Перед вторым чтением в Государственной Думе проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” мы попросили заместителя руководителя фракции “Союз правых сил” Бориса Надеждина высказать свое мнение по наиболее актуальным проблемам избирательной реформы и, в частности, по основным положениям законопроекта.
– Уважаемый Борис Борисович, как Вы оцениваете нынешнее законодательное регулирование выборов?
– Базовый российский закон о выборах – Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., прошел испытание реальными избирательными кампаниями всех уровней – от выборов местных депутатов до выборов Президента России, что позволяет оценивать закон с точки зрения практики его применения.
Конечно, в общем и целом нельзя отрицать, что выборы по этому закону проводить удается, и в этом смысле он работает эффективно.
Вместе с тем выборная практика выявила огромное количество проблем, из которых наиболее существенными мне представляются следующие.
Первое. Наличие в законе процедур, которые эффективно используются в целях искажения демократических альтернативных выборов, вплоть до подмены реальных выборов решением вопроса о победителе за спиной избирателя. Обычно это исполняется действующей властью, а наиболее опасные с этой точки зрения процедуры – это возможность отказать в регистрации “неугодному” кандидату либо даже отменить регистрацию уже зарегистрированного кандидата (достаточно вспомнить губернаторские выборы в Курской области, в Приморском крае или в Ростовской области). Сюда же можно добавить формирование региональных и муниципальных избирательных комиссий фактически руководителями регионов и муниципальных образований.
Второе. Общая ориентация закона на избрание кандидатов, представляющих не политические партии, а “весь народ”. Казалось бы, это правильно, но на деле означает избрание “президента всех россиян”, “губернатора всех жителей области” и “мэра всех горожан”, которые стремятся понравиться всем сразу и заодно подмять под себя представительные органы, все партии и другие институты гражданского общества, опираясь при этом не на внятную идеологию, а на бюрократию. Это проявляется в том, что закон в целом ориентирован не на пропорциональную, а на мажоритарную избирательную систему, допускает избрание главой региона или города одного лица неограниченное количество раз, а также в наиболее типичной процедуре выдвижения кандидата – выдвижение избирателями с последующим сбором подписей. Все эти механизмы реально тормозят развитие в стране гражданского общества, в том числе реальных политических партий.
Поэтому не удивительно, что самые разные политические силы постоянно ставили вопрос о внесении в закон изменений и дополнений, которых накопилось в Государственной Думе несколько десятков. Значительная часть этих идей реализована в проекте нового избирательного закона, внесенного Президентом России и принятого Думой в первом чтении. В рамках подготовки этого документа ко второму чтению обсуждается более трех тысяч поправок.
– А как Вы относитесь к заложенному в новой редакции закона о гарантиях принципу формирования избирательных комиссий в субъектах Федерации, который предусматривает вмешательство в этот процесс федеральной власти в лице ЦИК России?
– Проблема формирования избирательных комиссий – одна из важнейших в избирательном законодательстве. Сегодня комиссии формируются, грубо говоря, местными начальниками, причем преимущественно исполнительной властью. Например, областная избирательная комиссия формально состоит из равного количества членов, назначенных губернатором и областным парламентом, но на деле ни для кого не секрет, что в большинстве случаев губернатор в той или иной степени контролирует парламент и реально определяет большинство членов комиссии и уж точно – ее председателя.
Замечу, что эти комиссии организуют не только региональные, но и федеральные выборы. Поэтому проблема обеспечения “независимости” избирательных комиссий от местных властей реально существует и признается всеми участниками дискуссии – и Центризбиркомом, и Кремлем, и политическими партиями.
Весь вопрос в том, как решить эту проблему. И вот тут возникают принципиально разные ответы. Ответ Центризбиркома и Кремля: надо выстроить “вертикаль” избирательных комиссий. Ответ Рабочей группы при Комитете по государственному строительству Госдумы: надо вывести проблему “подчиненности” комиссий властям вообще за пределы властей, как местных, так и федеральных, передав их формирование институтам гражданского общества, в первую очередь – политическим партиям.
