хождение партий в народ послужило бы хорошей встряской для партийных и государственных функционеров и позволило бы Президенту точнее определиться со своей программой на второй президентский срок.

Совершенствование механизма легитимизации состава Федерального Собрания безусловно связано с процедурой формирования Совета Федерации. Еще в 1994 г. в Центризбиркоме РФ разрабатывался проект закона о выборах в верхнюю палату федерального парламента. Его серьезным недостатком было отсутствие четкой процедуры выдвижения кандидатов от органов законодательной и исполнительной власти, в том числе учитывающей национальную специфику регионов. По нашему мнению, процедура выборов в эту палату в обязательном порядке должна учитывать и национальный состав субъектов Российской Федерации. Введение выборности Совета Федерации – один из важнейших шагов по реформированию Федерального Собрания.

Реальные шаги, направленные на вовлечение граждан в управление делами государства и общества, не только способствовали бы оздоровлению общественного сознания и воспитанию в людях чувства гражданской ответственности, но и позволили бы получить мощный дополнительный потенциал совершенствования властных институтов. Установление законодательных гарантий учета общественного мнения при формировании и осуществлении государственной политики, а также дополнительных механизмов реализации гражданами своего конституционного права непосредственно участвовать в государственном управлении оказало бы позитивное влияние на государственный механизм в целом.

Отсутствие столь необходимой обратной связи между государством и обществом не позволяет сегодня эффективно решать приоритетную конституционную задачу обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В своей повседневной жизни россияне постоянно сталкиваются с не предусмотренными законодательством ограничениями своих прав и свобод либо с невозможностью их реализации. При этом федеральная, региональная или местная власть часто оказывается глухой по отношению к тем, от чьего имени она действует, не проявляет даже малейшего стремления выявить отношение рядовых граждан к сложившемуся в той или иной сфере положению дел и принять необходимые меры. Поэтому поставленный на серьезную правовую основу учет общественного мнения по проблемам, затрагивающим интересы граждан и их коллективов, а также правильно налаженный механизм рассмотрения поступающих от граждан петиций, предложений и жалоб могли бы служить важнейшим индикатором эффективности власти, качества принимаемых ее органами и должностными лицами решений.

Первым шагом в этом направлении должна стать разработка законодательной базы, обеспечивающей реализацию закрепленных в Конституции России принципов народовластия, создающей реальные механизмы участия граждан в управлении делами государства, непосредственного осуществления ими местного самоуправления, а также гарантирующей исполнение государством своей обязанности признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В 2001 г. Независимым институтом выборов были подготовлены и опубликованы инициативные проекты федеральных законов “Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения” и “О гарантиях права граждан Российской Федерации на индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации”. Поступающие на законопроекты отзывы подтверждают правильность общей постановки вопроса о развитии правовых инструментов народовластия, показывают неподдельный интерес к нашим инициативам со стороны ряда государственных и общественных структур. Хотелось бы надеяться, что наши предложения будут востребованы законодателем, использованы при принятии конкретных правовых документов.

Мы готовы и впредь к сотрудничеству со всеми властными структурами, добиваясь главной цели – замены старой, препятствующей творческому началу бюрократической организации власти на подлинно демократическую систему гражданского участия в решении всех дел, связанных с реформированием общественного строя.