Владимир КРИВЦОВ,
Независимый институт выборов

 ЧЕТЫРНАДЦАТЬ ЛИЦ ОДНОЙ ВЛАСТИ

В июне 2002 г. истекает срок полномочий Государственного Совета Республики Дагестан. В связи с предстоящим избранием нового состава этого органа вызывают интерес законодательная база, регулирующая порядок подготовки и проведения выборов, правовая основа деятельности Государственного Совета, нормы, закрепляющие за ним перечень властных полномочий.

Республика Дагестан являет собой единственный в России пример нестандартного подхода к формированию высшего исполнительного органа государственной власти, который избирается не прямым голосованием, а специально созываемым собранием представителей. Кроме того, структуру исполнительной власти Республики венчает не единоличный представитель, а коллегиальный орган, состоящий из 14 человек – Государственный Совет.

Немного истории

Республика Дагестан представляет собой субъект Российской Федерации с богатым этническим составом проживающих в нем граждан. Еще в 1927г. один из видных дагестанских деятелей Г.Гаджибеков говорил: “Прежде всего, Дагестан не является национальной республикой, Дагестан – это республика национальностей”.

Действительно, по данным переписи 1989 г. на территории Дагестана зарегистрированы представители 102 национальностей. Здесь нет так называемой “титульной нации”, но ее политическими атрибутами в настоящее время наделены 14 национальностей: аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, русские, лакцы, табасаранцы, чеченцы-акинцы, азербайджанцы, ногайцы, таты, рутульцы, агулы, цахуры.

Уникальность сложившейся в Республике ситуации признается и федеральным законодателем. В Федеральном законе “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” – общем для всех субъектов Российской Федерации – закреплена специальная норма об этом регионе. В статье 1 Закона отмечено: “Учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации”.

Во многом именно многонациональный состав Республики Дагестан определил особенности структуры ее государственного управления. Сложная экономическая и политическая ситуация в Дагестане, опасность возникновения межнациональных конфликтов требовали принятия нетрадиционных решений в области государственно-политического устройства региона.

Таким решением стал отказ от наделения полномочиями высшего исполнительного органа одного должностного лица, как это принято в иных субъектах Федерации, и учреждение в этом качестве “коллегиального президента” – органа, состоящего из представителей наиболее крупных народностей, проживающих в Республике.

Идея создания Государственного Совета исходила не от дагестанского руководства, а “снизу” – от народных движений, политических партий, депутатских групп. Она была законодательно оформлена 10 июня 1994 г. на XXV внеочередной сессии Верховного Совета Республики, на которой был одобрен проект новой Конституции Республики Дагестан и принят Закон Республики Дагестан “О Конституционном Собрании Республики Дагестан”.

Именно в Конституции 1994 г. впервые было предусмотрено создание в качестве республиканского исполнительного органа Государственного Совета, который формируется коллегией выборщиков – Конституционным Собранием Республики Дагестан. Помимо функции избрания Государственного Совета и его Председателя, Конституционное Собрание наделяется полномочиями по принятию либо изменению Конституции Республики.

Вопрос о созыве первого Конституционного Собрания рассматривался 8 июля 1994 г. на XXVI внеочередной сессии Верховного Совета Республики Дагестан. По результатам сессии было принято решение о созыве Конституционного Собрания 26 июля 1994 г. в городе Махачкале. Оно состояло из 222 депутатов республиканского парламента и 226 представителей административно-территориальных образований.

Из доклада мандатной комиссии следовало, что кроме депутатов дагестанского парламента, среди членов Конституционного Собрания было 79 работников местных администраций, 49 специалистов народного образования и здравоохранения, 40 рабочих и колхозников, 14 сотрудников правоохранительных органов, 11 банкиров, 11 предпринимателей, 9 депутатов представительных органов местного самоуправления, 6 президентов ассоциаций и компаний, 2 депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, 2 религиозных деятеля, 2 военнослужащих. Возрастной состав участников колебался в пределах от 29 до 60 лет.

По национальному составу складывалась следующая картина: аварцев – 128, даргинцев – 69, кумыков – 58, лезгин – 56, русских – 39, лакцев – 26, табасаранцев – 18, азербайджанцев – 16, чеченцев – 12, агульцев – 7, ногайцев – 6, рутульцев – 4, татов – 4, цахуров – 2, по одному – украинцев, армян, осетин.

