Владимир КРИВЦОВ,
руководитель дирекции 
юридической экспертизы 
Независимого института выборов

В последнее время много говорят о необходимости корректировки принципиальных положений действующей в стране избирательной системы. Предлагалось, в частности, значительно увеличить минимальный порог явки избирателей, необходимый для признания выборов состоявшимися. Затем в прессе стали активно обсуждать высказывания некоторых чиновников о целесообразности наделения Президента РФ полномочиями по назначению глав тех субъектов Федерации, где выборы указанных должностных лиц не состоялись по причине недостаточной явки избирателей. Обратимся в этой связи к действующей Конституции.

НАЗНАЧАТЬ ИЛИ ИЗБИРАТЬ?

Согласно статье 1 Конституции Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство. Основополагающий принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления закреплен в статье 3: высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Воля народа, выраженная на выборах, собственно и обеспечивает демократическую организацию власти в России.

Эти конституционные положения соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 21 Всеобщей декларации прав человека основой власти правительства является именно воля народа, которая должна находить свое выражение в периодических выборах или же в других равнозначных формах, обеспечивающих свободу голосования.

Федеративный характер организации власти в Российской Федерации закреплен в статье 5 Конституции, согласно части 3 которой федеративное устройство страны основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий осуществляется, прежде всего, Конституцией РФ (часть 3 статьи 11). В ее статьях 71 и 72 определены предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Закрепив в качестве приоритетного принцип выборности власти, Конституция относит к предметам совместного регулирования установление иных общих принципов и конкретной процедуры организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт “н” статьи 72).

Определение общих принципов предполагает в том числе и установление федеральным законодателем условий для соблюдения представительного характера избираемых органов и должностных лиц на всех уровнях выборов в Российской Федерации, на что и были направлены упомянутые выше инициативы по увеличению порога явки. Однако это не значит, что нужно закреплять в законодательстве заведомо невыполнимые в подавляющем большинстве регионов условия для признания выборов состоявшимися и затем при их срыве назначать на выборную должность представителя федерального Центра.

Причиной описанной ситуации становится отказ большинства проживающего на соответствующей территории населения от осуществления своего активного избирательного права, в результате чего предлагается подменить его решением Президента РФ. При этом не учитывается, что назначение губернатора Президентом нарушает права значительной части граждан, пришедших на выборы и осуществивших свое волеизъявление. Полагаем, что федеральный законодатель должен определить условия, которые позволят, с одной стороны, обеспечивать минимальный уровень легитимности избираемых органов, а с другой – гарантировать успешное проведение выборов, исходя из адекватной оценки электоральной ситуации в регионах.

В части 4 статьи 76 Конституции РФ признается наличие у субъектов Федерации вопросов их исключительного ведения. К ним отнесены все вопросы, не находящиеся в ведении Российской Федерации, а также в совместном с регионами ведении. Одновременно в части 2 статьи 11 Конституции РФ закреплено конкретное полномочие, по которому государственную власть в субъектах Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Указанной нормой исключается какое-либо вмешательство федеральных органов в этот процесс.

Отнесение полномочий по формированию собственных органов власти к исключительной компетенции субъектов РФ предполагает, что регулирование этой процедуры может происходить только в законодательстве соответствующего субъекта Федерации (часть 4 статьи 76 Конституции РФ). Таким образом, определять должностное лицо, на которое возлагаются полномочия по исполнению обязанностей главы региона в случае, если срок его легислатуры истек, а новый руководитель не избран по вышеназванным причинам, должны региональные законодатели в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Президент обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 78 Конституции. В качестве одной из форм организации подобной деятельности Основным Законом предусмотрено создание федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов в субъектах Федерации (часть 1 статьи 78).

Как видим, в Конституции не закреплены полномочия федеральной власти по какому-либо участию в формировании органов государственной власти субъектов Федерации. Отсутствует эта компетенция и в перечне полномочий Президента РФ, закрепленных в статьях 80–93 Конституции.

В то же время нельзя согласится с теми, кто указывает в качестве единственного и достаточного основания для признания неправомерными определенных полномочий Президента РФ случай, когда эти полномочия не закреплены в Конституции Российской Федерации.

В Конституции РФ не может содержаться исчерпывающий перечень полномочий федеральных органов государственной власти. Федеральный законодатель вправе конкретизировать полномочия, необходимые федеральным органам власти для реализации функций, относящихся к предметам ведения Российской Федерации и совместным с ее субъектами предметам ведения. Однако это возможно только при условии, что положения соответствующего федерального закона не будут противоречить принципам и нормам Конституции РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может осуществляться либо Конституцией, либо Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Как уже отмечалось, Конституция относит формирование региональных органов государственной власти к исключительной компетенции субъектов Федерации. Согласно части 3 статьи 78 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий.

