Местное самоуправление в России реально существует и действует. В этом отношении не могу согласиться с Игорем Бабичевым, который в своей статье “Возможны варианты” (см. номер 12 журнала “Выборы” за 2001 год) констатировал, что несоответствие конституционно-правовой природе местной власти порой столь очевидно, что позволяет многим публицистам, да и специалистам не без основания говорить об отсутствии местного самоуправления в нашей стране. К сожалению, подобные утверждения действительно звучат все чаще и чаще¹. Нередко приходится также слышать, что до тех пор, пока местное самоуправление будет влачить полунищенское существование, оно нереально. Конечно, без стабильной и достаточной финансовой базы муниципальная власть не может обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. Но и без местного самоуправления невозможны создание необходимой финансово-экономической базы, эффективное управление на местном уровне, демократия, общественный порядок и законность. Предложения о введении местного самоуправления постепенно, по мере возникновения необходимых для этого предпосылок, утопичны и непрагматичны. Это все равно, что вводить государственную власть в субъектах Федерации, большинство которых дотационные, по мере обеспечения их самодостаточности. Восстановить утраченное и обеспечить дальнейшее развитие можно быстрее и успешнее, только опираясь на органы местного самоуправления, а через них – на местные сообщества.
Тем не менее, вопреки всем подобным пессимистическим взглядам и оценкам, местное самоуправление является крупнейшим собственником в нашей стране и, несмотря на свою полунищенскую ресурсную базу, благодаря подчас только упорству и энтузиазму многих своих руководителей и специалистов, повседневно решает множество вопросов, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения. Другое дело, как многие справедливо отмечают, что эффективность местного самоуправления в целом у нас крайне низка, особенно в малых городских поселениях и в сельской местности. Диагноз всему этому давно поставлен, так же как обоснован и курс лечения. Много ценного и конструктивного в этом отношении содержится в выступлении Президента России Владимира Путина на заседании Президиума Государственного совета в феврале 2001 г.¹, в “Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации”, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г.², а также в материалах ряда научно-практических конференций, парламентских слушаний, дискуссий на страницах авторитетных журналов, в трудах видных ученых и специалистов.
Безусловно, большая часть проблем, существующая сегодня в организации и деятельности местного самоуправления, проистекает прежде всего из несовершенства законодательной базы. Действующий уже более шести лет Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, представляющий собой явный эклектизм различного зарубежного и отечественного опыта, с одной стороны, и неудачный поспешный компромисс концепций и идей различных политических и научных сил, с другой, содержит много неопределенностей, противоречий, деклараций и пробелов.
Всеволод Васильев справедливо сравнил данный закон со сборником юридических загадок и шарад, которые приходится разгадывать с большими потерями для дела тем, кто должен его применять¹. Им же сформулированы заслуживающие поддержки дополнения и изменения в указанный Федеральный закон (см. номера 1, 2 и 11 журнала “Выборы” за 2001 год).
Интересные предложения по совершенствованию законодательства в области местного самоуправления высказаны также Суреном Авакьяном.
Тем не менее, представляется, что не следует радикально менять всю правовую концепцию местного самоуправления, которая в главном вполне отвечает современным представлениям о локальной демократии и международным стандартам. Но радикально пересмотреть его отдельные правовые институты, а другие существенно уточнить, на наш взгляд, необходимо. При этом нужно разработать Кодекс местного самоуправления Российской Федерации, для чего уже имеются достаточные условия. И хотя полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления подвержены изменениям, их в первую очередь необходимо кодифицировать, собрать воедино и закрепить в этом Кодексе.
Не повторяя предложения, уже высказанные в предыдущих номерах журнала (я с ними в основном согласен), хотелось бы привлечь внимание к некоторым другим аспектам.
