Итак, после всех коллизий в ходе думских и общественных дискуссий Федеральный закон “О политических партиях” вступил в силу. Казалось бы, здесь можно поставить точку. Однако в политике подчас знаки препинания расставляет сама жизнь. И тогда вместо очевидной для законотворцев точки возникает многоточие, а явно ожидаемый восклицательный знак меняется на знак вопроса. В данном случае содержательная сторона измененного (и не только, как мы увидим, чисто стилистически) президентского проекта закона дает повод для сомнений в правомерности тех или иных позиций важного государственного документа. На наш взгляд, многое в Законе о партиях весьма проблематично не только с точки зрения текущего политического этапа становления российской государственности, но и исходя из особенностей динамики формирования правовой основы жизни России XXI века.

Партии и власть

Международный опыт, на который по поводу и без оного любят ссылаться российские законотворцы и политики, показывает, что в развитых европейских демократиях партии выполняют свою главную функцию – регулятора основных механизмов властных структур. Схематически это выглядит следующим образом: выражая интересы определенных слоев населения, партии добиваются от них вотума доверия в виде поддержки своих представителей в политической борьбе; последние, становясь депутатами различных ветвей законодательной власти, оказывают прямое воздействие на формирование власти исполнительной. Следовательно, партии отвечают перед избирателями не только за критический компонент своей деятельности, не только за свою законотворческую работу, но и за конкретные результаты политического курса. Более того, вышеупомянутые элементы партийной практики взаимосвязаны, ибо правительства в абсолютном большинстве случаев формируются именно по итогам парламентских выборов.
Эта естественная норма общественной жизни Запада не всегда прямо прописана в конституциях и других законодательных актах. Однако даже различные толкования нормы не дают оснований предполагать иную модель формирования высшего института исполнительной власти. Так, в Законе о политических партиях ФРГ (кстати говоря, взятом за основу российскими законотворцами и по схеме изложения соответствующих статей, и даже по их конкретному содержанию) говорится, что партии “оказывают влияние на политическую деятельность парламента и правительства”. Слово “влияние” нельзя интерпретировать иначе как присутствие партий в собственном качестве и в законодательной, и в исполнительной ветвях власти.
В рассматриваемом же нами российском документе все выглядит достаточно противоречиво. С одной стороны, статья 3 Закона начинается с констатации того, что важнейшая цель политической партии – представление “интересов граждан в органах государственной власти”. В том, что правительство именно и есть такой орган, вроде бы никто и не сомневается. Представлять интересы граждан в правительстве партия может посредством делегирования своих функционеров в его состав. Однако уже в последнем абзаце вышеупомянутой статьи выясняется, что речь идет лишь о законодательных (представительных) органах государственной власти и местного самоуправления.
В то же время из других статей Закона следует, что члены партии могут все же занимать высшие государственные должности, но им запрещается проводить на этом поприще политическую линию своей партии (см. статьи 9, 10, 23). Таким образом, хотя Закон и не обязывает членов партий, фигурально выражаясь, оставлять свой партийный билет в приемной кабинета министров (что было неписаной нормой для ельцинской эпохи), он, вместе с тем, не дает им права полностью реализовать права партийцев, руководствующихся, прежде всего, программами и уставами своих партий. Между тем согласно статьи 23 члены политической партии участвуют в деятельности партии и несут обязанности в соответствии с ее уставом, а коль скоро этот устав не противоречит законодательству России, то для министра-члена партии именно этот документ наряду с программой есть некий ориентир в его государственной деятельности.