Заседание Конституционного Собрания проходило в два этапа. На утренней сессии после доклада Председателя Верховного Совета Республики Дагестан М.Магомедова, выступлений членов Конституционного Собрания и внесения последних поправок в новую Конституцию Республики Дагестан, последняя была одобрена для внесения на рассмотрение очередной сессии Верховного Совета. После ее принятия и официального опубликования 3 августа 1994 г. в газете “Дагестанская правда” пятая Конституция Республики Дагестан вступила в силу.

На вечернем заседании предстояло избрать Председателя Государственного Совета Республики Дагестан. Несмотря на то, что каждый из членов Конституционного Собрания обладал правом выдвижения кандидатов на этот пост, в бюллетень для тайного голосования были включены только две кандидатуры – Председателя Верховного Совета Республики М.Магомедова и депутата Государственной Думы М.Толбоева. Большинством голосов Председателем был избран М.Магомедов.

На следующий день Конституционным Собранием были избраны члены Государственного Совета. По результатам определения рейтинга в бюллетени для тайного голосования были внесены по 2–3 кандидатуры от каждой национальности. После подведения итогов членами Государственного Совета стали М.Абдулхаликов, Т.Махмудова, С.Курбанов, А.Аджиев, А.Амутинов, Ш.Рамазанов, В.Паламарчук, И.Ибрагимов, М.Юнусов, Л.Авшалумова, Р.Ходжаев, И.Чергизбиев. Председатель Правительства Республики Дагестан А.Мирзабеков, согласно новой Конституции, вошел в состав Государственного Совета в ранге заместителя Председателя.

15 августа 1994 г. в большом зале Русского драмтеатра в Махачкале состоялось торжественное заседание XXVII сессии Верховного Совета Республики Дагестан, посвященное вступлению в должность Председателя Государственного Совета Республики М.Магомедова. Перед собравшимися депутатами дагестанского парламента, членами Конституционного Собрания, членами Правительства Республики Дагестан, Конституционного, Верховного, Арбитражного судов Республики Дагестан, гостями, согласно утвержденной процедуре, Председатель Государственного Совета М.Магомедов принял присягу на специально подготовленной в единственном экземпляре новой Конституции Республики Дагестан.

Так была заложена основа новых политических подходов, нового политического мышления в условиях многонационального Дагестана, переходящего к качественно иному государственно-политическому устройству. Однако перемены в порядке формирования государственной власти не всеми в Республике были восприняты однозначно.

С целью выявления истинного отношения населения к возможности введения в Дагестане поста президента, в Республике уже трижды (!) проводился референдум (28 июня 1992 г., 12 декабря 1993 г. и 7 марта 1999г.), причем дважды – по инициативе дагестанского парламента, а в последний раз – по предложению Председателя Государственного Совета.

Все три референдума дали примерно одинаковый результат: за введение поста президента в Республике высказывалось от 10% до 30%, против 68–87% от принявших участие в голосовании граждан. Объективным показателем представительности проведенного опроса населения служат и высокие показатели явки, которая колебалась от 63% до 68%. Таким образом, сложившаяся в Дагестане структура органов власти не стала следствием чьих-то узкополитических интересов, а была продиктована волей самого народа, неоднократно высказавшегося именно за такое государственное устройство.

Председатель Государственного Совета Республики Дагестан

Действующий Председатель Государственного Совета Магомедов Магомедали Магомедович родился 15 июня 1930 г. в селении Леваши Левашинского района Дагестанской АССР.

Даргинец, по специальности учитель и ученый агроном, женат, имеет шестерых детей.

Окончил Дагестанский педагогический и сельскохозяйственный институты.

С 1949 по 1957 год работал в области народного образования.

В 1957–1969 годах – в сфере управления сельским хозяйством.

С 1969 г. осуществлял работу по партийной линии, занимал должности Председателя Совета Министров, Председателя Верховного Совета ДАССР, избирался народным депутатом РСФСР и народным депутатом ДАССР.

В декабре 1993 г. был избран членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, являлся членом Комитета по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике.

26 июля 1994 г. избран Председателем Государственного Совета Республики Дагестан.

22 марта 1996 г. Конституционное Собрание Республики Дагестан продлило полномочия Государственного Совета и его Председателя до 26 июля 1998 года.