Таким образом, анализ положений Конституции Российской Федерации и норм международного права позволяет сделать следующие выводы относительно правомерности назначения Президентом РФ глав субъектов Российской Федерации.

Первое. В настоящее время исходным принципом формирования органов власти в Российской Федерации является принцип их избрания, а не назначения.

Второе. Федеративное устройство нашей страны предопределило закрепление в Конституции исключительной компетенции субъектов Федерации по формированию собственных органов власти.

Третье. Несмотря на исчерпывающий перечень полномочий Президента РФ, данный в Конституции, он может быть расширен федеральным законодателем. Однако полномочие Президента по назначению глав субъектов не может быть закреплено в федеральном законе, поскольку это будет противоречить нормам Конституции и потребует внесения в нее поправок.

Четвертое. Единственной формой реализации права Президента РФ на назначение руководителя субъекта Федерации в рамках действующей правовой системы являются договорные отношения между Российской Федерацией и отдельным ее субъектом, который может делегировать федеральному Центру свои полномочия.

ГОЛОСОВАНИЕ ОПТОМ?

Очередные выборы депутатов Государственной Думы должны состояться в декабре 2003 г., Президента РФ – в марте 2004 года. В последнее время в прессе все чаще звучат предложения о необходимости совмещения этих выборов. Серьезность намерений сторонников этой инициативы подтверждается и тем, что ее источник – прокремлевская фракция “Единство” в Государственной Думе.

Совмещение федеральных выборов возможно в основном по двум сценариям: либо будет продлен срок легислатуры Государственной Думы, либо сокращен срок президентских полномочий. Причем, по мнению авторов инициативы, первый вариант предпочтительнее.

В качестве аналогии приводятся примеры удачного совмещения региональных выборов. Вместе с тем, оценивая возможность совмещения выборов Президента и депутатов федерального парламента, помимо соображений целесообразности, необходимо учитывать и правовую составляющую.

Институт совмещения выборов различного уровня появился в правоприменительной практике после внесения 30 марта 1999 г. изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. С этой целью разрешалось единовременно сокращать или продлевать срок полномочий региональных и местных органов власти, но не более чем на девять месяцев.

В то же время срок полномочий федеральных органов государственной власти до сих пор остается незыблемым и его изменение в целях совмещения различных выборов не допускается. И это понятно. Срок, на который избираются депутаты представительных органов и иные выборные должностные лица в регионах, закреплен в конституциях субъектов Федерации, уставах муниципальных образований и поэтому определение условий его соблюдения в федеральном законодательстве возможно.

Что касается Государственной Думы и Президента РФ, то срок их полномочий определяется Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 96 и часть 1 статьи 81) и равен четырем годам. Таким образом, даже внесение дополнений в указанный Федеральный закон, устанавливающих условия, при которых названный срок может быть изменен, будут иметь ничтожную юридическую силу. Норма об увеличении или уменьшении конституционно закрепленного срока полномочий может содержаться только в Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ полномочия Государственной Думы могут быть прекращены досрочно в случаях, установленных статьями 111 и 117. Возможность продления полномочий федерального парламента Основным Законом не предусмотрена. Необоснованное продление полномочий органа или должностного лица является нарушением рамок его законной легислатуры, что связано с утратой им права на представительство народа, а поэтому противоречит принципу народовластия и праву граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства через своих представителей (часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 32 Конституции РФ).

Исходя из этого, а также учитывая объективные факторы, из-за которых внесение соответствующих поправок в Конституцию РФ представляется делом достаточно проблематичным, вариант совмещения выборов путем продления полномочий Государственной Думы в нынешних условиях вряд ли возможен.

Принимая во внимание этот факт, инициаторы проведения совмещенных федеральных выборов попытались найти другие лазейки в законодательстве, которые позволили бы им обойти конституционно закрепленный срок полномочий Государственной Думы. В качестве решения проблемы предлагается вариант, в соответствии с которым полномочия действующего состава Государственной Думы прекращаются согласно установленному Конституцией РФ сроку, но при этом новые выборы федерального парламента назначаются на день выборов Президента России.