Практически все, кто размышляет о причинах низкого уровня развития местного самоуправления, справедливо указывают на необходимость повышения роли и статуса его представительных органов, в том числе за счет увеличения количества депутатов (в среднем по России оно составляет 9–10 человек на одно муниципальное образование). Если еще 11 лет назад интересы своих избирателей представляли более 1 млн. 100 тыс. депутатов местных Советов (заодно они проходили хорошую школу по приобретению навыков управления), то сейчас на местах избирается только около 130 тыс. депутатов, то есть почти в 9 раз меньше.
Вследствие подобной практики многие городские и сельские поселения остаются без своего депутата в представительных органах местного самоуправления, а представительным органам не удается образовать полноценные постоянные комиссии и обеспечить действенную связь с населением.
До 1917 г. в России состав гласных городских дум колебался от 30 до 72 человек. В Москве их было 180, в Петербурге – 250¹. Численность гласных в уездных земских собраниях составляла от 15 до 40 человек, в губернских – от 28 до 62.
Зарубежный опыт свидетельствует о стремлении формировать местные представительные органы на всех уровнях достаточно большой численности. В Финляндии и Норвегии Советы коммун избираются в количестве 13–85 человек, в Германии районные Советы насчитывают от 20 до 80 членов, а Советы общин – от 5 до 80.
Однако демократической ширмой при всевластии главы муниципального образования представительные органы часто становятся не из-за того, что в них нет ни одного депутата, работающего на постоянной основе, или нет своего аппарата. В большинстве муниципальных образований, особенно в малочисленных, это принесло бы больше вреда, чем пользы. Причина в том, что они во многом бесправны. Важно законодательно закрепить, что исполнительные органы и руководители их структурных подразделений подотчетны представительным органам, которые вправе выразить недоверие главе муниципального образования, а также руководителям структурных подразделений местной администрации, вправе отменить акты главы муниципального образования, противоречащие законодательству и решениям представительного органа, принятым в пределах его компетенции.
К числу наиболее важных и острых проблем относятся вопросы, связанные с неопределенностью и неурегулированностью собственной компетенции органов местного самоуправления для каждого его уровня, разграничения ее с компетенцией органов государственной власти, а также в целом системы взаимоотношений государственных и муниципальных органов и, в частности, порядка осуществления муниципальной властью отдельных государственных полномочий. Эти проблемы носят принципиальный характер, они являются ключевой основой в построении системы власти и управления, требуют первоочередного четкого правового оформления.
Пока и в науке конституционного и муниципального права нет внятной выверенной теории по этому вопросу, что порождает сложности и коллизии. Правильно решить эти проблемы можно, если удастся прежде всего точно обозначить место и роль местного самоуправления в системе власти и управления Российской Федерации. Без решения этих фундаментальных теоретических и практических вопросов нельзя выстроить единую систему данных взаимоотношений, которая отвечала бы современным требованиям.
Не стоит игнорировать тот факт, что местное самоуправление, как составная часть единой публичной власти, является децентрализованным и организационно обособленным институтом государственного механизма, выступающим в качестве административной организации по обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования в соответствии с государственными социальными стандартами и общим национальным и политическим курсом органов государственной власти. Одновременно это и институт самоуправления и самоорганизации населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения.
Излишнюю децентрализацию и абсолютную самостоятельность местного самоуправления нельзя считать благом. Они препятствуют согласованности общенациональных и общерегиональных усилий, создают возможность для всякого рода злоупотреблений, местничества, ведут к дроблению системы исполнительной власти, к снижению ее эффективности, а нередко и к прямому противостоянию.
Необходимо найти соответствующий баланс между децентрализацией государственной власти и самостоятельностью муниципальных образований, который был бы адекватен реальным условиям и задачам, стоящим перед государственным управлением и местным самоуправлением. Все это не должно противоречить принципу единой исполнительной вертикали, обеспечивающей единство и управляемость государства. Эта модель должна базироваться на совокупности принципов подчинения, партнерства и субсидиарности. Нужна система различных форм взаимодействия и взаимной поддержки, взаимного влияния одного уровня власти на другой, взаимного контроля между ними. Следует прежде всего законодательно установить, что органы местного самоуправления решают все вопросы местного значения не только исходя из интересов населения, но и руководствуясь общенациональными интересами и общегосударственной политикой. Эта норма-принцип должна пронизывать всю систему законодательства о местном самоуправлении. Нацеленность местного самоуправления лишь на обеспечение интересов местных сообществ в отрыве от региональных и федеральных интересов может и подчас приводит к развитию местничества, иждивенчества.