25 июня 1998 г. переизбран на должность Председателя Государственного Совета Республики Дагестан.

В соответствии со статьей 93 Конституции Республики Дагестан одно и тоже лицо не может быть избрано на указанную должность более чем на два срока подряд (аналогичная норма закреплена в пункте 5 статьи 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”). При этом, согласно статье 30¹ указанного Федерального закона ограничение на избрание должностного лица более двух раз применяется без учета начавшегося до вступления в силу этого Федерального закона срока, на который избиралось лицо, замещавшее на день вступления в силу Федерального закона должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон предоставляет возможность М.Магомедову баллотироваться на предстоящих выборах Председателя Государственного Совета. Ограничения, закрепленные в статье 93 Конституции Республики Дагестан, в этом случае не могут приниматься во внимание, поскольку любое ограничение права граждан, в том числе и права быть избранным, может устанавливаться только федеральным законом (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).

В то же время, как показывает правоприменительная практика (по делу бывшего Президента Якутии М.Николаева), некоторые государственные органы в подобных ситуациях признают приоритетность норм регионального законодательства, запрещающих высшему должностному лицу избираться более двух раз (определение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2001 г. № 74-г01-37, постановление ЦИК России от 30 октября 2001 г. № 143/1319-3).

В любом случае, исходя из опыта можно утверждать, что в условиях российских двойных правовых стандартов возможность избрания действующего Председателя Государственного Совета Республики Дагестан в третий раз в большей степени будет зависеть от складывающейся политической конъюнктуры, чем от наличия либо отсутствия юридического права.

Действующий Председатель Государственного Совета имеет большой авторитет в Республике Дагестан, однако, учитывая неоднозначность его положения, связанного с возможностью баллотироваться на третий срок, предстоящая этим летом борьба за пост “первого среди равных” может оказаться достаточно острой. На сегодняшний день как в Республике, так и за ее пределами можно назвать целый ряд известных в Дагестане личностей, которые теоретически могут включиться в предвыборную борьбу. Среди них – Председатель республиканского Народного Собрания М.Алиев, глава администрации г. Махачкала С.Амиров, представитель в Совете Федерации от Саратовской области Р.Абдулатипов, депутаты Государственной Думы от Республики Дагестан Г.Махачев и Г.Омаров. Нельзя списывать со счетов и действующих членов Государственного Совета, в числе которых есть немало авторитетных личностей, способных возглавить Республику.

Система избрания Государственного Совета Республики Дагестан

Как уже отмечалось, в Республике Дагестан применен нестандартный по сравнению с другими субъектами Российской Федерации подход к формированию высшего исполнительного органа государственной власти – Государственного Совета.

Республиканское законодательство об избрании Государственного Совета составляют Конституция Республики Дагестан и Закон Республики Дагестан “О Конституционном Собрании Республики Дагестан”.

Государственный Совет Республики Дагестан избирается сроком на 4 года. За 30 дней до истечения этого срока Народным Собранием Республики Дагестан созывается Конституционное Собрание, которое осуществляет непосредственное избрание состава Государственного Совета. При этом отдельно избираются члены Государственного Совета и его Председатель.

Конституционное Собрание включает в себя депутатов республиканского парламента и избираемых представительными органами местного самоуправления представителей административно-территориальных образований Республики Дагестан.

В состав Государственного Совета Республики Дагестан входят: Председатель, его первый заместитель, которым по должности является Председатель Правительства Республики Дагестан, заместитель Председателя, который может быть избран из состава его членов, и члены Государственного Совета.

Правом выдвижения кандидатов на должности Председателя и членов Государственного Совета обладают только члены Конституционного Собрания. Система голосования по выдвинутым кандидатурам двухтуровая. Сначала производится рейтинговое голосование по всем выдвинутым кандидатурам, после чего трое кандидатов на пост Председателя Государственного Совета, набравших наибольшее количество голосов (трое кандидатов одной национальности на пост члена Государственного Совета, набравших наибольшее число голосов), включаются в бюллетень для повторного голосования.

Избранными считаются кандидаты, получившие в свою поддержку более половины голосов от числа принявших участие в голосовании членов Конституционного Собрания.