Кстати о программе. Статья 22 Закона говорит о программе как о документе, определяющем “принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и задач”. Очевидно, что каждая партия вправе оперировать тезисом об овладении рычагами власти мирным путем, через выборы, выражением чего и будет вхождение партийных министров в правительство. Найти выход из законодательного лабиринта, в котором законотворцы оказались по собственной воле, можно путем внесения некоторых поправок в Конституцию России. Если сегодня Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы, то в будущем было бы целесообразно связать это назначение с итогами выборов в Государственную Думу. При этом у Президента появилось бы определенное поле для маневра. Европейский опыт показывает, что далеко не всегда главой кабинета назначается лидер победившей партии (критерий здесь – устойчивое большинство в новообразованном парламенте). Президент выясняет, какие точки соприкосновения есть у возможных партнеров по коалиции, насколько можно совместить их правительственную ответственность с положениями основополагающих партийных документов. Не исключено и привлечение в правительство беспартийных специалистов, пользующихся авторитетом в обществе.
В контексте рассматриваемой проблемы нелишне остановиться и на случае партийности самого Президента. Отметим, что в президентском (!) проекте закона содержалось вполне разумное положение: “Президент Российской Федерации приостанавливает членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий”. Этот тезис соответствует не только весьма распространенной в Европе практике, но и соотносится с нынешней российской Конституцией, дающей высшему должностному лицу широчайшие полномочия, которые необходимо использовать во благо всех граждан, а не только их незначительной части. Непонятно кем (во всяком случае во время думских чтений никто этого не предлагал) в текст п. 4 ст. 10 было вставлено слово “вправе”. То есть теперь Президент-партиец сам будет решать, оставаться ли ему в этом качестве на государственном посту. Очевидно, что Президент, оставаясь членом партии, сможет своим авторитетом помогать деятельности соответствующей партии, особенно в период избирательных кампаний. Вспомним хотя бы прилюдную поддержку нынешним Президентом, тогда еще Председателем Правительства РФ (осень 1999 г.), только что возникшего “Единства”. Все социологические службы указывали, что рейтинг нового образования и сенсационные результаты на выборах в Государственную Думу в решающей степени определялись поддержкой данного должностного лица.
Определенная конституционная ясность должна быть и в вопросе о возможности использования Президентом чрезвычайного или военного положения для ограничения деятельности партий, осуществляемой не только в повседневной жизни, но и в каждодневной работе органов законодательной власти – центральных и региональных. Причем коль скоро Госдума, согласно п. 5 ст. 109 Конституции, не может быть даже при особых обстоятельствах распущена, то возникает правовая коллизия. Думские фракции, сохраняя партийный статус, не смогут согласовывать свои действия с партаппаратом, скованным “чрезвычайкой”. Но в таком случае явно ущемляются права политических партий (см. ст. 26 Закона). В целом же, взаимоотношения властей с партиями и в этом вопросе, и, как мы увидим, в других аспектах влияния “ограничительных” статей Закона, выглядят противоречиво, создавая благодатное поле для бесконечных споров включенных в политический процесс сторон.