При этом нельзя не считаться с существующей в мире объективной тенденцией, когда во многих странах по мере развития и становления правового социального государства органы местного самоуправления все больше интегрируются в государственный механизм и становятся инструментом воплощения в жизнь политического курса центрального правительства.
Исходя из этих закономерностей, целесообразно разделить предназначенные для наделения органов местного самоуправления отдельные государственные полномочия на общеобязательные и порученные государственные полномочия, а также на государственные обязанности. Необходимость установления государственных обязанностей для муниципальных образований, которые выполнялись бы ими безвозмездно или за счет муниципальной собственности, вытекает из логики общественных отношений при осуществлении особо важных общенациональных задач. Так было во все времена. По сути дела и в настоящее время выполнение некоторых государственных полномочий законодательством возложено на органы местного самоуправления в качестве государственных обязанностей. Так, в соответствии с Федеральным законом “О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации”¹ органы местного самоуправления несут военно-транспортную обязанность, должны создавать мобилизационные органы, разрабатывать мобилизационные планы, оказывать содействие военным комиссариатам в их мобилизационной работе в мирное время и при объявлении мобилизации и т.д. В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”² органы местного самоуправления при проведении федеральных и региональных выборов и референдумов обязаны осуществлять регистрацию (учет) избирателей и участников референдума, образовывать избирательные участки и участки референдума, формировать избирательные комиссии и комиссии референдума, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование и т.д.
Однако отсутствие в законодательстве понятия "государственная обязанность" по отношению к муниципальным образованиям и возведение в принцип обязательности передачи на места финансовых и материальных средств для осуществления всех без исключения государственных полномочий порождают подчас различные коллизии. Некоторые муниципальные образования начинают требовать оплаты исполнения вышеназванных государственных дел и им аналогичных. С точки зрения действующего законодательства эти муниципальные образования правы. А с точки зрения содержащегося в таких государственных полномочиях четко выраженного общего интереса народа, а также с учетом организационной сложности определения и обеспечения при этом соответствующих ресурсов – едва ли это следует делать, ибо государство гарантирует всем муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты.
Целесообразно также законодательно закрепить субсидиарную ответственность Российской Федерации и ее субъектов за ненадлежащее исполнение обязательств органами местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами по вине соответственно федеральных или региональных органов государственной власти. Подобный пробел в правоотношениях государственных органов с органами местного самоуправления противоречит системе правовых гарантий местного самоуправления, нарушает такие основополагающие принципы их взаимодействия и сотрудничества, как принцип субсидиарности и принцип солидарности.
Согласно статьям 16 и 1069 Гражданского кодекса убытки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания несоответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования.
Но в ряде случаев убытки или вред гражданам или юридическим лицам могут быть причинены муниципальными образованиями либо должностными лицами их органов вследствие ненадлежащего исполнения органами государственной власти правовых гарантий местного самоуправления либо установленных законом обязанностей.
На практике нередки случаи, когда муниципальные органы не полностью обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения из-за необеспечения государством минимальных местных бюджетов. Немало подобных коллизий происходит в ходе осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, не обеспеченных вопреки законодательству в необходимых размерах материальными и финансовыми средствами.