Процедуру формирования Государственного Совета Республики Дагестан с точки зрения ее законности стоит рассмотреть по двум основаниям:

– законность осуществления исполнительной власти в Республике коллегиальным органом;

– законность проведения выборов этого органа непрямым голосованием.

Первое. Пунктом “н” части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В развитие этой нормы в части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации определено, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными в федеральном законе.

Конституцией РФ установлены следующие требования к организации в субъектах Российской Федерации органов государственной власти:

– государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (статья 10);

– государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11);

– в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77).

Как видим, создание в субъекте Российской Федерации коллегиального органа для осуществления высшей исполнительной власти не вступает в противоречие ни с одним из перечисленных требований.

Общие принципы организации региональных представительных и исполнительных органов государственной власти определяются Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

Несмотря на то, что во многих случаях по тексту указанного Федерального закона властными полномочиями по осуществлению исполнительной власти в субъекте Российской Федерации наделяется высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, основополагающие положения, раскрывающие принципы построения структуры органов региональной государственной власти (статьи 2 и пункт 1 статьи 17 Федерального закона), признают в первую очередь в качестве субъекта ее исполнительной ветви именно орган государственной власти, а не отдельное лицо.

Что же касается установления должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, то в соответствии с частью 2 статьи 2 и пунктом 2 статьи 17 Федерального закона “Об общих принципах…” это является правом, а не обязанностью субъекта Российской Федерации.

Таким образом, исходя из права, данного субъектам Федерации частью 1 статьи 77 Конституции РФ по самостоятельному регулированию собственной системы органов власти (в случае, если при этом не нарушаются нормы федерального законодательства), Республика Дагестан правомерно определила структуру республиканского органа исполнительной власти с учетом местных особенностей и национальных традиций.

В то же время, предусмотрев коллегиальную форму принятия решений высшим исполнительным органом власти Республики, законодатели оставили без внимания вопрос о коллегиальной ответственности за эти решения. В статье 100 Конституции Республики Дагестан предусмотрена возможность отрешения от должности отдельно Председателя и членов Государственного Совета за нарушение ими Конституции и законов Республики Дагестан, а также данной присяги. Однако нигде не предусмотрена ответственность Государственного Совета в целом за принятие актов, противоречащих федеральному и республиканскому законодательству.

Не учтена в полной мере специфика Республики Дагестан и в статье 19 Федерального закона “Об общих принципах…”, которая допускает возможность выражения недоверия региональным парламентом только высшему должностному лицу субъекта Федерации и отрешения его от должности Президентом РФ. Вместе с тем Председатель Государственного Совета может отвечать только за решения, принятые им самим. Что касается указов и постановлений Государственного Совета Республики Дагестан, принятых в нарушение закона, то в этом случае весь состав Государственного Совета должен нести коллективную ответственность.

Второе. Процедура избрания Председателя и членов Государственного Совета Республики Дагестан исключает прямое голосование граждан за выдвинутых кандидатов, что не согласуется с положениями Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в соответствии с которыми выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются обязательными (статья 9), а в качестве принципов проведения этих выборов установлено всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании (пункт 1 статьи 3, статьи 4–6).

Долгое время этот тезис использовался противниками действующей в Дагестане системы государственного устройства. Однако после принятия в 1999 г. Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” сторонники косвенного избрания Государственного Совета получили дополнительный аргумент в защиту своей позиции.

Согласно пункту 1 статьи 18 указанного Федерального закона высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается на основе прямого избирательного права, за исключением случаев, когда на день вступления Федерального закона в силу конституцией субъекта Федерации предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ путем избрания его специально созываемым собранием представителей.

Для того чтобы оценить правомерность действующей в Республике Дагестан процедуры избрания органов государственной власти, необходимо понять природу законодательного регулирования в сфере формирования органов власти в Российской Федерации путем разграничения предметов регулирования профильных федеральных законов.

Дело в том, что гарантии избирательных прав, принципы и процедура проведения выборов различного уровня регулируются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Что же касается порядка образования, формирования (избрания) и деятельности органов власти, то основополагающие принципы в этой области устанавливаются федеральными законами “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”.

Здесь стоит обратить внимание на то, что термины “избрание” и “выборы” отнюдь не тождественны. Под процедурой избрания в законодательстве понимается конкретный способ формирования соответствующего органа власти, выборы же являются лишь одной из форм избрания должностных лиц.