Однако даже при устранении правовых препятствий такого развития событий, содержащихся в Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, остается норма части 1 статьи 99 Конституции РФ, согласно которой Федеральное Собрание является постоянно действующим органом и перерыв в работе одной из его палат не допускается. Ссылки на то, что Совет Федерации в этом случае продолжает функционировать и может заменить весь парламент, несостоятельны, поскольку верхняя палата не может выполнять работу всего Федерального Собрания, не имея полномочий по осуществлению полного цикла законотворческой деятельности.

К тому же следует иметь в виду, что в Конституции РФ (часть 4 статьи 99, часть 1 статьи 109) прямо предусмотрены случаи, когда Государственная Дума может прекратить свои полномочия, – с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, а также при ее роспуске Президентом Российской Федерации. Таким образом, прекратить полномочия Государственной Думы путем внесения изменений в соответствующий федеральный закон нельзя.

При переносе выборов депутатов Государственной Думы с декабря 2003 г. на март 2004 г. ее полномочия в соответствии с указанной нормой части 4 статьи 99 Конституции РФ не прекратятся, а будут продлены до момента начала работы Государственной Думы нового созыва, что нарушит конституционный срок ее полномочий.

При обсуждении возможности совмещения выборов путем продления полномочий Государственной Думы в прессе часто признается отсутствие юридической чистоты в этом шаге с точки зрения действующей Конституции, однако при этом отмечается, что и сама Конституция внутренне противоречива. В качестве примера приводятся положения части 1 статьи 96 (о четырехлетнем сроке полномочий) и частей 2 и 4 статьи 99 (о начале работы нового состава Государственной Думы на тридцатый день после ее избрания и окончании с этого момента срока полномочий прежней Думы).

С нашей точки зрения, никакого противоречия в этих статьях нет. Все дело в том, что регламентируя в Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” порядок назначения выборов, а также исчисления срока полномочий Государственной Думы, законодатели некорректно развили в нем нормы Конституции РФ, регулирующие этот вопрос.

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 указанного Федерального закона днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок полномочий Государственной Думы, а исчисление этого срока начинается со дня ее избрания.

Очевидно, что выборы Государственной Думы нового созыва не могут быть назначены на день, когда полномочия ее прежнего состава уже истекли. Поскольку Конституцией установлен тридцатидневный срок со дня проведения выборов, в течение которого сохраняются полномочия предыдущего состава Государственной Думы, это означало бы незаконное продление ее полномочий.

Причина же коллизии в том, что в пункте 2 статьи 5 указанного Федерального закона неверно определен порядок исчисления срока полномочий Государственной Думы. Полномочия ее нового состава начинаются с прекращения полномочий прежней Государственной Думы, то есть через 30 дней после избрания (части 2, 4 статьи 99 Конституции РФ), а не со дня избрания Государственной Думы.

Таким образом, можно еще раз констатировать, что в рамках действующей Конституции Российской Федерации увеличение срока полномочий Государственной Думы, так же как и их временное прекращение невозможно.

Без внесения изменений в Конституцию невозможно и сокращение срока президентского правления. Правда, некоторые политики указывают на возможность досрочного прекращения полномочий действующего Президента, что позволило бы совместить федеральные выборы, но они не учитывают того, что в этом случае Владимир Путин не сможет выдвинуть свою кандидатуру на внеочередных выборах.

Ведь еще в июле 2001 г. с подачи самого Президента в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав были внесены изменения, согласно которым гражданин Российской Федерации, замещавший должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение своих полномочий, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Эти поправки были инициированы Центризбиркомом России в ответ на прокатившуюся в регионах волну отставок глав субъектов Федерации с последующим выдвижением своей кандидатуры на новых выборах. Таким образом они пытались манипулировать сроками проведения выборов, улавливая благоприятную политическую конъюнктуру. Однако, поставив заслон на пути нерадивых губернаторов, законодатели тем самым ограничили возможность политического маневра и для Президента России.

Конечно, внесенные в закон поправки весьма сомнительны с точки зрения их конституционности, так как они необоснованно ограничивают пассивное избирательное право “отставников”. Вместе с тем оспаривание внесенных в Федеральный закон изменений в Конституционном Суде РФ – процедура достаточно длительная, и к тому же ее результат отнюдь не предсказуем. Простая же отмена указанных норм в угоду сиюминутным интересам действующего Президента может быть использована его противниками для создания неблагоприятного имиджа “главного кандидата”.

Таким образом, оценивая перспективы возможного совмещения выборов Президента РФ и Государственной Думы, можно утверждать, что теоретически это возможно, однако на пути реализации этой идеи стоят серьезные препятствия, необходимость преодоления которых вряд ли может быть оправдана соображениями политического толка.