Вопрос о том, кто в указанных случаях несет ответственность и возмещает убытки в сфере властно-административных отношений, является принципиальным. Конечно, по общему правилу Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга за исключением случаев принятия ими на себя соответствующих гарантий (поручительств). Однако, исходя из конституционных (ст. 132, 133) и иных правовых гарантий местного самоуправления, имеются все основания квалифицировать вышеперечисленные случаи в качестве принятых Российской Федерацией либо субъектами Федерации на себя гарантий (поручительств) по обязательствам муниципальных образований. А следовательно, субсидиарную ответственность по обязательствам органа местного самоуправления должны нести в зависимости от вины соответственно органы государственной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.
Однако при всей важности приведения законодательства о местном самоуправлении в соответствие с его природной сущностью и общественными потребностями подлинный переход к местной демократии и управлению местными делами не достигается лишь принятием мер чисто правового характера. Важно не дать возможности получившему широкое распространение правовому нигилизму оставлять даже хорошие законы лишь на бумаге. Так, например, наше законодательство содержит супердемократический подход к созданию муниципальных образований, установив, что местное самоуправление осуществляется не только в городских и сельских поселениях, в районах и сельских округах (волостях, сельсоветах), но и что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Конечно, последняя правовая установка – это беспочвенный идеализм, ибо даже при самой смелой фантазии невозможно представить институты муниципальной власти в российских малочисленных деревнях, в значительной части которых число жителей не превышает 20–30 человек. И тем не менее, несмотря на четкость этих правовых норм, население даже во многих городах районного значения, крупных поселках, в сельских округах до сих пор не может реализовать свое конституционное право на создание собственных муниципальных образований.
На это обращалось серьезное внимание в “Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации”, однако положение дел так и не изменилось.
До 1993 г. местное самоуправление в Российской Федерации осуществлялось в 29445 административно-территориальных единицах, а в настоящее время – только в 14 тысячах муниципальных образований.
Для сравнения: во Франции действуют более 36 тысяч коммун, причем 90% из них имеют менее 2000 жителей. В Италии образовано 8000 муниципалитетов, а в небольшой Швейцарии насчитывается более 3000 общин.
Анализ этих и других подобных данных свидетельствует, что после 1993 г. местное самоуправление не приблизилось, а наоборот во многих субъектах Федерации значительно удалилось от населения городских и сельских поселений не только по сравнению с советским периодом развития России, но и даже по сравнению с 1917 г., когда в результате Февральской революции были образованы земские учреждения в волостях. К тому же в последние годы появилась тенденция к объединению муниципальных образований, к еще большему их укрупнению.
Несмотря на то, что местное самоуправление по своей природе должно быть максимально приближено к населению, должно обеспечивать защиту и осуществление прав и законных интересов граждан, основанных на совместном проживании, во многих субъектах Федерации оно до сих пор осуществляется только в районах и городах регионального значения. Причем в тех административно-территориальных единицах, в которых не образованы муниципальные образования, продолжают, как правило, действовать администрации, назначаемые главами муниципальных образований районов, под вывеской их территориальных органов. Это часто вводит людей в заблуждение: они полагают, что у них по-прежнему имеется своя администрация. В условиях отсутствия представительных органов говорить о местном самоуправлении на таких территориях просто не приходиться.
В результате, проведя децентрализацию государственной власти в интересах развития местного самоуправления, во многих субъектах Федерации получили небывалую централизацию уже муниципальной публичной власти, особенно в муниципальных образованиях районов.
Чрезмерная централизация негативна не только для государства и общества, но она еще более вредна для местного самоуправления. Желание всем управлять и все контролировать из районного центра противоречит самой природе местного самоуправления, вырождается в обычное администрирование. Платой за это является опасные по своим последствиям апатия и иждивенчество населения, сковывание социального потенциала жителей городов и сел и снижение до самого низкого уровня воспроизводства, подготовки и воспитания муниципальных кадров на практических делах.