Таким образом, говоря о нормах Федерального закона “Об основных гарантиях…”, закрепляющих обязательность проведения выборов с соблюдением таких принципов, как всеобщее равное и прямое голосование, прежде всего следует иметь в виду, что эти положения действуют в случаях, когда соответствующим законом предусмотрено избрание должностного лица именно путем проведения выборов.

В качестве примера возможности формирования органов власти иным способом можно привести уже упоминавшуюся норму пункта 1 статьи 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, а также положение пункта 1 статьи 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое позволяет избирать главу муниципального образования не прямым голосованием избирателей, а представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Признавая правомерность действующего в Республике Дагестан порядка избрания Государственного Совета, в то же время нельзя не видеть некоторые недостатки регламентации названной процедуры.

Несмотря на то, что положения Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” не могут напрямую распространяться на процесс избрания Председателя и членов Государственного Совета Республики Дагестан, основополагающие принципы осуществления права граждан на участие в формировании органов власти, закрепленные в названном Федеральном законе и согласующиеся с процедурой косвенного избрания, могут и должны быть отражены и в законодательстве, регулирующем порядок избрания Государственного Совета.

Это относится к принципам всеобщего избирательного права (в части реализации пассивного избирательного права), равного избирательного права (равное количество голосов у каждого “выборщика”), тайного, свободного и добровольного голосования лиц, участвующих в избрании, альтернативного избрания, открытости и гласности в деятельности уполномоченных органов и должностных лиц при подготовке и проведении избрания, подсчете голосов и установлении итогов голосования, результатов избрания, к расширению перечня субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов на указанные должности, своевременному доведению до сведения лиц, участвующих в избрании, достоверной и полной информации о выдвинутых кандидатах, возможности голосовать не только за, но и против предложенных кандидатур, требованию об официальном обнародовании результатов избрания, а также к иным принципам, позволяющим проводить формирование высшего исполнительного органа власти Республики на демократической основе.

Законодательство, определяющее предметы ведения и полномочия Государственного Совета Республики Дагестан

Поскольку структура высшего исполнительного органа Республики Дагестан предполагает, с одной стороны, наличие коллегиального органа, в полномочия которого входит осуществление исполнительной власти на территории Республики, а с другой – руководителя этого органа, обладающего собственной компетенцией, под предметами ведения Государственного Совета Республики Дагестан следует подразумевать полномочия Государственного Совета в целом и полномочия его Председателя.

Деятельность Государственного Совета Республики Дагестан осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Дагестан, Законом Республики Дагестан “О Государственном Совете Республики Дагестан”.

В 2000 г., в рамках проходящей в регионах кампании по приведению местного законодательства в соответствие с федеральным, дагестанские парламентарии внесли изменения и дополнения в действующую Конституцию Республики Дагестан, исключив многие противоречивые нормы, вмешивавшиеся в компетенцию федеральной власти. Однако некоторые конституционные положения, не согласующиеся с федеральным законодательством, по-прежнему не изменены.

Анализ республиканского законодательства показывает, что во многих случаях о приоритете норм федеральной Конституции и законов в деятельности Государственного Совета в нем не упоминается (статьи 91, 95, 96, 98, 100 Конституции Республики Дагестан).

Пункт 4 статьи 91 Конституции Республики Дагестан определяет полномочия Государственного Совета по формированию судов, действующих на территории Республики. Вместе с тем регулирование образования и деятельности федеральных судов не может осуществляться нормативными правовыми актами субъектов РФ, поскольку Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт “о” статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт “г” статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией РФ и федеральным конституционным законом.

К судам субъектов Российской Федерации Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации” (пункт 4 статьи 4) отнесены лишь их конституционные суды и мировые судьи (см. также постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. № 10-П).

Аналогичные замечания можно высказать и в отношении пункта 5 статьи 91 Конституции Республики Дагестан, согласно которому Государственный Совет вносит предложение о кандидатуре на должность руководителя республиканского управления Центрального банка. В соответствии со статьей 83 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” национальные банки республик являются территориальными учреждениями Банка России и порядок назначения руководителей этих учреждений утверждается Советом директоров Центрального Банка (пункт 10 статьи 16 указанного Федерального закона).