Партии и волеизъявление народа

Можно утверждать, что в избирательном процессе партии также подвергаются определенной дискриминации.
Следуя букве Закона, Совет Федерации по-прежнему не является сферой деятельности политических партий, выпадая из электорального поля России. Заметим, что в западных демократиях верхняя палата (сенат) либо избирается, так же как и нижняя палата, либо посылает (например, в ФРГ или Австрии) своих представителей в соответствующий орган через местные выборы. Новый российский Закон накладывает табу и на возможность перехода от ныне действующей избирательной формулы (списочники + одномандатники) к более справедливой мажоритарной системе – выборам по одномандатным округам, которые безусловно повысили бы ответственность как партий в целом, так и ее кандидатов перед избирателями. Наконец, повышая степень ответственности партий и их членов перед государством, Закон не предполагает такой же ответственности беспартийных граждан, пожелавших с помощью малоконтролируемых государством “групп избирателей” стать депутатами различных законодательных органов власти.
Вообще же возможность инкорпорации в законодательные структуры людей, не берущих на себя, в отличие от партийцев, никаких обязательств перед государством, достаточно велика. Помимо одномандатных округов у нечленов партий имеются возможности пройти во власть и через систему блоков, крайне путано описанную в Законе. Ведь общественные объединения – организации, не ставшие партиями, могут использоваться последними в качестве партнеров. Правда, в каких пропорциях будут представлены эти партнеры, не ясно. Не исключено, что общественное движение, не желающее менять свой статус, может через блоковую систему получить по спискам значительное количество мест в парламенте. Представляется, что именно п. 3 ст. 36 Закона, дающий непартиям гипотетическую возможность занять место в Думе, не говоря уже о провинциальных законодательных собраниях, будет предметом постоянных споров среди субъектов российского политического процесса.
Не следует, однако, полагать, что общественные движения, в большом количестве существующие сегодня на территории России, сами захотят получить партийный статус. Помеха им в этом – цифровые критерии партийности, придуманные законотворцами. Причем применительно к этим критериям окончательный вариант Закона оказался даже хуже своего предшественника – президентского законопроекта. Если в проекте говорилось о необходимости иметь не менее 100 членов партий не менее чем в половине субъектов Федерации, то в окончательном варианте соответствующей контрольной цифрой для другой половины субъектов была названа цифра 50. При этом авторы Закона оказались не в ладу не только с политической логикой, которая, как показывает опыт практически всех развитых европейских государств, не позволяет законодателям устанавливать какую-либо фиксированную цифру для критерия партийности, но и с арифметикой. Получилось, что, с одной стороны, общероссийский партминимум членства составлял 6700 человек (45 х 100 + 44 х 50), а с другой – минимальной численностью российской партии было названо 10 тыс. членов. Слава Богу, что в окончательном варианте Закона появилось отсутствовавшее прежде положение о возможности членства россиян только в одной партии. Иначе все партии могли бы состоять из одних и тех же 10 тыс. “многопартийцев”.
Лукавая цифирь конфузит создателей Закона и в другом аспекте этого документа. Щедрое государство, у которого, похоже, нет другого применения трещащей от долгов казны кроме как благодетельствование партиям, решило оказать им финансовую поддержку. Правда, не всем, а тем, кто от нее не откажется, да к тому же соберет не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в выборах в том или ином федеральном избирательном округе или на президентских выборах. Но поскольку предполагается участие не только собственно политических партий, но и избирательных блоков (вместе с непартиями), то возникает сакраментальный вопрос: как делить деньги? И могут ли в таком случае непартии (если могут, то в какой пропорции) претендовать на долю? Кроме того, что будет в случае, если в том или ином регионе России произойдет, будем надеяться, случайно, неверный подсчет голосов? А как быть с финансированием, если все же страна перейдет на выборы по одномандатным округам (да и непонятно, почему учитываются только списочные результаты партий, а не то, что получили отдельные партийцы по одномандатным округам)?
Как показывает опять-таки международный опыт, попытка оставить за бортом партийной жизни отдельные группы населения (наш Закон не делает это невозможным – см. п. 3 ст. 9) лишь стимулирует центробежные, сепаратистские тенденции. Какие же меры противодействия этим процессам используются за рубежом? Например, в Финляндии с давних пор функционирует партия шведского национального меньшинства. Другой пример – бельгийской “прописки”. В Бельгии родственные по идеологическим параметрам, но лингвистически разные партии действуют автономно – соответственно в голландско- и франкоязычных частях государства. И это еще не все. Повсеместно в Европе существуют партии, ориентирующиеся на различные конфессии. А в ряде европейских государств легально действуют и, более того, широко представлены в местных и центральных парламентах партии и движения регионального характера (Великобритания, Испания, Италия, Швейцария). Так, уже упоминавшийся Закон о партиях ФРГ вводит специальное понятие “земельная партия”, которая наделяется правом представлять интересы той или иной группы населения какой-либо из земель в ландтаге (земельном парламенте). Никакого вреда федеративному устройству Германии такое допущение не наносит.
Представляется, что и в России вполне можно было бы законодательно закрепить трехуровневую “конструкцию” партий, имея в виду общефедеральный уровень, дающий соответствующей партии право участия в выборах государственного масштаба, региональный – позволяющий представлять интересы граждан в законодательных органах субъектов Федерации, и местный уровень, рассчитанный на тех граждан, кто хочет иметь представительство в органах местного самоуправления. Вполне естественно, что федеральная партия могла бы стать субъектом политической жизни и на местах, а региональная – соперничать с другими политическими организациями на выборах самого низшего (в территориальном смысле) уровня. Цифровые показатели партийного членства не имели бы здесь решающего значения, ибо для многих политиков регионального и местного масштаба решение вопросов локального значения может быть не менее важным, чем участие в тех или иных политических акциях на общефедеральном уровне.

Как бороться с партиями?