Причины такого положения во многом кроются в том, что значительная часть органов государственной власти субъектов Федерации и глав муниципальных образований районов не заинтересованы в увеличении числа муниципальных образований из-за нежелания делиться властью, боязни контроля и спроса со стороны организованных местных сообществ. Поэтому органам государственной власти надо прежде всего изменить свое отношение к местному самоуправлению и общественной самодеятельности населения, перейти от правильных деклараций к конкретным делам. Не решив фундаментальные вопросы, связанные с уважением к закону, невозможно рассчитывать на успешное решение многих других важных задач.
Хорошее законодательство еще не панацея от многих проблем местного самоуправления. Ведь местное самоуправления определяется и гарантируется не только правовыми нормами, но и в значительной степени общественным сознанием граждан, их политической и правовой культурой, их готовностью к участию в его осуществлении.
К сожалению, необходимо признать, что в последние годы общественная активность людей резко снизилась и продолжает сокращаться. Для массового общественного сознания людей характерно нарастание гражданской глухоты, пассивности, отчуждения от проблем государства и местных сообществ, правовой нигилизм, должностное разгильдяйство, пренебрежение к нормам морали, равнодушие друг к другу, к чужой и даже собственной жизни. Причин здесь много. Среди них и обвальное разочарование в политике и в политиках, и обремененность проблемами выживания, и понимание того, что в нынешних условиях “все равно от меня ничего не зависит”. Негативное влияние оказывает и то, что нынешние преобразования общества осуществляются в основном в отрыве не только от широких масс граждан, но и от общественности. Однако успех и результаты реформ зависят не столько от желаний и целей политической элиты, сколько от выбора таких путей, которые обеспечивали бы ей опору в местных сообществах, среди широких масс граждан на местах. По каким бы привлекательным моделям не конструировались местное самоуправление и локальная демократия, их дееспособность и реальное содержание определяются прежде всего участием и политической культурой населения. Уровень общественного сознания способен устанавливать пределы демократическим преобразованиям и развитию самоуправления и самоорганизации. Народовластие не достаточно гарантировать, оно во многом определяется готовностью к нему и заинтересованностью в нем со стороны хотя бы активной части членов общества, составляющей примерно 15–20% от общего числа граждан.
Органы государственной власти и местного самоуправления ничего не добьются, пока не изменят нынешнее состояние массового общественного сознания людей. Ключевой вопрос состоит в осознании того, что обновление жизни возможно лишь на основе свободы, самодеятельности и участия самого народа, населения в осуществлении власти законодательной и в контроле над властью исполнительной. Главное – пробудить у людей сопричастность к идущим в обществе преобразованиям, преодолеть сложившуюся в последние годы апатию, обеспечить разумный баланс между индивидуальными и коллективными интересами.
Ведь в любом местном сообществе наиболее продуктивен тот характер самоуправления, который позволяет максимально развиваться инициативе, самодеятельности, непосредственной и представительной демократии, а также максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил.
Прошло более восьми лет после принятия Конституции РФ, но и без того низкий уровень народовластия в системе местного самоуправления вопреки конституционным установлениям, продолжает снижаться. По-прежнему происходит отчуждение населения от местной власти. Референдум в большинстве муниципальных образований не используется вообще. Так, за два последних года в стране было назначено 43 местных референдума, больше половины которых не состоялись из-за низкой явки. Народное обсуждение важнейших вопросов проводится крайне редко. Влияние жителей на власть чаще всего заканчивается у избирательной урны. А из-за массового неучастия избирателей в выборах во многих местах легитимность избранных местных органов власти и управления остается очень низкой. Контроль снизу, со стороны местных сообществ за деятельностью органов местного самоуправления практически отсутствует, а отсюда множество фактов беспредела.
Основные причины подобного положения коренятся не только в низком уровне научного и законодательного обеспечения местного самоуправления, из-за недоработки которого практика часто вынуждена двигаться вслепую, используя далеко не самый рациональный способ проб и ошибок, но и, главное, – в неумении, а подчас и нежелании многих исполнительных органов, как региональных, так и местных, строить управление на основе демократии, делиться властью с гражданами и их представителями.