Вмешательством в компетенцию федеральных органов власти является также закрепление пунктом 9 статьи 91 Конституции Республики Дагестан за Государственным Советом полномочия по введению на территории Республики чрезвычайного положения. В соответствии со статьей 88 Конституции Российской Федерации и статьей 4 Федерального конституционного закона “О чрезвычайном положении” введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения является исключительной прерогативой Президента РФ.

В пункте 13 статьи 91 Конституции Республики Дагестан не совсем точно отражена процедура внесения Государственным Советом представлений к награждению государственными наградами Российской Федерации. В частности, не указано, что данное представление может быть внесено Президенту РФ только после согласования с соответствующими федеральными органами государственной власти (пункт 5 положения “О государственных наградах Российской Федерации”, утвержденного Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19).

Признание гражданства Республики Дагестан в качестве обязательного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права при избрании на должность Председателя Государственного Совета (статья 93 Конституции РД) искажает конституционные принципы избирательного права. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Российской Федерации “О гражданстве Российской Федерации” гражданами республики в составе Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории этой республики.

Подобные ограничения нарушают нормы Конституции РФ, согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами (часть 2 статьи 6), граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32) и из которых следует, что условия реализации пассивного избирательного права гражданами Российской Федерации должны быть едиными на всей ее территории. Субъект же Российской Федерации, вводя своими нормативными актами дополнительные условия осуществления пассивного избирательного права, расходящиеся с федеральным регулированием, нарушает тем самым равенство избирательных прав граждан Российской Федерации. Аналогичная позиция уже была высказана в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П.

В качестве одного из полномочий Председателя Государственного Совета в пункте 2 статьи 95 Конституции Республики Дагестан упомянуто его право на представительство от имени Республики в международных отношениях. Вместе с тем признание Республики Дагестан самостоятельным субъектом международных отношений означало бы признание ее государственного суверенитета, что противоречит статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт “б”). Данная правовая позиция отмечена в определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О.

В статье 97 Конституции Республики Дагестан указано, что Председатель Государственного Совета вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии актов органов представительной и исполнительной власти Российской Федерации Конституции РФ, Федеративному и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Эта норма не согласуется с частью 2 статьи 125 Конституции РФ, определяющей полномочия Конституционного Суда РФ. Согласно указанной статье Конституционный Суд РФ разрешает дела только о соответствии Конституции РФ и только нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.

Не совсем корректна формулировка статьи 98 Конституции Республики Дагестан, в соответствии с которой Государственный Совет вправе отменять решения органов исполнительной власти на территории Республики, если они противоречат Конституции и законам Республики Дагестан, поскольку термин “органы исполнительной власти” относится также и к органам исполнительной власти Российской Федерации. Что касается полномочий высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, то они могут распространяться только на исполнительные органы власти данного субъекта Федерации.

Это не исключает возможности обжалования незаконных решений федеральных органов исполнительной власти в судебном порядке. Однако согласно части 2 статьи 90, части 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Корреспондирующие нормы содержатся и в пункте 8 статьи 18, пункте 3 статьи 22 Федерального закона “Об общих принципах …”, в соответствии с которыми высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации при осуществлении своих полномочий обязано исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Издаваемые им и высшим исполнительным органом субъекта Федерации акты не должны противоречить нормативным актам федеральных органов исполнительной власти.

Установив в статье 99 Конституции Республики Дагестан неприкосновенный статус для личности Председателя и членов Государственного Совета, республиканские законодатели вышли за пределы своих полномочий, поскольку это вопрос уголовно-процессуального законодательства, которое относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт “о” статьи 71 Конституции РФ), и, следовательно, может быть урегулирован только в федеральном законодательстве.

До изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, когда главы регионов были по совместительству членами Совета Федерации, на них распространялись привилегии, предусмотренные Федеральным законом “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. Тогда субъекты Федерации могли закреплять в своем законодательстве положения, регламентирующие неприкосновенный статус главы исполнительной власти, дословно повторяя при этом соответствующие нормы Федерального закона. Теперь же в федеральном законодательстве отсутствуют положения, наделяющие глав субъектов Федерации неприкосновенностью.

Высказанные замечания в равной мере относятся к аналогичным положениям Закона Республики Дагестан “О Государственном Совете Республики Дагестан”.