Лично я убежден, что если нам удастся решить вопрос о формировании парламентов субъектов РФ хотя бы наполовину по пропорциональной системе и передать им полномочия по формированию избирательных комиссий, то избирательные комиссии будут состоять не из подчиненных губернатора, а из представителей партий. Это обеспечит реальную независимость и от местных, и от федеральных властей.
– Не кажется ли Вам, что по новой редакции закона кандидаты оказываются в неравных условиях в плане выдвижения?
– Вопрос о выдвижении кандидатов непростой в том смысле, что надо разрешить следующую дилемму: с одной стороны, стать кандидатом должно быть достаточно легко, и уж во всяком случае надо избежать возможности не допускать кандидатов до выборов по команде власти под формальными предлогами. С другой стороны, должны быть определенные “фильтры”, не позволяющие стать кандидатом кому угодно без всяких усилий вообще. Роль такого “фильтра” последние годы выполняла процедура сбора достаточно большого количества подписей, необходимых для регистрации кандидатов. Однако эта процедура имеет явные недостатки. Во-первых, можно не допустить “неугодного” кандидата до регистрации, придравшись к подписям. Во-вторых, технологии сбора подписей отработаны и вопрос фактически сводится к определенной сумме денег, которую надо заплатить сборщикам. Наконец, в ряде случаев и так понятно, что кандидат или партия имеют огромное число сторонников, и сбор подписей становится просто ритуальным мероприятием и лишней работой для штабов кандидатов. Зачем, например, КПРФ или СПС на федеральных выборах подтверждать при сборе подписей, что у них есть 300 тысяч сторонников, когда за них голосуют миллионы избирателей?
На мой взгляд, проблема “фильтра” решается в ходе становления крупных политических партий, которые точно пользуются поддержкой миллионов избирателей и несут ответственность за выдвигаемых ими кандидатов.
В перспективе можно будет вообще отказаться от сбора подписей, оставив в качестве оснований для выдвижения и регистрации либо выдвижение от партии, либо внесение залога (для самовыдвижения).
Пока разумно сохранить сбор подписей и залог для самовыдвижения и для мелких партий, а крупным партиям разрешить выдвигать кандидатов с последующей регистрацией без сбора подписей или залога. Я понимаю, что это выглядит как нарушение равных прав кандидатов, но весь вопрос в критериях “крупности” партии. Я против предложения о том, чтобы освобождались от сбора подписей и залога только парламентские партии. Я предложил другой критерий, который был поддержан Рабочей группой при Комитете по государственному строительству: от сбора подписей и залога освобождаются кандидаты, выдвинутые партией, которая получила на последних выборах в Госдуму более 3% голосов. Эта планка соответствует ряду преференций для крупных партий, в том числе для получения бюджетного финансирования, для представительства в Госдуме в ситуации, когда партии, получившие более 5% голосов, не собрали 50% голосов избирателей и пр.
К сожалению, сегодня нельзя поставить по этому вопросу все партии в равные условия, поскольку объединений, получивших статус политической партии, будет не менее 50, причем реальной поддержкой в обществе (на уровне хотя бы 3%) вряд ли будут обладать более 10.
Сторонникам принципа “равенства всех кандидатов в смысле процедуры выдвижения” можно возразить следующее: если следовать этому принципу до конца, то надо включать в избирательный бюллетень вообще всех желающих, поскольку и сбор подписей, и залог тоже ставит кандидатов в “неравные условия”.
– Ваше отношение к процедуре сбора подписей?
– Как я уже сказал, следует постепенно отказываться от сбора подписей как основного “фильтра” для выдвижения кандидатов. И уж точно не нужно никаких усложнений этой процедуры.
– Не считаете ли Вы, что термин “предвыборная агитация” трактуется в проекте слишком широко?