Запретительный или в иных случаях ограничительный характер ряда существенных положений Закона виден невооруженным глазом. В то же время некоторые из этих положений прописаны столь нечетко, что у жертв государственного контроля за российской многопартийностью всегда есть шанс как-то вывернуться из объятий контролеров. К примеру, в одном или нескольких субъектах Федерации обнаружилась нехватка членов партии. В этом случае местные партлидеры могут в пожарном порядке навербовать новых членов, чтобы “покрыть недостачу”. Или другой вариант. Решается вопрос: как обойти систему контроля за финансами партии, особенно в период предвыборной кампании? А на что, спрашивается, не поддающийся контролю “черный нал”, с помощью которого можно нанять якобы безвозмездно агитирующих за партию проворных людей или “частным порядком” договориться с руководством какого-либо СМИ, включающего нужного партийного человека во вполне политически нейтральную, но явно рейтинговую передачу?
Примеры гипотетического использования явных и скрытых прорех Закона мало-мальски изощренными партфункционерами в нужных им целях можно продолжить. В частности, Закон не допускает партийную деятельность на производстве. Но ведь эта деятельность может быть прикрыта флером профсоюзной активности по проблемам, вполне совпадающим с партийными. Закон запрещает “вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений”. Но если речь идет о недопустимости включения какой-то сугубо партийной точки зрения в учебные программы, то это отнюдь не тождественно запрету на политическую деятельность в вузе. Заметим, что студент может быть членом партии и по месту временного проживания (общежитие). Сходная проблема – с военнослужащими, так как многие военные городки непосредственно примыкают к месту службы состоящих в той или иной партии офицеров и солдат.
Закон далек от совершенства и с другой точки зрения. Известно, что в последние годы многие россияне получили двойное гражданство. Если посчитать их иностранцами, то путь в партию для них заказан. Но поскольку категория людей с двойным гражданством в Законе никак не обозначена, значит, условно говоря, двупаспортники могут быть полноправными партийцами.
Если же говорить не о наших полусогражданах, а о чистых иностранцах, то их дело действительно плохо. Им не только нельзя стать членами той или иной российской партии, но и создать нечто подобное из собратьев-эмигрантов. В то же время в Конституции РФ говорится, что наша страна “предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права”. Эти нормы предполагают и деятельность “партий в эмиграции”. Видимо, это право российским законотворцам не указ. Случайно ли содержавшееся в проекте упоминание о нормах международного права (см. п. “а” ст. 27) как о чем-то, с чем должны сообразовывать свою деятельность российские партии, в окончательный текст не попало?
В окончательном варианте Закона имеются и иные изъятия. В частности, из перечня признаков, по которым нельзя создавать партию, исчезло упоминание о запрете на создание партий по половому признаку. Так что теперь сторонницы полной политической эмансипации женщин могут спать спокойно. Как впрочем и те, кто спит с представителями своего пола (к слову, партии секс-меньшинств время от времени возникают на политическом небосклоне некоторых европейских государств).
Наряду с отменой вышеназванного барьера для осуществления самостоятельной политической деятельности, из текста Закона выпал и пункт о недопустимости создания партий по признакам происхождения. Следовательно, в перспективе могут появиться и партия дворянских отпрысков, и партия пролетарских детей. Правда, с учреждением пролетарских партий может случиться заминка, так как понятие “пролетариат” обозначает скорее профессиональную, нежели социальную принадлежность, а создать партию по профессиональному критерию нельзя. (Не ясно, как себя будет чувствовать в рамках Закона Аграрная партия России, ведь аграрии – это люди профессионального сельскохозяйственного труда).
Суровый меч нового Закона может коснуться и традиционных думских партий. Так, “Яблоко”, согласно изначальной “родословной” объединения, – это аббревиатура фамилий его основателей. Впрочем, в процессе его функционирования “Б”, как в детской считалке, пропало. Но, как бы там ни было, Закон гласит, что создание партии, в названии которой присутствуют фамилии граждан России, недопустимо.
Иные проблемы должны озаботить лидеров КПРФ. Традиционное для них красное знамя украшает теперь российские вооруженные силы. А Закон не допускает такого совпадения. Да и символика партии – серп и молот – уже много десятилетий находится в цепких когтях австрийского гербового орла. Согласно Закону такое совпадение тоже нежелательно. Наконец, партийный гимн “Интернационал” по-прежнему призывает разрушить до основания “весь мир насилия”, что при большом желании также может навлечь на коммунистов кары со стороны контролирующих органов. Они же могут придраться и к присутствующему в эмблеме объединенной партии “Единства”, “Отечества” и “Всей России” бурому медведю, который уже много веков – важнейшая часть герба города Ярославля, а также Пермской области. Полный аналог “едиотского” медведя и у одной из старейших российских партий – Республиканской. Не исключено, что делить шкуру политически не убитого косолапого придется в суде.
Несколько слов о тех, кто должен осуществлять контроль за процессом создания политических партий и их деятельностью. В первоначальном проекте эти функции возлагались на генерального прокурора и вверенные ему государственные учреждения. Но шум, поднятый практически всеми крупными и средними (не говоря уже о мелких) партиями России, заставил авторов Закона сделать куратором некоего “поручика Киже” – регистрирующие органы, наименование которым пока еще не придумано. Не совсем ясен и диапазон функционирования “регистраторов”. Им запрещено разглашать информацию о членах политических партий без согласия последних, однако, названная информацией “с ограниченным доступом”, она вполне может быть использована самим государством, желающим заглянуть в досье сомнительных, с его точки зрения, партийцев.

***

Одно из положений пока еще не переработанной, не исправленной и не дополненной Конституции гласит: “В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”. К сожалению, Закон о политических партиях, при всей своей важности, далеко не во всем соответствует основополагающему конституционному положению. Призванный по своему предназначению содействовать политической активности граждан, Закон в его нынешнем виде выхолащивает многие общепринятые нормы демократического общества.