– Я сторонник предельно узкого понимания термина “предвыборная агитация”: это только деятельность, организованная и финансируемая кандидатами или партиями. Никакие статьи в газетах или выпуски новостей не должны рассматриваться как предвыборная агитация, если только они не заказаны и не оплачены кандидатом или партией. Все остальные – граждане, журналисты – могут совершенно свободно излагать свою точку зрения в связи с выборами. Ограничения могут касаться только должностных лиц государства.
Проблема тенденциозного освещения выборов в СМИ в интересах одних кандидатов против других – это, в конечном счете, проблема демонополизации СМИ и совести журналистов. Никакими юридическими конструкциями или репрессиями к СМИ и журналистам нельзя решить проблему “справедливого” освещения выборов. Жесткий закон не помешал ОРТ и Доренко опустить рейтинг ОВР и Лужкова.
– Каким, с Вашей точки зрения, должен быть перечень оснований для отказа в регистрации кандидата?
– Конечно, этот перечень должен быть как можно меньше, в идеале – вообще отсутствовать. В рамках Рабочей группы при Комитете по государственному строительству нам удалось его резко сократить. Я считаю своим важнейшим достижением исключение из перечня оснований для отказа в регистрации неточности в сведениях о доходе и имуществе кандидата. Конечно, плохо, если кандидат утаил часть доходов или имущества. Пусть об этом узнают избиратели и решат, стоит ли голосовать за такого кандидата. Но в реальной жизни этот инструмент использовался прежде всего для устранения “неугодных” кандидатов – вспомните хотя бы Руцкого.
– Какой орган, по каким основаниям и в какой период времени может, на Ваш взгляд, отменить регистрацию кандидата?
– Лучше всего, чтобы никакой отмены регистрации вообще не было. К сожалению, на сохранении этого института настаивают Центризбирком и Кремль. Пока нам удалось отказаться от отмены регистрации избирательными комиссиями и установить предельные сроки для отмены регистрации, а также сократить перечень оснований для отмены регистрации и круг лиц, инициирующих отмену. Это означает, что отменить регистрацию может только суд, обратиться в суд может только избирательная комиссия, другой кандидат или партия, все суды (включая кассацию) должны быть закончены за 5 дней до выборов.
– Какой минимальный порог явки Вы считаете оптимальным для каждого уровня выборов?
– Мне кажется, что у нас многие неправильно понимают смысл установления порога явки. Почему-то считается, что чем больше порог явки, тем легитимнее выборы. На самом деле это не так.
Конечно, чем больше граждан ходит на выборы, тем лучше. Однако если минимальный порог значительно превышает долю граждан, сознательно желающих участвовать в выборах, то возникает как минимум два негативных последствия: во-первых, выборы могут регулярно признаваться несостоявшимися (что и происходит почти всегда на повторных и дополнительных выборах даже при действующем пороге в 25%, особенно для местных выборов); во-вторых, необходимость выполнения “плана по явке” толкает избирательные комиссии и местное начальство на всевозможные нарушения – от элементарного вброса необходимого количества бюллетеней до массового обхода избирателей с переносными урнами.
Кроме того, по нашей Конституции участие в выборах есть право гражданина, но не его обязанность.
Практика показывает, что на федеральные основные выборы приходят примерно 40–60% избирателей, на региональные основные выборы – 30–60%, на местные основные выборы – 20–50%. Что касается повторных и дополнительных выборов депутатов, то тут цифры гораздо меньше – часто не приходят и 15% избирателей.
Поэтому Рабочая группа при Комитете по государственному строительству одобрила мое предложение, по которому порог явки на федеральных и региональных основных выборах устанавливается на уровне 20%, а на муниципальных и всех повторных и основных выборах вообще не устанавливается.
В конечном счете, нельзя заставить людей голосовать “из-под палки”. Надо стремиться к тому, чтобы люди сознательно и ответственно участвовали в выборах. А для этого надо строить гражданское общество и правовое государство, развивать политические партии, бороться за честные, демократические, альтернативные выборы. Тогда и проблемы явки не будет.